|
การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน : ผลในทางปฏิบัติ
เมื่อครบรอบหกปีของการปฏิรูปการเมือง1
|
บุญเสริม นาคสาร2
 หน้า 1 | หน้า 2
5. สิทธิการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น
การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นเป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 287 ว่า ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง ของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งหมด มีสิทธิร้องขอเพื่อให้สภาท้องถิ่นพิจารณาออกข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ คำร้องขอต้องจัดทำร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นเสนอมาด้วย หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อรวมทั้งการตรวจสอบให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ และได้มีการตรา พ.ร.บ. ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 27 ตุลาคม 2542 โดยมีสาระสำคัญเกี่ยวกับการเข้าชื่อเสนอดข้อบัญญัติท้องถิ่น ดังนี้
1. ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น มีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานสภาท้องถิ่น เพื่อให้สภาท้องถิ่นพิจารณาตราข้อบัญญัติได้19
2. คำร้องต้องมีรายละเอียดเกี่ยวกับชื่อ ที่อยู่ และลายมือชื่อของผู้เข้าชื่อทุกคน พร้อมทั้งสำเนาบัตรประจำตัวประชาชน ร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น รายชื่อผู้แทนของผู้เข้าชื่อ คำรับรองของผู้แทนของผู้เข้าชื่อว่า ผู้เข้าชื่อทุกคนเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งและป็นผู้ร่วมลงชื่อด้วยตนเอง20
3. ให้ประธานสภาท้องถิ่นตรวจสอบความครบถ้วนของเอกสารแล้วปิดประกาศรายชื่อผู้เข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น ณ ที่ทำการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นและเขตชุมชนหนาแน่นในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น เพื่อให้ผู้ใดที่ไม่ได้ร่วมลงชื่อด้วยแต่มีชื่ออยู่ในประกาศได้ยื่นคำร้องคัดค้านการลงชื่อนั้น ภายใน 20 วัน นับแต่วันปิดประกาศ เมื่อพ้นกำหนดแล้วให้ถือว่ารายชื่อที่ไม่ได้คัดค้านเป็นรายชื่อที่ถูกต้อง ถ้ารายชื่อครบให้ประธานสภาท้องถิ่นดำเนินการให้สภาท้องถิ่นพิจารณาร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น แต่ถ้าจำนวนไม่ครบให้แจ้งให้ผู้แทนผู้เข้าชื่อทราบเพื่อดำเนินการเข้าชื่อเพิ่มเติมให้ครบภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งจากประธานสภาท้องถิ่น ถ้าพ้นกำหนดเวลาดังกล่าวแล้ว มิได้เสนอการเข้าชื่อจนครบให้ประธานสภาท้องถิ่นสั่งจำหน่ายเรื่อง21
นับแต่ พ.ร.บ. ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มีผลใช้บังคับจนถึงปัจจุบัน ยังไม่เคยมีการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นให้สภาท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดได้พิจารณา โดยผู้เขียนมีความเห็นว่า ขณะนี้อยู่ระหว่างพัฒนาการของการเรียนรู้เกี่ยวกับหลักการปกครองตนเองของประชาชนในท้องถิ่น ประชาชนโดยส่วนใหญ่ยังไม่ทราบถึงสิทธิการเข้าชื่อดังกล่าว แม้ว่าในกระบวนการตราข้อบัญญัติท้องถิ่น(ที่มิใช่ข้อบัญญัติงบประมาณ) กฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะกำหนดให้สมาชิกสภาท้องถิ่นมีอำนาจเสนอร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น แต่ในทางปฏิบัติแล้ว การเสนอร่าง ข้อบัญญัติท้องถิ่นให้สภาท้องถิ่นพิจารณานั้นเป็นการสนอโดยฝ่ายบริหารเกือบทั้งสิ้น สมาชิกสภาท้องถิ่นเป็นผู้ริเริ่มเสนอร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นเองมีจำนวนน้อยมาก จึงมิใช่เรื่องแปลกอะไรที่ประชาชนไม่เคยริเริ่มเสนอ แม้แต่ผู้ที่อาสาเข้าไปทำหน้าที่เป็นตัวแทนของประชาชนในสภาท้องถิ่นยังไม่มีบทบาทในส่วนนี้เลย นอกจากนี้แล้ว การที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้ผู้ที่จะเข้าชื่อเสนอร่างข้อบัญญัติต้องมีจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งหมดในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น เป็นเรื่องยากที่จะเกิดขึ้นได้ โดยเฉพาะในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ซึ่งมีจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนมาก ยกตัวอย่างเช่น การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติจังหวัดขององค์การบริหารส่วนจังหวัด มีความเป็นไปได้น้อยในทางปฏิบัติ เนื่องจากองค์การบริหารส่วนจังหวัดทั้ง 75 แห่ง มีจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งมากกว่าหนึ่งแสนคนทุกแห่ง และ หลายแห่งมีจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งมากกว่าหนึ่งล้านคน หากประชาชนในจังหวัดต้องการต้องการที่จะเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติจังหวัด จะต้องมีจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อกันในจำนวนที่มากกว่าห้าหมื่นคนทุกแห่ง เห็นได้ว่าจะต้องมีผู้เข้าชื่อมากกว่าการเข้าชื่อเสนอกฎหมายให้รัฐสภาพิจารณาเสียอีก ดังนั้น การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น จึงมีความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติสำหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งน้อยๆ เท่านั้น
6. สิทธิเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง
การเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเป็นไปตามบทบัญญัติของ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 304 ว่า ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า ห้าหมื่นคนมีสิทธิเข้าชื่อร้องขอเพื่อให้วุฒิสภามีมติ ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ผู้พิพากษาหรือตุลาการ พนักงานอัยการหรือผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง ผู้ใดมี พฤติการณ์ร่ำรวยผิดปกติส่อไปในทางทุจริตต่อหน้าที่ ส่อว่ากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ส่อว่ากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม หรือส่อว่าจงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อบทบัญญัติแห่ง รัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการที่ประชาชนจะเข้าชื่อร้องขอ ให้เป็นไปตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต และได้มีการตรา พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 17 พฤศจิกายน พ.ศ. 2542 ได้กำหนดหลักเกณฑ์ในการเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนให้ออกจากตำแหน่ง สรุปได้ดังนี้
1. ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคนเข้าชื่อร้องขอต่อประธานวุฒิสภา เพื่อให้วุฒิสภามีมติถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่ง22 ดังนี้ (1) นายกรัฐมนตรี (2) รัฐมนตรี (3)สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (4)สมาชิกวุฒิสภา (5)ประธานศาลฎีกา (6)ประธานศาลรัฐธรรมนูญ (7)ประธานศาลปกครองสูงสุด (8)อัยการสูงสุด (9)กรรมการการเลือกตั้ง (10)ผู้ตรวจการแผ่นดินของ รัฐสภา (11)ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (12)กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (13)รองประธานศาลฎีกา (14)รองประธานศาลปกครองสูงสุด (15)หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร (16)รองอัยการสูงสุด (17)ผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง23
2. การร้องขอต้องมีผู้ริเริ่มรวบรวมรายชื่อจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งร้อยคนเพื่อดำเนินการจัดทำ คำร้องและรับรองลายมือชื่อของประชาชนที่เข้าชื่อจำนวนไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคน และผู้ริเริ่มรวบรวมรายชื่อต้องไปแสดงตนต่อประธานวุฒิสภาก่อนเริ่มรวบรวมรายชื่อประชาชนผู้มีสิทธิเข้าชื่อร้องขอ24
3. การร้องขอต้องทำเป็นหนังสือระบุชื่อ อายุ ที่อยู่ หมายเลขประจำตัวประชาชนพร้อมสำเนาบัตรประจำตัวประชาชนและลงลายมือชื่อของผู้ร้องโดยระบุวันเดือนปี ที่ลงลายมือให้ชัดเจนและต้องระบุพฤติการณ์ที่กล่าวหาเป็นข้อๆ ว่ามีพฤติการณ์ร่ำรวยผิดปกติส่อไปในทางทุจริตต่อหน้าที่ ส่อว่ากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ส่อว่ากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม หรือส่อว่าจงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย และต้องระบุพยานหลักฐานหรือเบาะแสตามสมควร และเพียงพอที่จะให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (คณะกรรมการ ป.ป.ช.) จะดำเนินการไต่สวนข้อเท็จจริงต่อไปได้ และให้ยื่นคำขอดังกล่าวต่อประธานวุฒิสภาภายใน 180 วัน นับแต่วันที่ผู้ริเริ่มรวบรวมรายชื่อไปแสดงตัวต่อประธานวุฒสภา 25
4.เมื่อประธานวุฒิสภาได้รับคำร้องและตรวจสอบแล้วให้ส่งให้คณะกรรมการป.ป.ช. ดำเนินการไต่สวน26
5.เมื่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีมติว่าข้อกล่าวหาที่มาจากการเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนมีมูล ให้รายงานประธานวุฒิสภาเพื่อให้มีการประชุมวุฒิสภาพิจารณาลงมติโดยเร็ว27
นับจากที่ พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 มีผลบังคับจนถึงปัจจุบันมีการเข้าชื่อถอดถอน ซึ่งเป็นไปตามเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด โดยประธานวุฒิสภาได้รับคำร้องและส่งให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. ดำเนินการไต่สวนแล้วมีเพียงสองกรณี คือ กรณีนายทองก้อน วงศ์สมุทร เป็นผู้ริเริ่มเข้าชื่อถอดถอนนายชวน หลีกภัย นายกรัฐมนตรี และนายธารินทร์ นิมมานเหมินท์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ออกจากตำแหน่ง และกรณีพลตรีสนั่น ขจรประศาสน์ เป็นผู้ริเริ่มเข้าชื่อถอดถอนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 4 คน ซึ่งขณะนี้อยู่ในระหว่างการดำเนินการของคณะกรรมการ ป.ป.ช.
7. สิทธิการเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น
การเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 286 ว่าผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนไม่น้อยกว่าสามในสี่ของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่มาลงคะแนนเสียงเห็นว่าสมาชิกสภา ท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้ใดไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อไป ให้ผู้นั้นพ้นจากตำแหน่ง ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติการลงคะแนนเสียงให้สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งต้องมีผู้มีสิทธิเลือกตั้งมาลงคะแนนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งหมด และได้มีการตรา พระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 27 ตุลาคม 2542 ซึ่งกฎหมายฉบับนี้มีสาระสำคัญ ดังนี้
1. จำนวนผู้เข้าชื่อถอดถอนขึ้นอยู่กับจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นั้น28 กล่าวคือ
1.1 ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่เกินหนึ่งแสนคน ต้องมีผู้เข้าชื่อไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น
1.2 ผู้มีสิทธิเลือกตั้งเกินหนึ่งแสนคน แต่ไม่เกินห้าแสนคน ต้องมีผู้เข้าชื่อไม่น้อยกว่าสองหมื่นคน
1.3 ผู้มีสิทธิเลือกตั้งเกินห้าแสนคน แต่ไม่เกินหนึ่งล้านคนต้องมีผู้เข้าชื่อไม่น้อยกว่าสองหมื่นห้าพันคน
1.4 ผู้มีสิทธิเลือกตั้งเกินกว่าหนึ่งล้านคน ต้องมีผู้เข้าชื่อไม่น้อยกว่าสามหมื่นคน
2. คำร้องขอให้มีการลงคะแนนเสียงถอดถอนต้องมีรายละเอียดของข้อเท็จจริงและพฤติการณ์ที่แสดงให้เห็นว่ามีการปฏิบัติหน้าที่หรือมีความประพฤติเสื่อมเสียอย่างใดจนเป็นเหตุที่ไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อไป29
3.สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นที่ถูกเข้าชื่อให้ถอดถอนจัดทำคำชี้แจงข้อเท็จจริง ข้อกล่าวหายื่นต่อผู้ว่าราชการจังหวัด30 (กรณีกรุงเทพมหานครให้ยื่นต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย)
4. ให้คณะกรรมการการเลือกตั้งจัดให้มีการลงคะแนนเสียงถอดถอน31
5. หากผู้มาใช้สิทธิลงคะแนนเสียงไม่ถึงกึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงทั้งหมด ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ให้การเข้าชื่อถอดถอนบุคคลนั้นเป็นอันตกไป และจะมีการร้องขอให้ มีการลงคะแนนเสียงโดยอาศัยเหตุเดียวกันอีกไม่ได้ ในกรณีที่ผู้มาใช้สิทธิลงคะแนนเกินกึ่งหนึ่งของจำนวน ผู้มีสิทธิลงคะแนนทั้งหมดและมีคะแนนเสียงจำนวนไม่น้อยกว่าสามในสี่ของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่มา ลงคะแนนเสียงเห็นว่าไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อไป ให้บุคคลนั้นพ้นจากตำแหน่งนับแต่วันที่ลงคะแนนเสียง32
นับแต่ พ.ร.บ. ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มีผลใช้บังคับจนถึงปัจจุบัน ยังไม่เคยมีการเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือ ผู้บริหารท้องถิ่นเลย โดยผู้เขียนมีความเห็นว่า การเข้าชื่อเพื่อถอดถอนดังกล่าว ในทางปฏิบัติแล้วจะเกิดขึ้นได้ยากมากสำหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ ยกตัวอย่างเช่น กรณีกรุงเทพมหานครมีจำนวน ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครในครั้งที่แล้วประมาณ 3.8 ล้านคน ถ้าจะมี การถอดถอนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครคนปัจจุบัน จะต้องมีผู้มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อกันไม่น้อยกว่า 30,000 คน โดยในวันลงคะแนนเสียงต้องมีจำนวนผู้มาลงคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 1.9 ล้านคน และต้องมี ผู้ลงคะแนนเสียงถอดถอนให้ออกจากตำแหน่งไม่น้อยกว่า 1.42 ล้านคนโดยมาณ (กรณีที่ผู้มาลงคะแนน อย่างต่ำ 1.9 ล้านคน) ทั้งที่ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครคนปัจจุบันชนะการเลือกตั้งโดยได้คะแนนเสียงประมาณ 1.01 ล้านคะแนนเท่านั้น33 ซึ่งมีจำนวนน้อยกว่าคะแนนเสียงที่ต้องใช้ในการถอดถอนให้ออกจากตำแหน่งเสียอีก และนอกจากนี้แล้วยังพบว่า ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่แบ่งเขตเลือกตั้งสมาชิก สภาท้องถิ่น เช่น การเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดที่มีการแบ่งเขตอำเภอเป็นเขตเลือกตั้ง หรือการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลที่มีการแบ่งเขตหมู่บ้านเป็นเขตเลือกตั้ง34 เป็นต้น เมื่อเปรียบเทียบคะแนนเสียงที่สมาชิกสภาท้องถิ่นได้รับจากประชาชนในวันที่มีการเลือกตั้งจะต่างกัน อย่างมากกับคะแนนเสียงที่ต้องใช้ในวันที่มีการลงคะแนนเสียงหากมีการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภา ท้องถิ่นผู้นั้นออกจากตำแหน่ง
8. สิทธิในการออกเสียงประชามติ
การออกเสียงประชามติไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 214 ว่า ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่ากิจการในเรื่องใดอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของ ประเทศชาติหรือประชาชน นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี อาจปรึกษาประธานสภา ผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภา แล้วประกาศในราชกิจจานุเบกษาจัดให้มีการออกเสียงประชามติเพื่อ ขอปรึกษาความเห็นของประชาชนว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกิจการสำคัญในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง ซึ่งมิใช่เรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ และมิใช่เป็นการออกเสียงประชามติที่เกี่ยวกับตัวบุคคลใดบุคลหนึ่ง หรือคณะบุคคลใดคณะบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะ การกำหนดวันออกเสียงประชามติต้องกำหนดวันไม่ก่อน 90 วันแต่ไม่ช้ากว่า 120 วันนับแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีการออกเสียงประชามติ และวัน ออกเสียงประชามติต้องกำหนดเป็นวันเดียวกันทั่วราชอาณาจักรโดยผู้มีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภา ผู้แทนราษฎรเป็นผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ หากปรากฏว่าผลของการออกเสียงประชามติ มีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงประชามติเป็นจำนวนไม่มากกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ ให้ถือว่า ประชาชนโดยเสียงข้างมากไม่เห็นชอบด้วยกับเรื่องที่ขอปรึกษา แต่ถ้ามีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงประชามติ มากกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ และปรากฏว่าผู้ออกเสียงประชามติโดยเสียงข้างมากให้ความเห็นชอบ ให้ถือว่าประชาชนโดยเสียงข้างมากเห็นชอบด้วยกับเรื่องที่ขอปรึกษานั้น การออกเสียงประชามติดังกล่าว มีผลเป็นเพียงการให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรีในเรื่องนั้นๆ สำหรับหลักเกณฑ์และ วิธีการออกเสียงประชามติ ให้เป็นไปตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ และได้มีการตรา พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2541 ซึ่งมีสาระสำคัญ ดังนี้
1.คณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นผู้จัดทำบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติของแต่ละจังหวัด และปิดประกาศของนายกรัฐมนตรีที่กำหนดให้มีการออกเสียงประชามติไว้ ณ ศาลากลางจังหวัดที่ว่าการอำเภอ สำนักงานเทศบาล ที่ทำการองค์การบริหารส่วนตำบล ที่ทำการผู้ใหญ่บ้าน และเขตชุมชน หนาแน่นที่เห็นสมควร และบริเวณที่ออกเสียงประชามติไม่น้อยกว่า 20 วัน ก่อนวันออกเสียงประชามติ35
2. คณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นผู้กำหนดหน่วยออกเสียงที่จะพึงมีในแต่ละจังหวัด และกำหนดที่ออกเสียงของหน่วยออกเสียง โดยคำนึงถึงจำนวนผู้มีสิทธิออกเสียงในแต่ละหน่วยออกเสียงและความสะดวกในการเดินทางไปใช้สิทธิออกเสียงประชามติ และประกาศให้ผู้มีสิทธิออกสียงทราบไม่น้อยกว่า 20 วัน ก่อนวันออกเสียงประชามติ36
3. ในวันออกเสียงประชามติ ให้เปิดการลงคะแนนเสียงประชามติตั้งแต่เวลา 08.00 นาฬิกา ถึงเวลา 15.00 นาฬิกา37
ระบบการออกเสียงประชามติเป็นกระบวนการหนึ่งที่ถูกนำเข้ามาเป็นส่วนเสริมทฤษฎีตัวแทนของประชาชน กล่าวคือ ในการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทนนั้น ประชาชนจะไปเลือกผู้แทนเข้าไปใช้อำนาจแทนตน แต่เพื่อให้ประชาชนยังคงเป็นเจ้าของอำนาจอำนาจอธิปไตยอยู่ ในหลายประเทศ จึงกำหนดให้ประชาชนสามารถเข้าไปใช้อำนาจอธิปไตยได้ด้วยตนเองในเรื่องที่เป็นกิจการสำคัญของประเทศซึ่งก็คือการให้ประชาชนออกเสียงประชามตินั้นเอง38
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับก่อนๆ ที่ผ่านมาที่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการออกเสียงประชามติ คือ ฉบับปี พ.ศ. 2492 ฉบับปี พ.ศ. 2511 ฉบับปี พ.ศ. 2517 และฉบับปี พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติม ปี พ.ศ. 2539 โดยที่สามฉบับแรกได้กำหนดเรื่องที่จะนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติไว้ว่าจะต้องเป็นร่างรัฐธรรมนูญที่นำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย แต่พระมหากษัตริย์เห็นว่ากระทบถึงประโยชน์ได้เสียสำคัญของประเทศหรือประชาชน พระมหากษัตริย์ย่อมทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะให้ประชาชนทั่วประเทศออกเสียงประชามติว่าเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญ ส่วนประชามติตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2539 เป็นกรณีที่จัดให้มีประชามติเพื่อให้ประชาชนออกเสียงลงคะแนนว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญที่สภาร่างรัฐธรรมนูญเสนอ ในเมื่อรัฐสภาไม่ให้ความเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญนั้น แล้วให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสินใจ39 สำหรับการออกเสียงประชามติตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเป็นเรื่องที่ ตรงกันข้าม กับความหมายหรือทฤษฎีที่เกี่ยวข้องกับการออกเสียงประชามติอย่างสิ้นเชิง กล่าวคือ รัฐธรรมนูญกำหนดให้การออกเสียงประชามติตามมาตรา 214 มีผลเป็นเพียงการให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรีในเรื่องที่นำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติโดยมิได้บังคับว่าคณะรัฐมนตรีจะต้องดำเนินการตามผลการออกเสียงประชามติ ต่างกับการออกเสียงประชามติตามรัฐธรรมนูญฉบับก่อนทั้ง 4 ฉบับ ที่กำหนดให้การแสดงเจตนาของประชาชนเป็นที่สุด40 อย่างไรก็ตาม มีข้อเท็จจริงว่าตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันนี้ ยังไม่เคยมีการออกเสียงประชามติเลยแม้แต่ครั้งเดียว
สำหรับการออกเสียงประชามติในระดับท้องถิ่น แม้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ไม่ได้บัญญัติเกี่ยวกับการให้ประชาชนในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสิทธิออกเสียงประชามติไว้ก็ตาม แต่สำหรับการปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาลนั้น ได้เปิดโอกาสให้ประชาชนในเทศบาลเลือกโครงสร้างทางการบริหารของเทศบาลได้ตามความต้องการของประชาชน เนื่องจาก พ.ร.บ. เทศบาล (ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2543 กำหนดให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตเทศบาลจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 4 ของจำนวน ผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งหมดมีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อคณะกรรมการการเลือกตั้งเพื่อจัดให้มีการออกเสียงแสดงประชามติในเขตเทศบาลว่าจะให้เทศบาลมีโครงสร้างการบริหารเป็นรูปแบบคณะเทศมนตรีที่มาจากความเห็นชอบของสภาเทศบาล หรือรูปแบบนายกเทศมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง โดยกฎหมายฉบับนี้กำหนดว่า นับตั้งแต่วันที่ 13 พฤษภาคม 2543 เป็นต้นไป หากเทศบาลนครหรือ เทศบาลเมืองใด จะมีการเลือกตั้งครั้งแรกซึ่งเป็นการเลือกตั้งทั่วไป กฎหมายบังคับให้ใช้รูปแบบการบริหาร ที่เลือกตั้งนายกเทศมนตรีจากประชาชนโดยตรงเท่านั้น และจะใช้รูปแบบการบริหารนี้ในการเลือกตั้งทั่วไปครั้งต่อไปหรือไม่ ขึ้นอยู่กับว่าได้มีการออกเสียงประชามติเพื่อให้มีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบทางการบริหารหรือไม่ สำหรับเทศบาลตำบลให้ใช้รูปแบบคณะเทศมนตรีต่อไปจนถึงปี พ.ศ. 2550 แล้วประชาชนจึงจะมีสิทธิเข้าชื่อเสนอขอให้มีการออกเสียงประชามติเพื่อตัดสินว่าจะใช้โครงสร้างการบริหารแบบใด41 การออกเสียงประชามติดังกล่าวนี้ สอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตยโดยตรงมากที่สุด เนื่องจากเป็นการให้สิทธิกับประชาชนในการริเริ่มและเป็นผู้มีอำนาจตัดสินในท้ายที่สุด
แต่อย่างไรก็ดี สิทธิของประชาชนที่จะออกเสียงประชามติเพื่อเลือกโครงสร้างการบริหารของเทศบาลดังกล่าวก็ไม่ทันจะเกิดขึ้นได้จริง เพราะยังไม่ถึงกำหนดเวลาในปี พ.ศ. ๒๕๔๗ ตามเงื่อนไขของกฎหมายที่ให้สิทธิกับประชาชนในเขตเทศบาลสามารถออกเสียงประชามติเลือกว่าต้องโครงสร้างแบบเลือกนายกเทศมนตรีโดยตรง หรือโครงสร้างโดยอ้อมแบบสภาเทศบาลไปเลือกคณะเทศมนตรี รัฐบาลก็ได้แก้ไขกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล ให้มีโครงสร้างแบบเลือกผู้บริหารโดยตรงเท่านั้นตั้งแต่ปี ๒๕๔๖
สิทธิการมีส่วนร่วมในกระบวนการรับฟังความคิดเห็น(กระบวนการทำประชาพิจารณ์)
สิทธิการมีส่วนร่วมในกระบวนการทำประชาพิจารณ์ เป็นไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 59 บัญญัติว่า บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับข้อมูลคำชี้แจงและเหตุผลจากหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น ก่อนการอนุญาตหรือดำเนินการโครงการหรือ กิจกรรมใดที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญ อื่นใดที่เกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถิ่น และมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตนในเรื่องดังกล่าว ทั้งนี้ ตามกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่กฎหมายบัญญัติ ปัจจุบันยังไม่มีการตรากฎหมาย เกี่ยวกับกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตามรัฐธรรมนูญมาตรา 59 มาใช้บังคับ แต่มีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะโดยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. 2539 ที่เปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถยื่นคำร้องเพื่อให้มีการทำประชาพิจารณ์ได้ มีสาระสำคัญ ดังนี้
1. ผู้มีสิทธิยื่นคำร้องให้มีการทำประชาพิจารณ์ ได้แก่ ผู้มีส่วนได้เสียที่มีส่วนเกี่ยวข้องหรือได้รับผลกระทบโดยตรงจากการดำเนินงานตามโครงการของรัฐ เมื่อมีหนังสือไปยังหน่วยงานของรัฐเพื่อสอบถามหรือขอคำชี้แจงแล้ว หากไม่ได้รับคำชี้แจงเป็นหนังสือภายใน 30 วัน หรือไม่พอใจในคำชี้แจง และประสงค์จะโต้แย้งหรือคัดค้านการดำเนินงานตามโครงการให้ยื่นคำร้องเพื่อขอให้มีการทำประชาพิจารณ์42 หรือ หน่วยงานของรัฐเห็นเองว่าจะเป็นประโยชน์ต่อการดำเนินงานตามโครงการรัฐ ให้เสนอความเห็นเพื่อขอให้จัดทำประชาพิจารณ์ได้43
2. รัฐมนตรีสำหรับราชการส่วนกลาง ผู้ว่าราชการจังหวัดสำหรับราชการส่วนภูมิภาคหรือ ราชการส่วนท้องถิ่น ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครสำหรับราชการของกรุงเทพมหานคร เป็นผู้มีอำนาจสั่งให้มีการทำประชาพิจารณ์ในโครงการของรัฐ โดยแต่งตั้งคณะกรรมการประชาพิจารณ์โครงการของรัฐในเรื่องนั้นเพื่อดำเนินการประชาพิจารณ์ คณะกรรมการประกอบด้วย ประธานกรรมการและกรรมการอื่น ไม่น้อยกว่าสามคน กรรมการต้องไม่มีส่วนได้เสียกับโครงการของรัฐในเรื่องนั้น และกรรมการอย่างน้อยหนึ่งในสาม ให้ตั้งจากผู้ที่ไม่ได้เป็นข้าราชการ สมาชิกรัฐสภา สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น44
3. ให้คณะกรรมการประชาพิจารณ์กำหนดสถานที่ และเวลาในการทำประชาพิจารณ์ โดยคำนึงถึงความสะดวกของผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่าย และต้องกระทำโดยเปิดเผย แต่คณะกรรมการจะสั่งห้ามมิให้บุคคล ที่ก่อการรบกวนหรือคุกคามความสงบเรียบร้อยเข้าฟังเฉพาะคราวได้45
4. เมื่อคณะกรรมการประชาพิจารณ์ได้ดำเนินการประชาพิจารณ์แล้ว ให้เสนอรายงานต่อ รัฐมนตรี ผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร แล้วแต่กรณี เพื่อพิจารณาประกาศผล การตัดสินใจพร้อมทั้งเหตุผลให้ประชาชนทราบโดยเปิดเผย เว้นแต่เป็นเรื่องที่ต้องเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาตามกฎหมาย มติคณะรัฐมนตรี หรือคำสั่งของนายกรัฐมนตรี และให้ชี้แจงเหตุผลเมื่อมีมติคณะ รัฐมนตรีแล้ว อนึ่ง ผลที่ได้จากการทำประชาพิจารณ์เป็นเพียงแนวทางหรือข้อมูลประกอบการตัดสินใจของรัฐเท่านั้น ไม่ใช่การตัดสินเด็ดขาดที่ต้องดำเนินการตามผลการทำประชาพิจารณ์ 46
กระบวนการรับฟังความคิดเห็นหรือการประชาพิจารณ์ (public hearings) เป็นหลักการที่เปิดโอกาสให้ประชาชนในฐานะเจ้าของอำนาจประชาธิปไตยมีสิทธิได้รับข้อมูล หรือการชี้แจงข้อเท็จจริงข้อดีข้อเสียก่อนการตัดสินใจของตัวแทนของประชาชนที่ได้รับมอบอำนาจไปจากประชาชน ถือไดว่าเป็นกระบวนการที่ถูกเข้ามาเป็นส่วนเสริมทฤษฎีตัวแทนของประชาชนอีกประการหนึ่ง
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 59 กำหนดให้มีการตรากฎหมายเกี่ยวกับกระบวนการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน แต่ปัจจุบันยังไม่มีการประกาศบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับกระบวนการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน เหมือนกับสิทธิการมีส่วนร่วมทางการเมืองทั้ง 5 ประการ ที่มีการตรากฎหมายที่เกี่ยวข้องมาบังคับใช้แล้ว
บทสรุป
จะเห็นได้ว่า กระบวนการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นออกจากตำแหน่ง เป็นกระบวนการที่ริเริ่มและตัดสินสุดท้ายโดยอำนาจของประชาชน เป็นไปตามหลักการถอดถอน(recall) โดยแท้ กระบวนการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองนั้น ประชาชนมีสิทธิริเริ่ม แต่อำนาจการตัดสินสุดท้ายว่าจะให้พ้นจากตำแหน่งหรือไม่ คือ คณะกรรมการ ป.ป.ช. และวุฒิสภา การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย (initiatives) นั้นทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่นมีความเหมือนกันคือ ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเป็น ผู้ริเริ่มแต่การตัดสินสุดท้ายหรืออำนาจในการตรากฎหมายยังเป็นขององค์กรนิติบัญญัติ ในขณะที่การออกเสียงประชามติตามที่คณะรัฐมนตรีขอคำปรึกษาจากประชาชนนั้น ไม่สอดคล้องกับหลักการประชามติ (referendum)เพราะผลการประชามติไม่ผูกพันต่อคณะรัฐมนตรี ส่วนการออกเสียงประชามติของประชาชนในเทศบาลเพื่อเลือกโครงสร้างผู้บริหารท้องถิ่นของเทศบาล สอดคล้องกับหลักการประชามติ(referendum) แต่ยังไม่ทันได้เกิดขึ้น เพราะรัฐได้ยกเลิกหลักการนี้เสียก่อน
ผู้เขียนมีความเห็นว่า พัฒนาการของการมีส่วนร่วมของประชาชนทั้งในระดับชาติและท้องถิ่น จะมีแนวโน้มที่ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น เนื่องจากประชาชนเรียนรู้และมีความเข้าใจถึงการมีส่วนร่วมทางการเมืองมากยิ่งขึ้น เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้เป็น การเมืองของพลเมือง หรือ ระบอบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม โดยนำหลักการของระบอบประชาธิปไตยโดยตรง (direct domocracy) มาใช้เป็นการปฏิบัติมากขึ้น เป็นการเสริมทฤษฎีความเป็นตัวแทนของประชาชนที่ยังมีความบกพร่องอยู่.
หน้า 1 | หน้า 2
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 8 มีนาคม พ.ศ. 2547
| 
