บทความทางกฎหมายมหาชน และข้อมูลสาระที่น่าสนใจ ปัญหาการพิจารณาอุทธรณ์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดร. บรรเจิด สิงคะเนติ อนุชา ฮุนสวัสดิกุล              การปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นรูปแบบการบริหารราชการแผ่นดินรูปแบบหนึ่งโดยรัฐกระจายอำนาจให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการปกครองตนเองภายใต้การกำกับดูแลของรัฐ ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 บัญญัติให้รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น 1 ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ ย่อมมีสิทธิได้รับการจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่กฎหมายบัญญัติ และในประการสำคัญ การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทำเท่าที่จำเป็นตามที่กฎหมายบัญญัติ แต่ต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม และจะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้ไม่ได้2              สืบเนื่องจากพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 45 วรรคสาม บัญญัติว่า เจ้าหน้าที่ผู้ใดมีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ให้เป็นไปตามที่กำหนดในกฎกระทรวง และกฎกระทรวง ฉบับที่ 4 (พ.ศ.2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ข้อ 2 (10) กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์คำสั่ง ในกรณีที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองเป็นผู้บริหารท้องถิ่นหรือคณะผู้บริหารท้องถิ่น และ (11) กำหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ในกรณีที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองเป็นผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร หรือผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะผู้บริหารองค์การบริหารส่วนจังหวัด หรือในฐานะราชการส่วนภูมิภาค และมาตรา 46 ได้บัญญัติให้ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์สามารถพิจารณาทบทวนคำสั่งทางปกครองได้ไม่ว่าจะเป็นปัญหาข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย หรือความเหมาะสมของการทำคำสั่งทางปกครอง และอาจมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งทางปกครองเดิมหรือเปลี่ยนแปลงคำสั่งนั้นไปในทางใด ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มภาระหรือลดภาระหรือใช้ดุลพินิจแทนในเรื่องความเหมาะสมของการทำคำสั่งทางปกครองหรือมีข้อกำหนดเป็นเงื่อนไขอย่างไรก็ได้              จากบทบัญญัติของมาตรา 45 ประกอบกฎกระทรวง ฉบับที่ 4ฯ และมาตรา 46 สรุปได้ว่า ในกรณีผู้ทำคำสั่งทางปกครองเป็นผู้บริหารท้องถิ่นหรือคณะผู้บริหารท้องถิ่นแล้ว ผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งเป็นผู้กำกับดูแลโดยตรง จะสามารถพิจารณาอุทธรณ์ได้ทั้งการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย และความชอบด้วยวัตถุประสงค์ของกฎหมาย หรือความเหมาะสมของการทำคำสั่งทางปกครองได้ด้วย และในกรณีของกรุงเทพมหานครและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ก็มีนัยเดียวกัน              จึงมีประเด็นปัญหาที่ควรพิจารณาว่า ในกรณีที่ผู้บริหารท้องถิ่นหรือคณะผู้บริหารท้องถิ่นเป็นผู้ทำคำสั่งทางปกครอง การกำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งเป็นผู้กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์มีความเหมาะสมหรือไม่ หรือควรให้เป็นอำนาจของผู้ใด และในการพิจารณาอุทธรณ์ฯนั้น ควรจะมีขอบเขตแค่ไหนเพียงใด กล่าวคือ จะตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองเท่านั้น หรือจะตรวจสอบความชอบด้วยวัตถุประสงค์ของกฎหมายหรือความเหมาะสมของการทำคำสั่งทางปกครองได้ด้วย              ในประเด็นนี้ เลขาคณะกรรมการกฤษฎีกาได้กล่าวในการเปิดการสัมมนาเรื่อง ปัญหาการกำกับดูแลและการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองของรัฐวิสาหกิจและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยยกตัวอย่างกรณีข้อหารือคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง คือ นายกเทศมนตรีมีคำสั่งไม่อนุญาตให้ต่ออายุสัญญาฯ คู่สัญญาได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อผู้ว่าราชการจังหวัดตามกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง มาตรา 44 และมาตรา 45 และผู้ว่าราชการจังหวัดมีคำวินิจฉัยตามมาตรา 46 ให้ต่ออายุสัญญาฯได้ ซึ่งในกรณีนี้คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองมีความเห็นเบื้องต้นว่า คำสั่งไม่ต่ออายุสัญญาฯของนายกเทศมนตรีถือเป็นคำสั่งทางปกครอง และสามารถอุทธรณ์คำสั่งต่อผู้ว่าราชการจังหวัดได้ และผู้ว่าราชการจังหวัดก็สามารถมีคำวินิจฉัยให้ต่ออายุสัญญาฯได้ตามมาตรา 46 แต่มีประเด็นข้อสังเกตว่า ผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งเป็นผู้กำกับดูแลและมิได้เป็นผู้ต้องรับผิดชอบในการคืนเงิน หรือการบริหารงานของเทศบาลโดยตรงได้เข้าไปพิจารณาวินิจฉัยถึงความเหมาะสมของการออกคำสั่งทางปกครองหรือความชอบด้วยวัตถุประสงค์ของกฎหมายเช่นนี้มีความเหมาะสมแค่ไหนเพียงใด              ในการสัมมนาดังกล่าว มีความเห็นแยกออกเป็น 2 ฝ่าย ฝ่ายหนึ่งเห็นว่า การพิจารณาอุทธรณ์กรณีขององค์กรปกครองส่วนถิ่นตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ที่ให้อำนาจผู้พิจารณาอุทธรณ์สามารถยกเลิกเพิกถอนคำสั่งทางปกครองโดยอาศัยเหตุผลจากความชอบด้วยวัตถุประสงค์ได้ ทำให้มีผลกระทบต่อหลักพื้นฐานของความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฝ่ายแรกจึงมีความเห็นว่า ควรจะยกเลิกอำนาจในการพิจารณาอุทธรณ์ของผู้กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่อีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่า การยกเลิกอำนาจในการพิจารณาอุทธรณ์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหมด กล่าวคือ ยกเลิกทั้งอำนาจในการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายและควบคุมความชอบด้วยวัตถุประสงค์ อาจขัดแย้งกับบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆได้ เช่น ตามพรบ.เทศบาล พ.ศ.2496 มาตรา 70 บัญญัติให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลเทศบาลในจังหวัดนั้นให้ปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่โดยถูกต้องตามกฎหมายหรือตามพรบ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 มาตรา 38 บัญญัติให้นายอำเภอมีอำนาจกำกับดูแลการปฏิบัติหน้าที่ของสภาตำบลให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ และข้อบังคับของทางราชการ หรือตามมาตรา 90 บัญญัติให้นายอำเภอมีอำนาจกำกับดูแลการปฏิบัติหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนตำบลให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบข้อบังคับของทางราชการ ดังนั้น ถึงแม้จะตัดอำนาจในการพิจารณาอุทธรณ์ตาม พรบ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 แล้วก็ตาม ผู้มีอำนาจกำกับดูแลก็ยังมีอำนาจในการกำกับดูแลให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ และข้อบังคับของทางราชการได้ หากมีการอุทธรณ์เรื่องดังกล่าวไปยังผู้มีอำนาจในการกำกับดูแล ซึ่งมิใช่เป็นการอุทธรณ์ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 หากแต่เป็นการอุทธรณ์ทั่วไป ในกรณีนี้หากคำสั่งทางปกครองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่สิ้นผลและหากคำสั่งนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้มีอำนาจกำกับดูแลย่อมมีอำนาจควบคุมดูแลให้ปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่โดยถูกต้องตามกฎหมายได้ อำนาจดังกล่าวเป็นอำนาจทั่วไปของอำนาจในการกำกับดูแล ซึ่งมิได้อาศัยฐานของการพิจารณาอุทธรณ์ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 แต่อย่างใด ดังนั้น การเสนอให้มีการตัดอำนาจในการพิจารณาอุทธรณ์และกำกับดูแลท้องถิ่น ก็ไม่มีผลเป็นการลบล้างอำนาจในการกำกับดูแลที่มีอยู่ตามกฎหมายของท้องถิ่นนั้นๆ ซึ่งย่อมมีอำนาจในการกำกับดูแลเรื่องที่มีการอุทธรณ์มายังผู้มีอำนาจกำกับดูแลด้วย              แต่อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนเห็นว่าการจะตัดอำนาจในการพิจารณาอุทธรณ์ของผู้กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 4 ที่ออกตามความพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ออกทั้งหมดนั้น มีประเด็นที่มีข้อน่าพิจารณาที่สำคัญคือ การจะตัดอำนาจในการพิจารณาอุทธรณ์ควรจะไปพิจารณาภาระหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย โดยมีข้อพิจารณาว่า หากภาระหน้าที่นั้นเป็นภาระหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยแท้ ซึ่งกรณีนี้การพิจารณาวินิจฉัยประการใด ควรให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความอิสระ ในขอบเขตของภาระหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยแท้นี้ อาจจะให้ตัดอำนาจการพิจารณาอุทธรณ์ของผู้มีอำนาจกำกับดูแลได้หรือหากจะคงให้มีอำนาจในการพิจารณาอุทธรณ์ไว้ ก็ให้คงอำนาจในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น ไม่อาจไปตรวจสอบความเหมาะสมได้ แต่หากกรณีเป็นภาระหน้าที่ที่องค์กรปกครองส่วนกลางได้มอบหมายให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำในนามขององค์กรปกครองส่วนกลางก็ดี หรือเป็นกรณีที่เกี่ยวพันกับผลประโยชน์โดยรวมขององค์กรปกครองส่วนกลาง หรือกรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเแนเพียงเครื่องมือขององค์กรปกครองส่วนกลางในการดำเนินในเรื่องนั้นๆ ในกรณีเหล่านี้ หากมีการควบคุมตรวจสอบผู้มีอำนาจกำกับดูแลย่อมมีอำนาจตรวจสอบได้ทั้งความชอบด้วยกฎหมาย และความเหมาะสมได้ ทั้งนี้เพราะภาระหน้าที่ดังกล่าวมิใช่ภาระหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยแท้ การดำเนินภาระหน้าที่ในเรื่องดังกล่าวย่อมมีผลประโยชน์ของงอค์กรปกครองส่วนกลางก็ดี หรือผลประโยชน์โดยรวมก็ดีที่จะต้องคำนึงถึงด้วย ดังนั้นหากองค์กรปกครองส่วนกลางควบคุมตรวจสอบในเรื่องเหล่านี้ จึงสามารถที่จะควบคุมตรวจสอบได้ทั้งความชอบด้วยกฎหมายและความเหมาะสมในเรื่องดังกล่าวได้              กล่าวโดยสรุป หากจะปรับปรุงระบบการพิจารณาอุทธรณ์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยผู้มีอำนาจกำกับดูแลน่าจะมีทางเลือกดังนี้              ก. ตัดอำนาจในการพิจารณาอุทธรณ์ของผู้กำกับดูแลออกทั้งหมด              ข. ตัดอำนาจในการพิจารณาอุทธรณ์เฉพาะในส่วนของการควบคุมความเหมาะสม              ค. แยกภาระหน้าที่ของท้องถิ่นว่าเป็นอำนาจของท้องถิ่นโดยแท้กับภาระหน้าที่ของส่วน กลางที่มอบหมายให้ท้องถิ่นดำเนินการ เฉพาะภาระหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยแท้มีความเป็นไปได้ 2 ทาง คือ ตัดอำนาจในการพิจารณาอุทธรณ์ออกทั้งหมด หรือหากจะคงอำนาจในการพิจารณาอุทธรณ์ไว้ให้คงเฉพาะการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น แต่หากเป็นภาระหน้าที่ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกลางมอบหมายให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการแทนกรณีนี้ผู้กำกับดูแลย่อมตรวจสอบได้ทั้งความชอบด้วยกฎหมายและความเหมาะสม เชิงอรรถ              1. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 282. [กลับไปที่บทความ]              2. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 283. [กลับไปที่บทความ] ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 1 มีนาคม พ.ศ. 2545              Public Law Net ยินดีพิจารณาบทความในแขนงกฎหมายมหาชน กฎหมายปกครอง กฎหมายรัฐธรรมนูญ สิทธิและเสรีภาพ รวมทั้งบทความที่มีสาระน่าสนใจอื่นๆ จากนักเขียน นักวิชาการ นักกฎหมาย และนักศึกษากฎหมายทุกท่าน โดยส่งบทความของท่านมาในรูปแบบของเอกสาร Microsoft Word (*.doc) เอกสาร Text ข้อความล้วน (*.txt) ผ่านทาง E-Mail webmaster@pub-law.net โดยลิขสิทธิและความรับผิดตามกฎหมายเป็นของผู้เขียนบทความนั้น ข้อมูลใดๆที่ปรากฎในเวบนี้ยังมิใช่ข้อมูลที่เป็นทางการ หากต้องการอ้างอิง โปรดตรวจสอบจากแหล่งที่มาของข้อมูลนั้น