|
สิทธิพลเมือง อธิปไตยของปวงชน : ฐานะและบทบาทที่ลดลง
|
เจริญ คัมภีรภาพ
อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ศูนย์ศึกษากฎหมายและนโยบาย (CLPI)
  หน้า 1 | หน้า 2
หลักการทางกฎหมายที่ได้บัญญัติไว้เป็นเงื่อนไขการเข้าถึงสิทธิข้างต้นนี้ ถือเป็นหลักฐานเด่นชัด ที่แสดงให้เห็นว่าการเข้าถึงสิทธิ ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญที่จะทำให้สิทธิพลเมืองที่ได้รับการรับรองคุ้มครองตามเจตนารมย์ของรัฐธรรมนูญนั้น อาจจะไม่บรรลุตามเป้าหมาย หรือ เต็มไปด้วยขวากหนามได้ ดังแสดงให้เห็นจากร่างกฎหมายที่ได้บัญญัติเป็นเงื่อนไขไว้เป็นหลักการในขั้นตอนต่อมาโดย
- กฎหมายอื่นที่ใช้บังคับอยู่ก่อนแล้ว จะต้องกำหนดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน
- กฎหมายกำหนดให้มีการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อม หรือ
- มีกฎกระทรวงกำหนดไว้ให้ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน
- เป็นดุลพินิจของ คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี หรือ รัฐมนตรีผู้กำกับหน่วยงานต่างที่จะเห็นสมควร และ
- การเข้าชื่อเรียกร้องจากประชาชนผู้ได้รับผลกระทบร้องขอให้มีการเปิดให้มีการรับฟังความคิดเห็น
ทั้งหมดเหล่านี้ย่อมแสดงให้เห็นว่า การจะเข้าถึงสิทธิของประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากการดำเนินโครงการ จะต้องด้วยเงื่อนไขอย่างหนึ่งอย่างใด ทั้ง ๔ ประการข้างต้นนี้ หรือ เป็นกรณีการแสดงเจตนาเรียกร้องด้วยในเวลาเดียวกัน แต่การเรียกร้องดังกล่าวก็ใช่ที่จะบรรลุผลโดยทันทีทันใด ข้อเรียกร้องของประชาชนผู้ได้รับผลกระทบดังกล่าวจำต้องถูกกลั่นกรอง ใช้ดุลยพินิจอีกชึ้นหนึ่งต่อคณะกรรมการ เพื่อมีคำสั่งให้หน่วยราชการดำเนินการเปิดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน ซึ่งหน่วยราชการนั้น ๆ จะยอมปฏิบัติตามหรือไม่ก็ได้ ร่างกฎหมายก็หาได้มีมาตรการอะไรมาบังคับเพื่อเป็นการประกันว่าการใช้สิทธิเรียกร้อง ของประชาชน ตามมาตรา ๑๕ วรรคสาม ไปสู่การปฎิบัติได้
๒.๒ การกำหนดขอบเขตบุคคลที่จะเข้าถึงสิทธิให้อยู่ในบทนิยาม ผู้ได้รับผลกระทบ ในความหมายโดยแคบ
ซึ่งปรากฎในร่างกฎหมาย มาตรา ๓ ที่บัญญัตินิยามความหมายของคำว่า ผู้ได้รับผลกระทบ หมายความว่า ผู้ที่จะได้รับผลกระทบโดยตรงจากการที่เจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐอนุญาต หรือสั่งการให้ดำเนินการโครงการหรือกิจกรรมใด อันแสดงให้เห็นว่าบุคคลที่จะเข้าถึงสิทธิในอันที่จะได้รับข้อมูล คำชี้แจง และ สิทธิในการแสดงความคิดเห็นในการดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใดนั้น จำกัดเฉพาะบุคคลผู้ได้รับผลกระทบโดยตรงประการแรก และ จะต้องมีส่วนสัมพันธ์เกี่ยวข้องกับโครงการ หรือ พื้นที่ ๆ จะมีการอนุญาต หรือดำเนินโครงการหรือกิจกรรมนั้น ๆ ด้วย ซึ่งจะส่งผลให้บุคคลอื่นที่ไม่เกี่ยวข้อง เช่น จากนักวิชาการ องค์กรเอกชน ที่ปรึกษาชาวบ้านอื่น ๆ ไม่มีสิทธิเข้ามามีส่วนในการรับฟังหรือแสดงความเห็น ต่อการดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมต่าง ๆ ได้เลยอันเป็นการจ่อเจตนาของผู้ร่างที่ต้องการกีดกันบุคคลเหล่านี้ออกไป ไม่ให้มามีส่วนร่วมในการเปิดให้มีการรับฟังความคิดเห็น อันเป็นการทำลายประสิทธิภาพของการเข้าถึงสิทธิของประชาชน ที่จะมีข้อมูลที่มีความแตกต่าง หรือเหตุผลในทางเทคนิคอื่น ๆ ที่ประชาชนผู้ถือสิทธิตามร่างกฎหมายนี้จะได้ทราบข้อความจริง
๒.๓ กำหนดขอบเขตเงื่อนไขการเข้าถึงสิทธิ ให้อิงอยู่กับ โครงการหรือกิจกรรมซึ่งยึดพื้นที่เป็นตัวกำหนด
การจำกัดขอบเขตและเงื่อนไขประการสุดท้ายของการเข้าถึงสิทธิ ในกรณีการจำกัดขอบเขตสิทธิที่จะรับรู้ข้อมูล เหตุผลคำชี้แจง และ สิทธิในการแสดงความเห็นภายใต้ร่างกฎมายนี้ จะเน้นอยู่ติดกับพื้นที่ ๆ จะมีการอนุญาต หรือ การดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจจะมีผลกระทบต่อ คุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดที่เกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถิ่น ทำให้การดำเนินนโยบายอื่น ๆ ของรัฐที่ไม่เกี่ยวข้องกับการอนุญาต หรือ การก่อสร้าง แต่ก่อผลกระทบต่อประชาชน ทั้งฐานทรัพยากร คุณภาพสิ่งแวดล้อม หรือ นำไปสู่ปัญหาความยากจนได้ ดังกรณีเช่น การทำข้อผูกพันระหว่างประเทศ ด้านทรัพยากร การเปิดเสรีทางการค้า และ การลงทุน ฯลฯ ตัวอย่างที่ประเทศไทยจะดำเนินการเจรจาเพื่อนำไปสู่การทำข้อตกลงเขตการค้า หรือ FTA (Free Trade Agreement) ระหว่างไทย-สหรัฐ เป็นต้น อันจะส่งผลเปลี่ยนแปลงทิศทางการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคมของประเทศในขอบเขตที่กว้างขวาง และอำนาจอธิปไตยแห่งรัฐ เหล่านี้ล้วนแล้วแต่มีความสำคัญและกำลังเป็นปัญหาถกเถียงสาธารณะ ประชาชนก็ไม่อาจใช้สิทธิได้ตามร่างกฎหมายนี้แต่อย่างใด เพราะไม่ได้เกี่ยวข้องกับการอนุญาติ หรือ การดำเนินการก่อสร้างใด ๆ
3. ก่อตั้งสิทธิให้แก่รัฐ ในการดำเนินโครงการ
โดยสาระแก่นสารการนำกฎหมายไปบังคับใช้ของสังคมเศรษฐกิจไทย ที่ยึดถือหลักการนิติรัฐ (Legal State) ซึ่งอิงอยู่กับ กฎหมายที่เขียน (written law) เป็น บ่อเกิดที่มาของอำนาจและ เป็นตัวสะท้อนข้อจำกัดการใช้อำนาจได้อีกทางหนึ่งนั้น ร่างกฎหมายนี้นอกจากจะไปรองรับสิทธิพลเมืองตามรัฐธธรรมนูญ ฯ มาตรา ๕๙ ด้วยแล้ว ยังมีหลักการใหม่ ๆ ที่ไม่เคยปรากฎมาก่อนโดยร่างกฎหมายนี้ยัง นำไปสู่การสถาปนาอำนาจรัฐใหม่ให้แก่ คณะรัฐมนตรีในการดำเนินโครงการใด ๆ โดยไม่ต้องมีการเปิดรับฟังความคิดเห็นของสาธารณะ หรือ ไม่ต้องนำเอาผลจากการรับฟังความคิดเห็น ของสาธารณะมาพิจารณาประกอบการตัดสินใจดำเนินโครงการ แม้รัฐธรรมนูญจะบัญญัติรับรองสิทธิพลเมืองในด้านนี้เอาไว้ ประกอบกับมีการตรากฎหมายลูกออกมารองรับ จะเห็นได้จากหลักการที่บัญญัติไว้ใน วรรคสาม และ วรรคสี่ของมาตรา ๑๔ ที่ว่า..
หน่วยงานของรัฐต้องนำผลการรับฟังความเห็นมาประกอบการตัดสินใจ พิจารณาอนุญาตหรือดำเนินการโครงการโครงการหรือกิจกรรมนั้น โดยต้องหลีกเลี่ยงการดำเนินการที่จะมีผลกระทบตามวรรคหนึ่ง เว้นแต่ เป็นกรณีจำเป็นเพื่อประโยชน์ของประเทศหรือสังคมส่วรรวมและมีมาตรการเพื่อป้องกันหรือเยียวยาความเสียหายที่เกิดจากผลกระทบที่เหมาะสมแล้ว
บทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ ไม่ใช้บังคับแก่โครงการหรือกิจกรรมใด ที่คณะรัฐมนตรีมีมติให้ดำเนินการเป็นการเร่งด่วน เพื่อการรักษาความมั่นคงของรัฐ ประโยชน์ของประเทศ หรือ ประโยชน์สาธารณะที่จำเป็นต้องดำเนินการทันที
จึงถือเป็นหลักฐานเด่นชัดอีกเช่นกันว่า ร่างกฎหมายนี้ หาได้รองรับเพียงการให้สิทธิของพลเมืองโดยนัยตาม รัฐธรรมนูญ ฯ มาตรา ๕๙ แต่อย่างใดไม่ หากแต่ร่างกฎหมายยังนำไปสู่การสถาปนาอำนาจใหม่ให้แก่รัฐอีกทางหนึ่ง โดยหลีกเลี่ยง ที่จะไม่ต้องให้มีการรับฟังความเห็นจากสาธารณะในการดำเนินโครงการ ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นว่าให้ดำเนินโครงการเป็นการ เร่งด่วน เพื่อการรักษาความมั่นคงของรัฐ ประโยชน์ของประเทศ หรือ ประโยชน์สาธารณะที่จำเป็นต้องดำเนินการทันที โดยถึงแม้ว่าร่างกฎหมายมาตรา ๑๔ วรรคสี่จะบัญญัติเป็นข้อยกเว้นมิให้นำหลักการของกฎหมายที่บัญญัติไว้ในร่างกฎหมายนี้มาใช้บังคับ โดยไม่ต้องมีการเปิดเผยและให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนผู้ได้รับผลกระทบ แต่ในทางกลับกันตัวบทบัญญัตินี้นี่เอง ได้ก่อตั้งอำนาจใหม่ให้แก่คณะรัฐมนตรี ที่ว่าคณะรัฐมนตรีมีมติให้ดำเนินการเร่งด่วน เพื่อการรักษาความมั่นคงของรัฐ ประโยชน์ของประเทศ หรือ ประโยชน์สาธารณะที่จำเป็นต้องดำเนินการทันที จึงเท่ากับว่าบทบัญญัติวรรคสี่ มาตรา ๑๔ นี้เป็นการยอมรับและให้อำนาจต่อคณะรัฐมนตรีที่จะสามารถดำเนินโครงการใด ๆ ที่เห็นว่ามีความจำเป็นซึ่งสามารถทำได้ทันที การเขียนข้อยกเว้นมิให้นำบทบัญญัติในร่างกฎหมายนี้ไปใช้บังคับ ไม่เพียงแต่จะบอกว่าคณะรัฐมนตรีไม่จำต้องปฎิบัติตามเงื่อนไขที่ร่างกฎหมายนี้ได้กำหนดไว้เท่านั้น หากแต่ยังนำไปสู่การให้อำนาจที่ว่านี้ต่อคณะรัฐมนตรีอีกทางหนึ่งด้วย
การที่ร่างกฎหมายนี้บัญญัติก่อตั้งสิทธิให้แก่คณะรัฐมนตรีให้สามารถดำเนินการโครงการใดๆ ได้โดยอ้างเหตุจำเป็นโดยนัยมาตรา ๑๔ วรรคสี่ ทั้งที่เหตุผลการจัดทำร่างกฎหมายนี้เป็นไปเพื่อบัญญัติรับรองสิทธิพลเมืองตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๕๙ ที่ไม่ได้วางกรอบให้มีการขยายสิทธิที่รัฐธรรมนูญรับรองคุ้มครองไว้ถึงการรับรองสิทธิในการดำเนินโครงการของคณะรัฐมนตรี ประเด็นจึงนำไปสู่ปัญหาความชอบด้วยกฎหมายว่า ร่างกฎหมายนี้ได้บัญญัติหลักการขยายขอบเขตเกินกว่าที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ตามมาตรา ๕๙ หรือไม่ จึงเป็นประเด็นปัญหาความชอบด้วยกฎหมาย ของร่างกฎหมายนี้ที่จะต้องได้รับการพิจารณาแก้ไขให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ
ฐานะและบทบาทของอำนาจอธิปไตยของปวงชน
หลักการสำคัญของการปกครองในระบอบรัฐธรรมนูญ ได้ให้การรับรองอำนาจอธิปไตยสูงสุดเป็นของปวงชน ดังสะท้อนเห็นได้จาก รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๓ ซึ่งได้บัญญัติไว้ความว่า...
อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็น
พระประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และ ศาล
ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้
บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๓ นอกจากจะบัญญัติรับรองอำนาจอธิปไตยสูงสุดว่าเป็นของปวงชนชาวไทยแล้ว บทบัญญัตินี้ยังแสดงให้เห็นอย่างเด่นชัดว่าการใช้อำนาจอธิปไตยที่ว่านี้ ฝ่ายบริหาร หรือคณะรัฐมนตรีนั้นหาได้มีอำนาจสูงสุดเด็ดขาดแต่เพียงผู้เดียวไม่ หากแต่จะต้องเป็นไปตามเงื่อนไข ความสัมพันธ์ที่รัฐธรรมนูญได้บัญญัติไว้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเงื่อนไขสำคัญของการใช้อำนาจดำเนินโครงการขนาดใหญ่ ซึ่งต้องมาจากการมีส่วนร่วมของพลเมือง โดยเห็นได้จากเหตุผลการจัดทำร่าง พระราชบัญญัติการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.... ที่กล่าวถึงนี้ก็เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการและกลไก ของการใช้อำนาจรัฐ ที่บัญญัติรับรองให้การมีส่วนร่วมของพลเมืองสามารถเกิดขึ้นได้ อีกทั้งยังสะท้อนความเป็นอธิปไตยสูงสุดของปวงชน ในการใช้อำนาจที่ว่านี้อีกด้วย ความข้อนี้ถือเป็นหลักการสำคัญมากที่ชี้ให้เห็นถึงเงื่อนไขความสัมพันธ์ ของการใช้อำนาจอธิปไตยของปวงชน ในฐานะที่เป็นกระบวนการตัดสินใจของประเทศซึ่ง ไม่อาจจะตัดความสัมพันธ์ของการมีส่วนร่วมของพลเมืองในการตัดสินใจที่ว่านี้ไปได้ ความเกี่ยวเนื่องในสาระสำคัญนี้จึงมีนัยสำคัญอย่างยิ่งต่อความสัมพันธ์ในระดับต่อมาของการกำหนดสิทธิพลเมือง ที่พึงจะได้รับการรับรองคุ้มครอง ตามร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญตัวอย่าง ร่าง พระราชบัญญัติการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.... ที่ได้หยิบยกขึ้นมาพิจารณาประกอบในบทความนี้ ในประการสำคัญหากระดับหรือฐานะสิทธิพลเมืองที่บัญญัติรับรองไว้ในร่างกฎหมายมีความบกพร่อง เต็มไปด้วยข้อจำกัดหรือขวากหนามใด ๆ ก็จะส่งผลโดยตรงต่อการตัดสินใจที่สูงกว่านั้นในระดับประเทศ หรือ การใช้อำนาจอธิปไตยได้อย่างไม่ต้องสงสัย
จำเพาะอย่างยิ่งในสภาวะการณ์โฉมหน้าการเปลี่ยนแปลงเศรษฐกิจยุคเสรีนิยมใหม่ (neo-liberalism) หรือ ตามกระแสโลกาภิวัฒน์ ที่พลิกผันผลักดันให้รัฐต้องเปลี่ยนบทบาทให้ตอบสนองกับการปรับเปลี่ยนโครงสร้างการพัฒนาเศรษฐกิจ และนโยบายสาธารณะมากมายหลายเรื่องให้เป็นไปตามความต้องการของกลุ่มผู้ลงทุน ไม่ว่าจะเกิดขึ้นจากการจัดทำนโยบายสาธารณะ การเปิดเสรีทางการค้า (trade liberalization) การเปิดตลาดทางการค้า (market access) การค้าและการลงทุน (trade and investment) ตลอดจนการแปรรูปสาธารณะสมบัติและสาธารณูปโภคของรัฐแก่เอกชนผู้ลงทุน (private sector) ในหลากหลายรูปแบบ (forms) เช่น กรณีความสนใจของนักลงทุนในขณะนี้ ที่กำลังหันเหเข้ามาให้ความสนใจกับการผลักดันให้มีการเปิดตลาดการค้าบริการในธุรกิจน้ำ การเจรจาในระดับพหุภาคีภายใต้องค์การการค้าโลก (World Trade Organization) ในเรื่องต่าง ๆ ข้างต้น หรือ การเจรจาในระดับทวิภาคีที่กำลังดำเนินการอยู่ในขณะนี้ ดังตัวอย่างที่ประเทศไทยกำลังจะมีการเจรจาจัดทำข้อตกลงเขตการค้าเสรี FTA (Free Trade Agreement) Thai-US และกับประเทศอื่น ต่าง ๆ เหล่านี้ล้วนแล้วแต่เป็นต้นตอ ที่สำคัญและเป็นที่มาของ โครงการขนาดใหญ่ของรัฐ ซึ่งจะเกิดขึ้นตามมา เพื่อจัดบริการสาธารณะ หรือ การปฎิบัติตามเงื่อนไขของข้อตกลง ที่ดูจะเป็นเหตุผลความจำเป็นที่ประเทศไทยจะต้องมีร่าง พระราชบัญญัติการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ... ขึ้นมาเป็นกลไกที่สำคัญในทางกฎหมาย มารองรับกระบวนการมีส่วนร่วมของพลเมือง ตามเงื่อนไขและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะสิทธิพลเมืองที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๙ ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ฉะนั้นการมีอยู่ของตัวกฎหมายเพื่อรองรับกับทิศทางการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจสังคมและการเมืองของประเทศ กับ การบรรลุผลให้ถึงที่สุด (executions) ในสิทธิพลเมืองกรณีการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจของรัฐให้ส่งผลต่อการใช้อธิปไตยของปวงชน จึงเป็นปัญหาใหญ่ที่สังคมไทยโดยเฉพาะผู้ที่ให้ความสนใจต่อทิศทางการเปลี่ยนแปลงในนโยบายสาธารณะในขณะนี้ สมควรหยิบยกขึ้นมาพิจารณา และ จะยกฐานะประเด็นข้อถกเถียงและการกำหนดเป้าหมายปลายทางของการมี ร่าง พระราชบัญญัติการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.... ให้อยู่ในระดับที่สูงขึ้นไปให้ถึงคุณภาพของการใช้อำนาจอธิปไตยแห่งรัฐ ทั้งหมดนี้จึงขึ้นอยู่กับการทำความเข้าใจประเด็นความสัมพันธ์ของสิ่งสำสัญสามประการคือ สิทธิ (rights) พลเมือง(civil) และ อธิปไตย (sovereign) ให้สามารถตอบสนองต่อ การออกแบบ และกำหนด กลไก ในร่างกฎหมายให้รอบด้านมากขึ้นได้อย่างไร
ภาพประกอบ : ความสัมพันธ์ของสิทธิพลเมืองและอำนาจอธิปไตย
จากแผนภาพแสดงให้เห็นถึง ฐานะความสัมพันธ์ขององค์ประกอบสามส่วนที่มีความเกี่ยวเนื่องสัมพันธ์กัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งฐานะความเป็นอธิปไตยสูงสุดในระบบสังคมการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่ไม่สามารถแยก ฐานะและบทบาทของสิทธิ (rights) และผู้เป็นฐานรองรับสิทธิดังกล่าวนั้นคือ พลเมือง (civil) ได้ ในระบบสังคมที่พลเมืองปราศจากสิทธิ หรือ การเข้าถึงสิทธิเต็มไปด้วยขวากหนามหรืออุปสรรค์ ย่อมจะส่งผลโดยตรงต่อการใช้อำนาจอธิปไตยแห่งรัฐ (sovereignty of state) ในประการสำคัญที่ว่า การใช้อำนาจตัดสินใจดังกล่าวนั้นได้สะท้อนฐานะและบทบาทของความเป็นอธิปไตยสูงสุด ที่เป็นของประชาชนหรือไม่ ความในข้อนี้แสดงว่าการใช้อำนาจอธิปไตยแห่งรัฐ หาได้จำกัดวนเวียนเฉพาะการทำหน้าที่ ความสัมพันธ์จาก ฝ่ายบริหาร กับรัฐสภา เท่านั้นหากแต่ฝ่ายผู้ใช้อำนาจตัดสินใจ (รัฐบาล หรือ คณะรัฐมนตรี) จำต้องผูกพันตนเองต่อรัฐธรรมนูญ และ การจัดให้มีนโยบายหรือกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเพื่อ รองรับยึดโยงกับการมีส่วนร่วมของสิทธิพลเมืองเพื่อสะท้อนถึงการใช้อำนาจอธิปไตยแห่งรัฐที่ว่านี้ด้วย
ในขณะเดียวกันหากระดับของการใช้อำนาจอธิปไตยแห่งรัฐ ไม่ได้สะท้อนอำนาจของปวงชน เช่นรองรับการใช้อำนาจของผู้บริหาร ย่อมส่งผลกระทบโดยตรงต่อ สิทธิเสรีภาพ ตลอดจน การใช้สิทธิของพลเมือง (civil) ความเกี่ยวข้องสัมพันธ์ส่งผลต่อกันของทั้ง อำนาจอธิปไตย สิทธิ และ พลเมือง จึงถือเป็นหัวใจสำคัญของการพิจารณาฐานะและบทบาทของสิทธิพลเมือง และ อำนาจอธิปไตยแห่งรัฐว่า มีฐานะอยู่อย่างไร
ได้มีการจัดสรรความสัมพันธ์ของการใช้อำนาจอธิปไตยแห่งรัฐ ซึ่งสะท้อนอำนาจอธิปไตยของปวงชนได้อีกทาง ดังกรณีการที่รัฐธรรมนูญ ฯ บัญญัติประกันสิทธิของพลเมืองในทางการเมืองไว้ เพื่อกำหนดเงื่อนไข การใช้อำนาจอธิปไตยในนามประเทศ ผ่านรัฐธรรมนูญฯ มาตรา ๒๒๔ ที่บัญญัติไว้ความว่า
พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพ
สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่นกับนานาประเทศ หรือ กับองค์การระหว่างประเทศ.
. หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย หรือ เขตอำนาจแห่งรัฐ
หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญา ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา
จึงเป็นเครื่องยืนยันได้อีกทางหนึ่งว่าฝ่ายบริหาร รัฐบาล หรือคณะรัฐมนตรี ไม่ได้มีอำนาจโดยเด็ดขาดและเป็นอิสระ อย่างความสับสนหลงผิดที่นักการเมืองจำนวนไม่น้อยเข้าใจ หากแต่สามารถกระทำได้ภายใต้เงื่อนไข การถูกตรวจสอบจากองค์กรทางการเมือง อีกทั้งองค์กรตรวจสอบตามรัฐธรรมนูญอื่น ๆ สุดแต่ประเด็นที่ตรวจสอบนั้นจะอยู่ภายใต้ขอบเขตอำนาจตามกฎหมาย (jurisdiction) ขององค์กรใด หรือแม้ในกรณีที่เป็นเรื่องสำคัญกระทบต่อผลประโยชน์ได้เสียของประเทศหรือของประชาชน ก็อาจนำไปสู่การออกเสียงประชามติได้ อันเป็นการสะท้อนถึงอำนาจสูงสุดของปวงชนหรืออธิปไตยของปวงชนที่ฝังลึก (embedded) อยู่ในรัฐธรรมนูญนั่นเอง
กล่าวจำเพาะถึงฐานะและบทบาทที่ลดลงในสิทธิพลเมือง ที่พิจารณาจากสาระแก่นสาร และ การเข้าถึงสิทธิ จากร่างพระราชบัญญัติการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ... ที่กล่าวมาข้างต้นย่อมส่งผลกระทบตามต่อ การใช้อำนาจอธิปไตยของรัฐที่มีฐานะและบทบาทที่ลดลงด้วย ตัวอย่างที่อธิบายความสัมพันธ์ที่ว่านี้จะเห็นได้จากกรณีการมีส่วนร่วมของประชาชนกรณีที่รัฐประเทศไทย เปลี่ยนนโยบายสาธารณะอันเป็นผลเนื่องมาจาก ข้อผูกพันระหว่างประเทศอันเป็นผลจาก การจัดทำข้อตกลงทางการค้าแบบ พหุภาคี หรือ ทวิภาคี เช่น การเปิดเสรีทางการค้าและบริการ ในกิจการสาธารณะประโยชน์ (public services) ในด้านต่าง ๆ อันเป็นเรื่องที่อยู่นอกเหนือจากวัตถุประสงค์ของ การใช้สิทธิของพลเมืองตามร่างพระราชบัญญัติการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ... ที่จำกัดขอบเขตเฉพาะโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่ หรือกรณีการจำกัดสิทธิของบุคคลอื่นในการเข้าไปใช้สิทธิในการรับฟังและแสดงความคิดเห็นต่อการดำเนินโครงการ เฉพาะผู้ได้รับความเสียหายโดยตรง หรือ กรณีการบัญญัติรับรองก่อตั้งอำนาจให้คณะรัฐมนตรีมีอำนาจดำเนินโครงการใด ๆ กรณีที่เห็นว่ามีความจำเป็น และมิให้นำบทบัญญัติในร่างกฎหมายนี้มาใช้บังคับ อันเป็นการเพิ่มอำนาจเด็ดขาดให้แก่ผู้มีอำนาจ (รัฐบาลและคณะรัฐมนตรี) ต่าง ๆ เหล่านี้ล้วนแล้วแต่ส่งผลให้ฐานะและบทบาทของสิทธิพลเมือง อยู่ในฐานะที่ลดลง อันจะกระทบต่อการใช้อำนาจอธิปไตยแห่งรัฐเป็นผลตามมาในที่สุด
ส่งท้าย และ ข้อเสนอแนะ
สังคมเศรษฐกิจไทย กำลังอยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่านที่สำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในทางการเมือง ภายใต้กระแสการปฎิรูปทางการเมือง ทั้งนี้โดยรัฐธรรมนูญได้ออกแบบกลไกทางนโยบายและการรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนให้กว้างขวางมากยิ่งขึ้น เพื่อมุ่งหวังที่จะพัฒนาความสัมพันธ์ทางสังคมวิทยาทางการเมืองใหม่ ให้เปี่ยนไปจากเดิม โดยเฉพาะการใช้อำนาจรัฐ ในความพยายามที่อยากจะเปลี่ยนจาก ฐานวัฒนธรรมเชิงอำนาจ การบังคับบัญชา เข้าสู่การเมืองแบบมีส่วนร่วมของการเมืองภาคพลเมือง ประกอบกับการมีองค์กรการตรวจสอบที่หลากหลายที่รัฐธรรมนูญก่อตั้งขึ้น เข้ามาตรวจสอบควบคุมการใช้อำนาจรัฐ ภายใต้เงื่อนไขบรรยากาศการเปลี่ยนแปลงที่ว่านี้ การเปิดพื้นที่ และ การสร้างนวัตกรรม การออกแบบเครื่องมือทางนโยบาย จึงมีความสำคัญมากที่จะสามารถตอบสนอง ต่อเป้าหมายการเปลี่ยนแปลงเช่นว่านี้ได้ ตัวอย่างข้อถกเถียงในเรื่อง การประชาวิจารณ์ หรือ นโยบายการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนของสังคมไทย ที่มีมาช้านานจนนำไปสู่การจัดทำร่างพระราชบัญญัติการรับฟังความเห็นของประชาชน พ.ศ....นั้น นับเป็นความเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงทางนโยบายที่สำคัญในบริบททางการเมืองไทยยุคปัจจุบัน บทความนี้ผู้เขียนได้หยิบยกประเด็น ฐานะและบทบาท ความสัมพันธ์ของ สิทธิพลเมือง และอำนาจอธิปไตยของปวงชน ขึ้นมาพิจารณา โดยได้พิจารณาจากสารัตถะสิทธิพลเมือง ดังที่ ร่างพระราชบัญญัติการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.... ได้บัญญัติและออกแบบไว้ โดยในอนาคตอันใกล้รัฐบาลก็จะเสนอร่างกฎหมายนี้ต่อสภานิติบัญญัติ และ ประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป
ผลที่ได้จากการศึกษาพบว่า ร่างกฎหมายนี้ยังมีจุดอ่อนที่สมควรได้รับการปรับปรุงแก้ไขหลายเรื่อง ตั้งแต่เป้าหมายหรือเหตุผลของการมีกฎหมายนี้มาใช้บังคับ ที่ยังจำกัดวนเวียนอยู่ภายใต้ขอบเขตในรัฐธรรมนูญ มาตรา ๕๙ ซึ่งยังไม่ครอบคลุมต่อเป้าหมายสิทธิการมีส่วนร่วมของพลเมืองในการตัดสินใจในทางการเมือง ถึงกระนั้นก็ตามร่างกฎหมายแม้จะตราขึ้นมารองรับสิทธิการได้รับข้อมูลและการแสดงความคิดเห็น ตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๕๙ ก็ตาม แต่ในร่างกฎหมายนี้เองยังแยกสิทธิที่รัฐธรรมนูญรับรองคุ้มครอง ออกจากการเข้าถึงสิทธิ (access to rights) ด้วยการบัญญัติให้การเข้าถึงสิทธิดังกล่าวต้องก้าวข้ามพ้นเงื่อนไขที่ร่างกฎหมายบัญญัติขึ้นถึง ๓ ประการที่กล่าวมาแล้วข้างต้น อันจะส่งผลให้การเข้าถึงสิทธิของพลเมืองมีอุปสรรค และขวากหนามมากยิ่งขึ้น ในทางตรงกันข้ามกลับก่อตั้งและเพิ่มอำนาจใหม่ให้แก่คณะรัฐมนตรีที่จะอ้างความจำเป็นในการดำเนินโครงการขนาดใหญ่ได้ โดยไม่จำต้องเปิดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน ซึ่งอาจเป็นปัญหาความชอบธรรมที่ร่างกฎหมายนี้จะบัญญัติหลักการทางกฎหมายที่เกินขอบเขตรัฐธรรมนูญ มาตรา ๕๙ ที่ระบุเป็นเหตุผลในการมีร่างกฎหมายนี้มาใช้บังคับ
เมื่อการใช้สิทธิของพลเมือง ภายใต้ร่างพระราชบัญญัติการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.... ยังมีข้อจำกัดจากการเข้าถึงสิทธิ ขณะที่ร่างกฎหมายกลับก่อตั้ง และเพิ่มอำนาจเด็ดขาดสมบูรณ์ (absolute power) ต่อคณะรัฐมนตรีในการดำเนินโครงการ ตลอดทั้งการจำกัดขอบเขต การเปิดให้มีการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะยังจำกัดเฉพาะการดำเนินโครงการก่อสร้าง ขณะที่ทิศทางการปรับเปลี่ยนทางนโยบายเศรษฐกิจและสังคมของไทยในช่วงเปลี่ยนผ่านกำลังมุ่งหน้าเข้าสู่ภายใต้อิทธิพลของเสรีนิยมใหม่ ที่รัฐไทยจะถูกกดดันและปรับตัวให้มีการเปิดเสรีทางการค้าและการลงทุน การเข้าถึงตลาดการค้าและบริการ การแปรรูปสาธารณะสมบัติของแผ่นดิน ให้เป็นสินค้า เช่น กรณี การจัดการน้ำ พลังงาน ฯลฯ อันเป็นต้นตอของการเกิดขึ้นของโครงการขนาดใหญ่ และ แนวนโยบายสาธารณะใหม่ ๆ ตามมามากมายหลายเรื่อง อันถือเสมือนเงื่อนปมปัญหาใหม่ที่จะต้องติดตามตรวจสอบอย่างใกล้ชิด
การเปลี่ยนแปลงบริบททางเศรษฐกิจการเมืองข้างต้นนี้ แทนที่ร่างพระราชบัญญัติการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.. จะได้เล็งเห็นถึง เหตุผล ความจำเป็น ในการหยิบยื่น หรือ สร้างความเข้มแข็งให้สิทธิพลเมืองมีฐานะและบทบาทที่สูงขึ้น เพื่อให้การตัดสินในระดับที่สูงกว่านั้น (อธิปไตยของปวงชน) สะท้อนและหล่อหลอมมาจากความต้องการของพลเมือง ในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตยสูงสุด ที่เปิดกว้างและให้โอกาสพลเมืองได้ใช้ สิทธิตามร่างกฎหมาย เข้าไปมีส่วนร่วมในทางการเมือง ตลอดจนการตัดสินใจที่สำคัญ ๆ ที่ไม่จำเป็นต้องเกี่ยวข้องกับการก่อสร้างโครงการใด ๆ ได้กว้างขวางมากยิ่งขึ้นมากเท่าใด ประสิทธิภาพในการใช้อำนาจอธิปไตยของประเทศ ก็จะมีประสิทธิผลมากยิ่งขึ้นอย่างไม่ต้องสงสัย เพราะ การขยายสิทธิเสรีภาพของพลเมือง และการเข้าถึงสิทธิที่ว่านั้นได้มากขึ้นเท่าใด ย่อมส่งผลต่อคุณภาพของการตัดสินใจในระดับที่สูงขึ้นในฐานะประเทศ หรือ การใช้อำนาจอธิปไตยของปวงชน ได้สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงของประเทศมากยิ่งขึ้นเช่นกัน
ฐานะและบทบาทของทั้ง สิทธิพลเมือง และอธิปไตยของปวงชน แม้จะพิจารณาจาก ร่างพระราชบัญญัติการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ... ก็มีนัยสำคัญยิ่งต่อพัฒนาการเศรษฐกิจการเมืองไทย ที่ไม่อาจมองข้ามได้ ผู้เขียนเห็นว่าจุดที่สมควรปรับปรุง ในร่างกฎหมายนี้ ไม่เพียงแต่สาระแก่นสารในบทบัญญัติต่าง ๆ ที่มีปัญหาดังที่กล่าวมาเท่านั้น หากแต่จะต้องมีการทบทวนแก้ไข แม้กระทั่งหลักการ เหตุผลของการมีร่างกฎหมายนี้เสียใหม่ ให้กว้างขวางกว่าที่เป็นอยู่ และสำหรับการบัญญัติรับรองสิทธิพลเมืองในร่างกฎหมาย ควรกำหนดเป้าหมายไกลเกินกว่าการหยิบยื่นสิทธิให้แก่ปัจเจกบุคคลเท่านั้น หากแต่ต้องมองไกลจนถึง ประเด็นอธิปไตยของปวงชนเป็นจุดหมายปลายทางด้วย การจะทำให้ได้อย่างที่ว่านี้... อย่างน้อยผู้ร่างกฎหมาย ต้องมีความเข้าใจและแยกแยะความแตกต่างระหว่าง กฎหมายโดยรูปแบบ และ กฎหมายเชิงกระบวนการ ให้ได้อย่างท่องแท้เสียก่อน กล่าวโดยสรุปจะต้องมีการปฎิวัติวัฒนธรรมทางกฎหมาย (legal culture) ของไทยเสียใหม่ เราถึงจะได้กฎหมายที่ดี ๆ ไม่เป็นอุปสรรคและต้นตอของความรุนแรงเชิงโครงสร้าง (structural violence) ที่ทุกฝ่ายอยากจะขจัดเงื่อนไขนี้ให้หมดไปจากสังคมไทย...
หน้า 1 | หน้า 2
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 26 มกราคม พ.ศ. 2547
| 
