|
ทัศนะต่อคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการกรณีสัญญาสัมปทาน ITV
|
ศาสตราจารย์ ดร.สุรพล นิติไกรพจน์
คณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
หลักจากที่ได้ศึกษาพิเคราะห์คำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการในข้อพิพาทหมายเลขแดง
ที่ 4/2547 วันที่ 30 มกราคม 2547 ระหว่างบริษัทไอทีวี จำกัด (มหาชน) ผู้เรียกร้องกับสำนักงานปลัด
สำนักนายกรัฐมนตรีผู้คัดค้านโดยละเอียดถี่ถ้วน และศึกษาสัญญาเข้าร่วมงานและดำเนินการสถานีวิทยุ
โทรทัศน์ระบบ ยู เอช เอฟ ลงวันที่ 3 กรกฎาคม 2538 กับได้พิจารณาบทบัญญัติของ พระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. 2545 โดยรอบคอบแล้ว ผู้เขียนมีข้อสังเกต ความคิดเห็นและข้อเสนอแนะต่อการ
ดำเนินการพื่อรักษาผลประโยชน์ของรัฐเพื่อมิให้เกิดความเสียหายร้ายแรงมากขึ้น ทั้งต่อกรณีนี้โดยเฉพาะ
และต่อกรณีอื่น ๆ ที่มีการทำสัญญาอนุญาโตตุลาการขึ้นไว้ในทำนองเดียวกันนี้ ดังต่อไปนี้
ก. ข้อสังเกตต่อคำชี้ขาด
1. การแต่งตั้งอนุญาโตตุลาการเพื่อชี้ขาดข้อพิพาทในสัญญาต่าง ๆ เป็นการแต่งตั้งโดยความสมัครใจของคู่สัญญาตามที่กำหนดไว้ในข้อสัญญา เมื่อเลือกใช้ระบบอนุญาโตตุลาการแล้ว คู่กรณีก็ต้องผูกพันตามคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการที่ตนตกลงตั้งขึ้น และต้องปฏิบัติตามคำชี้ขาดโดยไม่อาจโต้แย้งคัดค้านได้ เว้นแต่มีเหตุเฉพาะบางกรณีที่กฎหมายกำหนดเป็นข้อยกเว้นไว้โดยแจ้งชัดเท่านั้น จึงจะสามารถ
โต้แย้งคำวินิจฉัยของอนุญาโตตุลาการได้ และเหตุดังกล่าวโดยปกติก็มีอยู่อย่างจำกัดเป็นอย่างมาก
สำหรับกรณีนี้จึงหมายความว่า คำวินิจฉัยในส่วนที่คณะอนุญาโตตุลาการชี้ขาดว่า
สำนักปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี (สปน.) กระทำผิดสัญญาและจะต้องชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ ITV จึงเป็นคำวินิจฉัยที่เด็ดขาด และโดยปกติแล้ว ไม่อาจโต้แย้งเป็นอย่างอื่นได้
2. สัญญาทางปกครองโดยเฉพาะที่เป็นสัญญาสัมปทานบริการสาธารณะ เช่น กรณีสัมปทานทางด่วน ถนนยกระดับ ให้บริการโทรศัพท์ ให้บริการวิทยุโทรทัศน์ หรือจัดบริการคมนาคมขนส่ง ฯลฯ นั้น ล้วนเป็นเรื่องที่อยู่ในหน้าที่และความรับผิดชอบตามกฎหมายของฝ่ายปกครองโดยตรง ดังนั้น การตกลงตั้งอนุญาโตตุลาการให้วินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทในสัญญาประเภทนี้ จึงเป็นการกำหนดให้บุคคลที่สามซึ่งไม่ต้องมีความรับผิดชอบในบริการสาธารณะมาเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดว่าการจัดทำบริการสาธารณะสมควรจะเป็นอย่างไร และจะต้องดำเนินการอย่างไรจึงจะถือว่าถูกต้อง(ตามสัญญา) ในขณะที่ฝ่ายปกครองซึ่งต้องรับผิดชอบในบริการสาธารณะนั้นกลับไม่มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดในเรื่องบริการสาธารณะซึ่งกฎหมายกำหนดให้ตนเป็นผู้รับผิดชอบเองได้ ดังนั้นการทำสัญญาโอนอำนาจตัดสินใจในเรื่องการปฏิบัติตามสัญญาเกี่ยวกับบริการสาธารณะไปให้บุคคลที่สามซึ่งไม่เกี่ยวข้องกับบริการสาธารณะนั้น ๆ เลยเช่นนี้ จึงไม่น่าจะถูกต้องเหมาะสมกับสภาพของงานที่เป็นบริการสาธารณะ
3. ในคำชี้ขาดข้อพิพาทเรื่องนี้ คณะอนุญาโตตุลาการได้วินิจฉัยชี้ขาดในสี่ประเด็น
ข้อพิพาท คือ ประเด็นแรก ในเรื่องข้อกฎหมายว่า ITV มีสิทธิเสนอข้อพิพาทในประเด็นค่าเสียหายต่อคณะอนุญาโตตุลาการหรือไม่ คณะอนุญาโตตุลาการได้วินิจฉัยว่ามีสิทธิเสนอ ประเด็นที่สอง สปน.ได้ทำผิดสัญญาที่ทำไว้กับ ITV หรือไม่ในการที่กองทัพบกได้ต่อสัญญากับสถานีโทรทัศน์ช่อง 7 การอนุญาตให้ดำเนินการโทรทัศน์บอกรับเป็นสมาชิก (TTV) การละเลยให้สถานีโทรทัศน์ UBC มีการโฆษณาแฝงและกรณีสถานีโทรทัศน์ช่อง 11 มีโฆษณาตั้งแต่ช่วงการแข่งขันซีเกมส์และโอลิมปิกเป็นต้นมา ซึ่งในกรณีเหล่านี้คณะอนุญาโตตุลาการได้วินิจฉัยว่า ทั้ง 4 กรณีว่า เป็นกรณีที่เป็นการกระทำผิดของ สปน.คู่สัญญา ประเด็นที่สาม ในเรื่องความเสียหายของ ITV คณะอนุญาโตตุลาการเห็นว่า ITV ได้รับความเสียหายและได้รวมเรื่องความเสียหายไปพิจารณาร่วมกันกับประเด็นที่สี่ ประเด็นที่สี่ ในเรื่องการชดเชยความเสียหาย ซึ่งคณะอนุญาโตตุลาการวินิจฉัยให้ ITV ได้รับการชดเชยความเสียหายรวม 4 ประการด้วยกัน คือ
1) ชดเชยความเสียหายจากการที่มีการโฆษณาของช่อง 11 ระหว่างปี
2542 2544 เป็นจำนวน 20 ล้านบาท
2) ลดประโยชน์ตอบแทนของ ITV ที่ต้องจ่ายให้รัฐปีละ 1,000 ล้านบาท (เฉพาะ
ปีที่ 9 ของสัญญาปีละ 900 ล้าน) ลงเหลือปีละ 230 ล้านบาท ซึ่งเท่ากับอัตราสูงสุดรายปีที่ช่อง 7
จะต้องจ่ายให้แก่กองทัพบก (คิดเป็นเงินที่ได้ลดไปเป็นเงิน 17,410 ล้านบาท หรือจ่ายประโยชน์ตอบแทน
ให้รัฐเท่ากับอัตราสูงสุดรายปีที่สถานีโทรทัศน์ UBC ต้องจ่ายให้แก่ อสมท. ในอัตราร้อยละ 6.5 ของรายได้
ก่อนหักค่าใช้จ่าย แล้วแต่อัตราใดจะสูงกว่า
3) ให้ สปน.คืนเงินประโยชน์ตอบแทนสำหรับปีที่ 8 ที่ชำระไปแล้ว (เมื่อ 3 กรกฎาคม 2546) จำนวน 800 ล้านบาท คืนให้แก่ ITV จำนวน 570 ล้าน
4) ให้ลดสัดส่วนการออกอากาศรายการข่าว สารคดี และสาระประโยชน์ของ ITV
ที่กำหนดไว้ในสัญญาว่าต้องมีไม่ต่ำกว่าร้อยละ 70 ของเวลาการออกอากาศทั้งหมดให้เหลือเพียงร้อยละ 50 และยกเลิกข้อจำกัดที่ต้องออกอากาศเฉพาะรายการประเภทนี้เท่านั้นในช่วง 19.00 - 21.30 น. ด้วย เพื่อให้ ITV สามารถแข่งขันกับผู้ประกอบการสถานีโทรทัศน์รายการอื่น ๆ ได้อย่างเป็นธรรมและเท่าเทียมกัน
4. คำชี้ขาดในประเด็นที่สาม เรื่องความเสียหายของ ITV นั้น คณะอนุญาโตตุลาการไม่ได้วินิจฉัยให้ปรากฏโดยชัดเจน ทั้ง ๆ ที่เป็นประเด็นที่เป็นข้อพิพาท เพราะเป็นผลโดยตรงมาจากการกระทำที่ผิดสัญญาของสำนักนายกรัฐมนตรีซึ่งอนุญาโตตุลาการได้วินิจฉัยไปแล้วในประเด็นที่สอง แต่กลับเลี่ยงไปวินิจฉัยคำขอแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญา ซึ่งเป็นเรื่องการชดเชยความเสียหายแทน ทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างเหตุ (การกระทำของสปน. ซึ่งคณะอนุญาโตตุลาการวินิจฉัยว่าเป็นการกระทำผิดสัญญาทั้งสี่กรณี) กับผล (ความเสียหายที่ ITV ได้รับ) ขาดหายไป แต่กลับไปชี้ขาดเรื่องการชดเชยความเสียหาย (ซึ่งควรจะเป็นเรื่องหลังที่จะเกิดได้ก็ต่อเมื่อไม่สามารถพิสูจน์ความเสียหายได้) มาแทนความเสียหายซึ่งคณะอนุญาโตตุลาการจงใจไม่ชี้ขาด ทั้งที่ในข้อเรียกร้องของ ITV และคำคัดค้านของสปน. ก็นำเสนอตัวเลขความเสียหายที่ขัดแย้งกันอยู่อย่างชัดเจนแล้ว
5. ในเรื่องการชี้ขาดให้แก้สัญญาสัมปทานในส่วนของค่าตอบแทนและระยะเวลาของรายการ (แก้ไขข้อ 5 และข้อ 11 ของสัญญา) นั้น เหตุผลเพียงประการเดียวที่คณะอนุญาโตตุลาการยกขึ้นวินิจฉัยนอกเหนือจากการอ้างว่า เป็นการชดเชยความเสียหายให้แก่ ITV ก็คือ เหตุตามมาตรา 87 ของ
รัฐธรรมนูญ ซึ่งบัญญัติให้รัฐ ต้องสนับสนุนระบบเศรษฐกิจแบบเสรีโดยอาศัยกลไกตลาด กำกับดูแลให้มีการแข่งขันอย่างเป็นธรรม คุ้มครองผู้บริโภคและป้องกันการผูกขาดตัดตอนทั้งทางตรงและทางอ้อม รวมทั้ง
ยกเลิกและละเว้นการตรากฎหมายและกฎเกณฑ์ที่ควบคุมธุรกิจที่ไม่สอดคล้องกับความจำเป็นทางเศรษฐกิจ และต้องไม่แข่งขันกับเอกชน ซึ่งเป็นเหตุที่ไม่ปรากฏอยู่ในความตกลงในสัญญาสัมปทานที่พิพาท และเป็นบทบัญญัติที่กำหนดไว้อยู่ในรัฐธรรมนูญที่ตราขึ้นหลังวันทำสัญญาเข้าร่วมงาน ฯ ถึงสองปีเศษ
นอกจากนั้น ข้อที่ไม่ปรากฏคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการในเรื่องค่าตอบแทน
ตามสัญญาประการหนึ่ง ซึ่งเป็นประเด็นที่มีความสำคัญอย่างยิ่งในการวินิจฉัยข้อพิพาทในเรื่องสัญญาก็คือ
การกำหนดอัตราค่าตอบแทนรายปีตามข้อ 5 นั้น เป็นกรณีที่ ITV เป็นผู้เสนออัตราค่าตอบแทน และ
สมัครใจเข้าผูกพันดำเนินงานโดยจะจ่ายค่าตอบแทนตามอัตราดังกล่าวให้แก่รัฐเองมาตั้งแต่ต้น
ข. ความเห็นของผู้เขียนต่อคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ
1. ในส่วนของคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการที่ให้สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี
ชดใช้ค่าเสียหายระหว่างปี 2542 - 2544 จำนวน 20 ล้านบาท ซึ่งเป็นผลมาจากการมีโฆษณาของสถานีโทรทัศน์ช่อง 11 นับได้ว่าเป็นคำวินิจฉัยในส่วนที่มีความสมบูรณ์ที่สุด (หากเห็นด้วยกับคณะอนุญาโตตุลาการว่าการโฆษณาดังกล่าวเป็นการกระทำที่ผิดสัญญา) เพราะเป็นการชี้ขาดการกระทำผิดตามสัญญาและกำหนดความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการกระทำดังกล่าวโดยตรง โดยมิพักต้องกล่าวถึงการชดเชยความเสียหาย เพราะเมื่อมีการกระทำที่ผิดต่อสัญญาแล้วก่อให้เกิดความเสียหายขึ้น ก็ชอบที่จะต้องมีความรับผิดตามจำนวนความเสียหายที่มาจากการกระทำเท่านั้น
ผู้เขียนมีความเห็นที่เป็นข้อสังเกตต่อคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการในส่วนนี้
ด้วยว่า คณะอนุญาโตตุลาการถือตัวเลขอัตราค่าโฆษณา สัดส่วนการหาโฆษณาได้ ตลอดจนมูลค่าการโฆษณา ฯลฯ ตามที่ ITV เสนอมา เพื่อใช้เป็นฐานในการชี้ขาดทั้งสิ้น ทั้งที่ ITV ผู้เรียกร้องเองก็ให้ข้อมูล
ตัวเลขโดยใช้ถ้อยคำในลักษณะประมาณการ การคาดการณ์ในอนาคต หรืออ้างตัวเลขที่ระบุว่า ITV
ผู้เรียกร้องได้คำนวณมูลค่าการโฆษณาของสถานีโทรทัศน์ช่องอื่นขึ้นเอง หรือการอ้างอิงตัวเลขที่มาจากการแถลงข่าวเกี่ยวกับเป้าหมายการหาโฆษณาของสถานีโทรทัศน์ช่องอื่น ฯลฯ เป็นต้น ทั้งที่สำนักงานปลัด
สำนักนายกรัฐมนตรีผู้คัดค้านเองได้โต้แย้งในเรื่องมูลค่าและสัดส่วนของการโฆษณาทางโทรทัศน์ที่เป็นฐาน
ในการเรียกค่าเสียหายไว้ และโต้แย้งไว้ด้วยว่าการขายโฆษณาที่ไม่ได้ตามเป้าหมายของ ITV ผู้เรียกร้อง
มาจากการมีสถานีเครือข่ายไม่ครอบคลุมประชากรทั้งประเทศเองต่างหาก และมิได้มาจากความผิดของ สปน.แต่อย่างใด
2. ต่อกรณีการต่ออายุสัญญาของสถานีโทรทัศน์ช่อง 7 ที่ทำกับกองทัพบก ในปี พ.ศ. 2541 โดยยกเลิกสัญญาเดิมที่จะหมดอายุในปี 2549 แล้วใช้สัญญาฉบับใหม่ที่มีอายุสัญญาอีก 25 ปีนั้น
คณะอนุญาโตตุลาการวินิจฉัยว่า ข้อกำหนดในสัญญาเข้าร่วมงาน ฯ ข้อ 5 วรรคสี่ ที่ระบุว่า หากสำนักงานหรือหน่วยงานของรัฐให้สัมปทานอนุญาตหรือทำสัญญาใด ๆ กับบุคคลอื่นเข้าดำเนินกิจการให้บริการส่งวิทยุโทรทัศน์โดยมีการโฆษณา หรืออนุญาตให้โทรทัศน์ระบบบอกรับเป็นสมาชิกทำการโฆษณาได้ และเป็นเหตุให้ผู้เข้าร่วมงานได้รับผลกระทบต่อฐานะทางการเงินของผู้เข้าร่วมงานอย่างรุนแรง... ต้องถือว่าเป็นการปฏิบัติฝ่าฝืนเงื่อนไขของสัญญาข้อนี้ โดยอธิบายเหตุผลการชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการในเรื่องนี้ไว้ว่า
ไม่มีข้อความใดในสัญญาเข้าร่วมงานระบุเป็นข้อยกเว้นให้สถานีโทรทัศน์ช่องที่เคยมีการโฆษณาได้อยู่แล้ว ไม่อยู่ในเงื่อนไขของสัญญาร่วมงานข้อ 5 วรรคสี่ ซึ่งหากคู่สัญญามีเจตนารมณ์ที่จะให้มีข้อยกเว้นดังกล่าวไว้ในสัญญาร่วมงาน ฯ ข้อ 5 วรรคสี่ ก็ต้องระบุข้อยกเว้นดังกล่าวไว้ให้ชัดแจ้ง นั้น
ผู้เขียนเห็นว่า การให้เหตุผลของคณะอนุญาโตตุลาการที่ว่ากรณีนี้ไม่ได้ระบุเป็นข้อยกเว้นของสัญญาไว้โดย
ชัดแจ้ง จึงต้องถือว่าเป็นการปฏิบัติที่ผิดสัญญานั้น น่าจะขัดกับข้อเท็จจริงที่ปรากฏในกระบวนพิจารณาของคณะอนุญาโตตุลาการเอง ที่ปรากฏว่า เมื่อมีการเจรจาทำความตกลงเกี่ยวกับข้อสัญญาก่อนการลงนาม
ฝ่ายผู้เรียกร้องก็ได้ขอให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมข้อสัญญาข้อนี้ให้มีความชัดเจนขึ้น โดยให้ครอบคลุมถึงเหตุเฉพาะเพียงสองประการที่ผู้เรียกร้องประสงค์จะได้รับความคุ้มครองเท่านั้น คือ การที่ สปน. หรือหน่วยงานอื่นของรัฐให้สัมปทานหรือทำสัญญาให้บุคคลอื่นเข้าร่วมดำเนินกิจการสถานีโทรทัศน์ระบบเดียวกันกับที่ผู้เรียกร้องดำเนินการตามสัญญาเข้าร่วมงาน ฯ หรือ รัฐได้แก้ไขหลักการสำคัญเกี่ยวกับระบบสถานีโทรทัศน์ที่เคยให้บุคคลอื่นดำเนินการไว้แล้ว เช่น อนุญาตให้ระบบเคเบิลทีวีทำการโฆษณาได้ ซึ่งต่อมาก็ได้ปรากฏว่าคณะทำงานพิจารณาสัญญาได้มีการปรับปรุงแก้ไขข้อความในสัญญาให้เป็นไปตามความในข้อ 5 วรรคสี่ ของสัญญาในปัจจุบันตามความต้องการของ ITV แล้ว
ดังนั้น การที่คณะอนุญาโตตุลาการวินิจฉัยว่า เมื่อไม่มีข้อยกเว้นระบุไว้สำหรับการ
ต่ออายุสัญญาของสถานีโทรทัศน์ที่มีอยู่เดิม กรณีจึงต้องถือว่า การต่ออายุสัญญาเป็นการปฏิบัติผิดสัญญา
เข้าร่วมงาน ฯ นั้น จึงน่าจะไม่ชอบด้วยเหตุผลที่มีการแสดงเจตนาที่แท้จริงของ ITV ผู้เรียกร้องในส่วนของมาตรานี้ไว้แต่แรกว่าต้องการให้เขียนคุ้มครองไว้เพียงเฉพาะการกระทำสองลักษณะข้างต้นเท่านั้น ที่จะต้อง
นำไปสู่การชดเชยความเสียหาย การที่กองทัพบกต่ออายุสัญญากับสถานีโทรทัศน์ช่อง 7 ตามหลักการของสัญญาเดิมที่มีอยู่แล้ว จึงมิใช่การกระทำที่ผิดข้อสัญญาเข้าร่วมงาน ฯ ข้อ 5 แต่อย่างใด
นอกจากนั้น เหตุผลที่ผู้เรียกร้องอ้างว่า การต่ออายุสัญญาของสถานีโทรทัศน์ช่อง 7 ในปี 2541 เป็นเรื่องที่กระทบต่อการโฆษณาของผู้เรียกร้อง เพราะหากไม่มีสถานีโทรทัศน์ดังกล่าว (ไม่มีการต่อสัญญา) ผู้เรียกร้องจะสามารถหารายได้จากการโฆษณาได้เพิ่มขึ้นอีกไม่ต่ำกว่าปีละ 276 ล้านบาท ซึ่ง ผู้เรียกร้องขอเรียกร้องเป็นความเสียหายจากการต่ออายุสัญญาครั้งนี้นั้น ก็น่าจะขัดแย้งกับหลักของตรรกะ
ที่ผู้เรียกร้องได้ทราบมาก่อนแล้วว่า มีการอนุญาตให้สถานีโทรทัศน์ช่อง 7 ดำเนินการอยู่ในประเด็นที่
ผู้เรียกร้องเข้าทำสัญญา และสถานีดังกล่าวเคยได้รับการต่ออายุสัญญาตามเงื่อนไขและข้อกำหนดเดิม
มาโดยตลอดแล้วหลายครั้งก่อนหน้านี้ การที่ผู้เรียกร้องได้เรียกร้องโดยใช้เหตุผลว่าเมื่อมีการเซ็นสัญญา
กับผู้เรียกร้องแล้ว มิใช่แต่เพียงห้ามหน่วยงานของรัฐมิให้อนุญาตให้มีผู้ประกอบการรายใหม่เท่านั้น หากแต่
หน่วยงานของรัฐทุกหน่วยจะต้องยกเลิกไม่ดำเนินกิจการสถานีโทรทัศน์ที่มีอยู่แล้วเสียทั้งสิ้นเมื่อครบอายุสัญญา
(มิฉะนั้นก็จะเป็นการกระทำผิดที่ก่อให้เกิดความเสียหายและต้องชดใช้ให้แก่ผู้เรียกร้อง) นั้น จึงน่าจะเป็นการกล่าวอ้างที่ขัดกับหลักของเหตุและผล และไม่น่าจะทำให้คณะอนุญาโตตุลาการวินิจฉัยสอดคล้องไปด้วยได้
3. ในคำชี้ขาดเรื่องนี้ คณะอนุญาโตตุลาการวินิจฉัยว่า สปน. กระทำผิดตามสัญญาเข้าร่วมงาน ฯ ข้อ 5 ซึ่งชอบที่จะต้องกำหนดความเสียหาย และหามาตรการชดเชยความเสียหายที่ผู้ร่วมงาน
ได้รับ แต่ปรากฏว่า คณะอนุญาโตตุลาการกลับมิได้พิจารณาตัวเลขความเสียหายที่มาจากเรื่องสถานีโทรทัศน์ช่อง 7 , ช่อง ITV , ช่อง 11 และ UBC ให้แก่ผู้เรียกร้อง ทั้งยังไม่ได้วินิจฉัยความเสียหายดังกล่าวออกมาเป็นตัวเลขความเสียหายที่แท้จริง หากแต่กลับข้ามไปพิจารณาเรื่องการชดเชยความเสียหายโดยการแก้ไข
ข้อสัญญา ข้อ 11 ซึ่งไม่เกี่ยวข้องกับค่าเสียหายเลยแม้แต่น้อยนับเป็นข้อชี้ขาดที่น่ากังขาเป็นอย่างมาก
เนื่องจากหากมีการกระทำผิดและเกิดความเสียหายก็ชอบที่จะมีการชดใช้ความเสียหายให้ตามข้อพิพาท
ทั้งในกรณีนี้ก็มีการโต้แย้งเรื่องตัวเลขจำนวนเงินค่าเสียหายอย่างชัดเจน แต่คณะอนุญาโตตุลาการกลับไม่
ชี้ขาดให้มีการชดใช้ค่าเสียหายเป็นตัวเงิน แต่กลับเลือกไปชี้ขาดให้แก้ไขข้อสัญญาในเรื่องที่เกี่ยวกับค่าตอบแทน และเรื่องสัดส่วนเวลาของรายการข่าว สารคดี และสาระประโยชน์ตามข้อ 11 แทน ทั้งที่ไม่ใช่ประเด็นที่เป็นข้อพิพาท (เพราะผู้เรียกร้องได้เรียกร้องต่อคณะอนุญาโตตุลาการเองโดยตรง แต่ไม่เคยมีการเจรจาตกลงหรือไม่ข้อพิพาทระหว่างผู้เรียกร้องกับ สปน. ในประเด็นนี้มาก่อนเลย) คำชี้ขาดในส่วนนี้ จึงน่าจะเข้าข่ายเป็นคำชี้ขาดข้อพิพาทซึ่งเกินขอบเขตแห่งข้อตกลงในการเสนอข้อพิพาทต่อคณะอนุญาโตตุลาการตามมาตรา 40 ของพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. 2545 และเป็นคำชี้ขาดที่ไม่เป็นไปตามข้อสัญญาตามหลักเกณฑ์การชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการที่กำหนดไว้ในมาตรา 34 วรรคสี่
4. คำชี้ขาดในส่วนของการแก้ไขเปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์ในเรื่องการนำเสนอรายการข่าว สารคดี และสาระประโยชน์ ซึ่งสัญญาเข้าร่วมงาน ฯ ข้อ 11 กำหนดไว้ว่า ต้องมีการเสนอรายการเหล่านี้
ไม่น้อยกว่าร้อยละ 70 ของเวลาที่ออกอากาศทั้งหมด และจะต้องเสนอเฉพาะรายการเหล่านี้ ในระหว่างเวลา 19.00 - 21.30 น. นั้น นอกจากจะเกินขอบเขตแห่งข้อตกลงในการเสนอข้อพิพาทต่อคณะอนุญาโตตุลาการแล้ว ยังเป็นการวินิจฉัยชี้ขาดที่เปลี่ยนแปลงสาระสำคัญของบริการสาธารณะตามสัญญาเข้าร่วมงาน ฯ นี้ คือ การกระจายเสียงทางโทรทัศน์ที่มุ่งไปที่ข่าวสาร สารคดีและสาระประโยชน์ อันเป็นวัตถุประสงค์หลักในการตั้งสถานีโทรทัศน์ ITV ขึ้นด้วย เพราะหากไม่มีวัตถุประสงค์ดังกล่าวนี้กำกับไว้ สถานีโทรทัศน์แห่งนี้ก็จะกลายเป็นสถานีโทรทัศน์เพื่อความบันเทิงอีกแห่งหนึ่งเช่นเดียวกับสถานีอื่น ๆ ซึ่งย่อมไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งสถานีโทรทัศน์แห่งนี้ขึ้นตามมติคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบในการให้จัดตั้งและดำเนินการสถานีโทรทัศน์แห่งนี้นั่นเอง
ดังนั้น คำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการที่ชี้ขาดให้เปลี่ยนแปลงสาระสำคัญอันเป็นวัตถุประสงค์ของการจัดให้มีบริการสาธารณะในเรื่องการกระจายภาพและเสียงทางโทรทัศน์ตามสัญญาเข้าร่วมงาน ฯ นี้ จึงเป็นการก้าวล่วงเข้ามาลบล้างจุดมุ่งหมายและทำลายความเป็นสถานีโทรทัศน์เพื่อสาระและข่าวสารของ ITV ซึ่งเป็นเรื่องที่อยู่ในขอบเขตความรับผิดชอบเฉพาะขององค์กรฝ่ายปกครองที่มีอำนาจหน้าที่ในเรื่องนี้โดยตรง (ซึ่งได้แก่คณะรัฐมนตรี และ สปน.) ลงโดยสิ้นเชิง และย่อมไม่ใช่กรณีที่อยู่ในอำนาจวินิจฉัยของอนุญาโตตุลาการ คำชี้ขาดในส่วนนี้จึงเป็นคำชี้ขาดที่เกี่ยวกับข้อพิพาทที่ไม่สามารถระงับโดยการอนุญาโตตุลาการได้ตามกฎหมาย ซึ่งองค์กรตุลาการที่มีเขตอำนาจอาจเพิกถอนเสียได้ตามมาตรา 40 (2) (ก) แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. 2545
5. โดยบรรทัดฐานคำวินิจฉัยของคณะกรรมการชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ 1/2546 ที่ได้วินิจฉัยไว้ในคดี ระหว่างศาลแพ่งกรุงเทพใต้กับศาลปกครองกลาง (กรณีข้อพิพาททางด่วน
ที่มีการเรียกร้องค่าเสียหาย 6,200 ล้านบาท) ข้อพิพาทและการบังคับตามคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการในกรณีที่เป็นสัญญาทางปกครอง เช่นเดียวกับกรณีนี้เป็นข้อพิพาทที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ดังนั้น การคัดค้านและขอให้ศาลเพิกถอนคำชี้ขาดจึงต้องกระทำโดยการร้องขอต่อศาลปกครองกลาง
ค. ข้อเสนอแนะสำหรับดำเนินการ
1. ในระยะสั้น เพื่อปกป้องประโยชน์สาธารณะที่ไม่ควรสูญเสียไปโดยคำชี้ขาดของคณะ
อนุญาโตตุลาการ ซึ่งมีข้อพิจารณาหลายประการในเรื่องความสอดคล้องกับข้อเท็จจริงและหลักกฎหมาย
ดังที่ได้กล่าวมาแล้ว ผู้เขียนขอเสนอให้รองนายกรัฐมนตรีที่รับผิดชอบในเรื่องนี้สั่งการให้ สปน. ยื่นคำร้องต่อศาลปกครองกลางเพื่อขอให้เพิกถอนคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ ซึ่งจะต้องกระทำภายในเก้าสิบวันนับแต่วันได้รับสำเนาคำชี้ขาดตามบทบัญญัติมาตรา 40 แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. 2545 โดยขอให้ศาลเพิกถอนคำชี้ขาดในสองส่วน โดยอาศัยเหตุแห่งกฎหมายที่แตกต่างกัน ได้แก่
1) คำชี้ขาดในส่วนที่ให้ลดประโยชน์ตอบแทนที่จ่ายให้รัฐตามสัญญาเข้าร่วมงาน ฯ
ข้อ 5 ที่จ่ายให้เพียงปีละ 230 ล้านบาท จากเดิมปีละ 1,000 ล้านบาท หรือจ่ายในอัตราร้อยละ 6.5 ของ
รายได้ก่อนหักค่าใช้จ่ายกับคำชี้ขาดในส่วนที่ให้คืนประโยชน์ตอบแทนในปี 2546 จำนวน 570 ล้านบาท ให้แก่ ITV ซึ่งน่าจะเป็นคำวินิจฉัยที่ไม่มีฐานแห่งข้อเท็จจริงรองรับอย่างพอเพียง ทั้งนี้ โดยอาศัยเหตุแห่งการเพิกถอนตามมาตรา 40 (1) (ง) เนื่องจากเป็น คำวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทที่ไม่อยู่ในขอบเขตของสัญญาอนุญาโตตุลาการหรือคำชี้ขาดเกินขอบเขตแห่งข้อตกลงในการเสนอข้อพิพาทต่อคณะอนุญาโตตุลาการ
2) คำชี้ขาดในส่วนที่ให้เปลี่ยนแปลงข้อกำหนดในเรื่องการเสนอรายการข่าว สารคดี และสาระประโยชน์ตามสัญญาเข้าร่วมงาน ฯ ข้อ 11 ซึ่งนอกจากจะเป็นคำชี้ขาดที่เกินขอบเขตแห่งข้อตกลงในการเสนอข้อพิพาทต่อคณะอนุญาโตตุลาการแล้ว ยังอาจเพิกถอนได้โดยเหตุแห่งมาตรา 40 (2) (ก) เนื่องจากเป็น คำชี้ขาดเกี่ยวกับข้อพิพาทที่ไม่สามารถระงับโดยคณะอนุญาโตตุลาการได้ตามกฎหมาย อีกด้วย
2. ในระยะยาว คณะรัฐมนตรีควรจะได้มีการทบทวนแนวทางการปฏิบัติในเรื่องทำนองนี้
ว่า การกำหนดให้มีบุคคลภายนอกสามคนที่เรียกว่าคณะอนุญาโตตุลาการ เข้ามาเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดเกี่ยวกับ
เรื่องการจัดทำกิจการบริการสาธารณะ โดยที่ผู้ชี้ขาดเหล่านี้ไม่ต้องรับผิดชอบในบริการสาธารณะนั้น ๆ เลย
และสามารถวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทที่กำหนดไว้ในสัญญาได้โดยไม่จำต้องแสดงหรืออธิบายเหตุผลการวินิจฉัย
ให้ชัดเจน ซึ่งต่างไปจากการพิพากษาคดีของศาลไม่ว่าจะเป็นศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง เช่นนี้ จะยังคง
เหมาะสมที่จะยังใช้อยู่ต่อไปในสัญญาระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเอกชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่เป็นสัญญา
ทางปกครองประเภทสัญญาสัมปทานบริการสาธารณะอยู่อีกหรือไม่และหากเห็นว่าไม่ควรจะให้มีอนุญาโตตุลาการในสัญญาทางปกครองอีก ก็ควรกำหนดเป็นกฎหมายหรือกำหนดห้ามโดยมติคณะรัฐมนตรีที่มีสภาพบังคับ
โดยเด็ดขาดและไม่อาจยกเว้นให้กระทำสัญญาลักษณะดังกล่าวได้อีกต่อไป
3. ในระยะกลาง ยังคงมีสัญญาทางปกครองประเภทสัญญาสัมปทานบริการสาธารณะ
อีกจำนวนมากที่มีผลบังคับอยู่ในปัจจุบันที่มีบทบัญญัติให้ตั้งคณะอนุญาโตตุลาการไว้ ดังนั้น คณะรัฐมนตรี
ควรจะกำหนดหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนในกรณีที่เกิดข้อพิพาทขึ้นและจะต้องมีการตั้งอนุญาโตตุลาการตามข้อสัญญาที่ตกลงไว้เดิมเหล่านี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องกระบวนการเลือกสรรและแต่งตั้ง ตลอดจนคุณสมบัติของอนุญาโตตุลาการ และในเรื่องขอบเขตการปฏิบัติหน้าที่และกระบวนการในการต่อสู้คดีประเภทนี้ของพนักงานอัยการเพื่อให้มีความรัดกุม รอบคอบ มีประสิทธิภาพและจะต้องแตกต่างไปจากคดีทั่วไปที่ปฏิบัติอยู่ ทั้งนี้เพื่อป้องกันมิให้เกิดความเสียหายร้ายแรงขึ้นจากกระบวนการพิจารณาของคณะอนุญาโตตุลาการอีก ดังที่ได้เคยเกิดขึ้นมาแล้วหลายกรณีก่อนหน้านี้
