บทความทางกฎหมายมหาชน และข้อมูลสาระที่น่าสนใจ หลักความเป็นเอกภาพของรัฐและหลักกระจายอำนาจในการปกครองส่วนท้องถิ่นของไทย ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร. เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์ อาจารย์ประจำ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ลิ้งค์ที่เกี่ยวข้อง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน (พ.ศ. 2540) หมวด 9 คำนำ             ในการปกครองยุคปัจจุบันนั้น รัฐเดี่ยว(L' Etat unitaire)ต่างๆก็มีรูปแบบการปกครองในการจัดสรรการใช้อำนาจของตนเอง มีการจัดการการปกครองในแบบของตนเอง โดยทั่วๆไปแล้วก็มีรูปแบบหลักๆทีเป็นที่นิยมใช้กันอยู่ คือ การปกครองแบบรวมอำนาจ(la centralisation) การปกครองแบบการกระจายการรวมศูนย์อำนาจ(la concentration) และการปกครองแบบกระจายอำนาจ(la décentalisation)และแต่ละแบบนั้นได้สะท้อนให้เห็นถึงการจัดระบบราชการบริหารที่แตกต่างกันไปแต่แต่ละอันก็มีความเชื่อมโยงเกี่ยวข้องซึ่งกันและกันด้วย ดังได้ทราบกันมาแล้วว่า การปกครองแบบรวมอำนาจนั้นแสดงให้เห็นถึงการจัดระบบราชการบริหารส่วนกลาง การปกครองแบบการกระจายการรวมศูนย์อำนาจแสดงให้เห็นถึงการจัดระบบราชการบริหารส่วนภูมิภาคและการปกครองแบบกระจายอำนาจนั้นแสดงให้เห็นถึงการจัดระบบราชการบริหารส่วนท้องถิ่น             การปกครองแบบรวมศูนย์อำนาจและการกระจายการรวมศูนย์อำนาจนั้นหาเป็นการเพียงพอไม่สำหรับรัฐเดี่ยวในยุคปัจจุบันดังนั้นจึงเกิดมีแนวความคิดว่าควรนำรูปแบบการกระจายอำนาจเข้ามาใช้ด้วยโดยให้เป็นการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นและการกระจายอำนาจดังกล่าวก็สอดคล้องกับแนวความคิดในการปกครองแบบประชาธิปไตยอีกด้วย ด้วยเหตุดังกล่าว ในบทความนี้จะขอกล่าวถึงการจัดระบบราชการบริหารส่วนท้องถิ่นว่ามีแนวความคิดใดเป็นฐานรองรับในการจัดระบบดังกล่าวโดยพิจารณาจากรัฐธรรมนูญของไทยเป็นหลักในการศึกษา รัฐธรรมนูญไทยปี 2540 กับการปกครองส่วนท้องถิ่น             อันที่จริงแล้วการปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยมีมานานแล้วตั้งแต่ในสมัยรัชกาลที่ 5 นับเนื่องมาถึงปัจจุบันก็เป็นเวลาร้อยกว่าปีเศษและถ้านับการปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยนั้นมีด้วยกันถึง 3 ครั้งโดยทั้งนี้ไม่นับการแก้ไขเล็กๆน้อยๆ ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้บัญญัติเรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในหมวด 9 มีบทบัญญัติในเรื่องดังกล่าวถึง 9 มาตราด้วยกัน คือตั้งแต่มาตรา 282ถึงมาตรา290และในหมวด 5 อีก 1 มาตราคือมาตรา 78 การที่รัฐธรรมนูญได้บัญญัติเรื่องดังกล่าวอย่างเป็นหมวดหมู่นั้นได้สะท้อนให้เห็นถึงเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญนั้นเห็นถึงความสำคัญในการปกครองส่วนท้องถิ่นอันเป็นพื้นฐานแห่งการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่ได้แสดงให้เห็นถึงการที่ประชาชนในท้องถิ่นนั้นต่างก็มีสิทธิมีเสียงในการปกครองท้องถิ่นของตนเองในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย การปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นตั้งอยู่บนพื้นฐานแนวความคิดอยู่ 2 หลัก คือ หลักความเป็นเอกภาพของรัฐ และหลักการกระจายอำนาจซึ่งจะได้กล่าวต่อไป หลักความเป็นเอกภาพของรัฐและหลักการกระจายอำนาจกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน (2540)             ในการปกครองจัดระเบียบราชการบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นจะต้องมีการกระจายอำนาจการบริหารจากการบริหารราชการส่วนกลางไปให้แก่ส่วนท้องถิ่นและในขณะเดียวกันการกระจายอำนาจบริหารดังกล่าวต้องไม่ทำลายความเป็นเอกภาพของรัฐเดี่ยวนั้นด้วย ซึ่งหมายความว่าการกระจายอำนาจดังกล่าวนั้นต้องไม่ทำให้รัฐนั้นสูญสิ้นความเป็นรัฐเดี่ยวไปและไม่ทำให้การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นนั้นแตกแยกออกเป็นรัฐเล็กรัฐน้อยซึ่งจะทำให้ความเป็นเอกภาพของรัฐนั้นเสียไป ดังจะได้อธิบายดังต่อไปนี้              1.หลักความเป็นเอกภาพของรัฐ (le principe de l'unité de l'Etat) ถ้าพิจารณาดูรัฐธรรมนูญจะเห็นได้ในมาตรา 1บัญญัติว่า"ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวจะแบ่งแยกมิได้"และในมาตรา 282 บัญญัติว่า "ภายใต้บังคับมาตรา 1 รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น" เมื่อได้พิจารณามาตรา 282 จะเห็นได้ว่าเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญนั้นต้องการให้มีการกระจายอำนาจทางบริหารหรือทางปกครองให้แก่ส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นการสะท้อนให้เห็นถึงการที่ต้องการให้ประชาชนในท้องถิ่นนั้นมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการท้องถิ่นของตนเองอันเป็นการแสดงออกซึ่งการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแต่ในขณะเดียวกันการให้ส่วนท้องถิ่นมีโอกาสได้บริหารท้องถิ่นของตนเองนั้นต้องยังอยู่ภายใต้บังคับแห่งมาตรา 1 กล่าวคือการกระจายอำนาจดังกล่าวต้องไม่กระทบต่อความเป็นเอกภาพของรัฐไม่กระทบต่อบูรณภาพแห่งดินแดน ไม่ทำให้ความเป็นประเทศไทยนั้นแตกแยกออกเป็นหลายดินแดนจนทำให้เกิดรัฐใหม่ๆขึ้นมา ดังนั้นการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงต้องระวังเป็นพิเศษเพราะมิเช่นนั้นแล้วจะเป็นการกระจายอำนาจอธิปไตยไปจนสูญเสียความเป็นเอกภาพของรัฐ             ดังได้กล่าวมาแล้วว่าการกระจายอำนาจดังกล่าวเป็นการกระจายอำนาจทางบริหารหรือทางปกครองเท่านั้นไม่ได้เป็นการกระจายอำนาจทางนิติบัญญัติและอำนาจทางตุลาการไปด้วย ด้วยเหตุดังกล่าวประเทศไทยจึงไม่มีศาลท้องถิ่น ไม่มีสภาท้องถิ่นดังเช่นประเทศสหรัฐอเมริกาที่มีลักษณะของรัฐเป็นรัฐรวม มีแต่เพียงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันเป็นส่วนหนึ่งของรัฐ             การจัดบริหารราชการส่วนท้องถิ่นดังกล่าวต้องเป็นการกระจายอำนาจจากรัฐไปให้โดยมีรัฐธรรมนูญวางหลักการหลักๆไว้แต่ในเรื่องรายละเอียดต่างๆนั้น การกระจายอำนาจดังกล่าวต้องออกเป็นกฎหมายจากฝ่ายนิติบัญญัติ ดังปรากฏในมาตรา 283 วรรคแรกบัญญัติว่า "ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ ย่อมมีสิทธิได้รับจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ..."และในวรรค 2 ของมาตราเดียวกันก็บัญญัติว่า"การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องทำเท่าที่จำเป็นตามที่กฎหมายบัญญัติ แต่ต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนของประเทศเป็นส่วนรวม ทั้งนี้ จะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้ มิได้"ถึงแม้ว่าท้องถิ่นใดได้รับการจัดตั้งเป็นองค์กรปกตรองส่วนท้องถิ่นตามวรรคแรกที่กล่าวมาแล้วก็ตาม แต่ใช่ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นจะเป็นอิสระจากรัฐได้ รัฐจะต้องเป็นผู้กำกับดูแลส่วนท้องถิ่นโดยอาจให้ราชการส่วนภูมิภาคทำหน้าที่กับกับดูแลองค์กรส่วนท้องถิ่นแทนรัฐได้ มิเช่นนั้นแล้ว ถ้าให้องค์กรส่วนท้องถิ่นเป็นอิสระจากรัฐไม่มีการควบคุมกำกับดูแลแล้ว ก็เท่ากับทำลายหลักความเป็นเอกภาพของรัฐเสีย             อย่างไรก็ตามการที่รัฐเข้ามากำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นไม่ใช่หมายความว่าสามารถเข้ามากำกับดูแลตามอำเภอใจได้เพราะมิเช่นนั้นแล้วจะเป็นการทำลายหลักแห่งความเป็นอิสระในการจัดการบริการท้องถิ่นไปเสีย มาตรา 283 ดังกล่าวจึงวางหลักต่อไปอีกสี่ประการว่า การกำกับดูแลดังกล่าวนั้น ประการแรก การกำกับดูแลนั้นต้องทำเท่าที่จำเป็นและทำตามกฎหมายที่ตราโดยฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งสอดคล้องกับคำกล่าวที่ว่า"...ไม่มีการกำกับดูแลถ้าปราศจากกฎหมายและไม่มีการกำกับดูแลที่เกินเลยไปจากกฎหมาย..."และประการที่สองการกำกับดูแลนั้นต้องทำไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือของประเทศเป็นส่วนรวมด้วย ประการที่สามการกำกับดูแลจะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นไม่ได้และประการสุดท้าย การกำกับดูแลจะกระทำนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้ไม่ได้              2.หลักการกระจายอำนาจ(la décentralisation) ในการกระจายอำนาจดังกล่าวนี้เป็นการที่รัฐมอบอำนาจการปกครองจากองค์กรส่วนกลางไปยังองค์กรส่วนท้องถิ่นโดยให้องค์กรส่วนท้องถิ่นมีอำนาจอิสระในการจัดการปกครองท้องถิ่นของตนเอง การกระจายอำนาจดังกล่าวเป็นการกระจายอำนาจทางปกครองหรือทางบริหารเท่านั้น ดังนั้นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงมีอำนาจในการตัดสินใจทางปกครองของท้องถิ่น ด้วยเหตุดังกล่าวจึงก่อให้เกิดผลตามมา 2 ประการ คือ             กรณีที่หนึ่ง เมื่อเป็นการกระจายอำนาจทางปกครองจากส่วนกลางให้แก่องค์กรส่วนท้องถิ่นๆสามารถกระทำการตัดสินใจทางปกครองได้ด้วยตนเอง ดังนี้องค์ปกครองส่วนท้องถิ่นจึงมีฐานะเป็นนิติบุคคล             กรณีที่สอง การกระจายอำนาจดังกล่าวก็ยังมีข้อจำกัดอยู่บ้าง ในเรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับองค์กรส่วนท้องถิ่น กล่าวคือ ความเป็นอิสระขององค์กรส่วนท้องถิ่นยังต้องอยู่ภายใต้การควบคุมกำกับของรัฐ(la tutelle)ที่มีอยู่เหนือองค์กรส่วนท้องถิ่น ดังนั้นการควบคุมกำกับจึงเป็นปัจจัยหลักที่สำคัญของการปกครองส่วนท้องถิ่น ถ้าการควบคุมกำกับไม่เป็นจริงเป็นจัง การ-กระจายอำนาจก็จะไม่เกิดขึ้น อาจจะมีผลตามมาว่าเป็นการรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลางมากขึ้นกว่าเดิมเสียอีก ดังปรากฎตัวอย่างของไทยในอดีตเน้นหนักไปยังรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง มากกว่าการกระจายอำนาจไปให้ยังองค์กรส่วนท้องถิ่น ดังนั้นการดำเนินงานต่างๆก็ยังคงไม่มีอิสระที่ควรจะเป็น ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่นซึ่งควรอยู่ในรูปแบบของการกำกับดูแลก็ยังไม่เกิดขึ้นในการปกครองท้องถิ่นของไทย ความรู้สึกของเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งจากส่วนกลางและส่วนภูมิภาคก็มองเจ้าหน้าที่ของส่วนท้องถิ่นนั้นเป็นผู้ที่อยู่ใต้บังคับบัญชาของตนเอง ผลความสัมพันธ์ที่เป็นไปในลักษณะการบังคับบัญชาตามลำดับชั้นได้สะท้อนออกมาในรูปแบบของการไม่อาจตัดสินใจในปัญหาต่างๆด้วยตนเองได้ การดำเนินการต่างๆขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงต้องพึ่งพากับราชการบริหารส่วนกลางอยู่ตลอดเวลา ดังนั้นในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจึงได้วางหลักการการควบคุมกำกับเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าวไว้ในมาตรา 283 วรรค2ดังที่ได้กล่าวไว้ข้างต้น             หลักการกระจายอำนาจปรากฎอยู่ในมาตรา 78 ดังนี้ " รัฐต้องกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการท้องถิ่นได้เอง พัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น" ตามมาตราดังกล่าวเป็นมาตราที่วางหลักการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้สามประการด้วยกัน คือ             ประการแรก รัฐต้องกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการท้องถิ่นได้เอง การกระจายอำนาจในกรณีดังกล่าวเป็นการกระจายอำนาจทางปกครองตนเองให้แก่ท้องถิ่น             ประการที่สอง รัฐต้องกระจายอำนาจทางเศรษฐกิจ ทางสาธารณูปโภคและทางสาธารณูปการตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ การที่ต้องมีการกระจายอำนาจดังกล่าวเพื่อให้ท้องถิ่นนั้นมีความเจริญทางเศรษฐกิจ มีความกินดีอยู่ดี เมื่อประชาชนในท้องถิ่นนั้นไม่มีปัญหาทางเศรษฐกิจแล้วก็ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นสามารถเก็บภาษีเพื่อเป็นการเพิ่มพูนรายได้แก่องค์กรส่วนท้องถิ่นนั้นนำเงินดังกล่าวมาช่วยพัฒนาท้องถิ่นของตนให้ดียิ่งขึ้นได้อีก             ประการสุดท้าย พัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดเป็นที่ตั้ง             หลักการกระจายอำนาจยังต้องคำนึงถึงอีกสองหลักการที่สำคัญคือ หลักแห่งความเป็นอิสระของท้องถิ่น และหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น              ก.หลักแห่งความเป็นอิสระของท้องถิ่น ความเป็นอิสระของท้องถิ่นนั้นมีความสัมพันธ์กับหลักการควบคุมกำกับ กล่าวคือถ้าให้การควบคุมกำกับจากราชการบริการส่วนกลางและจากราชการบริหารส่วนภูมิภาคมีอยู่เหนือท้องถิ่นมากจน ราชการบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นไม่สามารถจะกระทำการใดๆได้เลย เช่นจะกระทำการใดก็ต้องไปขออนุญาติจากราชการบริหารส่วนกลางหรือราชการบริหารส่วนภูมิภาคอยู่ร่ำไปแล้ว ก็จะทำให้การปกครองและบริหารท้องถิ่นและความเป็นนิติบุคคลขององค์กรบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเปล่าประโยชน์แต่ในขณะเดียวกันถ้าไม่มีการควบคุมกำกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเลยก็จะเป็นการทำลายหลักความเป็นเอกภาพเสียไปดังได้กล่าวมาข้างต้นแล้ว ดังนั้นถ้ามีการควบคุมกำกับเป็นไปตามกติกาที่วางไว้แล้วก็ย่อมทำให้การปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นบรรลุวัตถุประสงค์ตามเจตนารมณ์ของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้วางหลักแห่งความเป็นอิสระของท้องถิ่นดังค่อไปนี้              1.หลักความเป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การบริหารงานบุคคลของตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเครื่องชี้วัดถึงความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การมีอำนาจบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหมายถึงการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจมีอำนาจปกครองและบังคับบัญชาพนักงานของตน กล่าวคือมีอำนาจกำหนดตำแหน่ง สรรหาบุคคลมาดำรงตำแหน่ง จัดการเกี่ยวกับเงื่อนไขในการทำงาน ตลอดจนให้คุณให้โทษพนักงานรวมทั้งให้สิทธิประโยชน์เมื่อพ้นจากงาน ดังปรากฏอยู่ในมาตรา 288 บัญญัติดังนี้             "การแต่งตั้งและการให้พนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง ต้องเป็นไปตามความต้องการและความเหมาะสมของแต่ละท้องถิ่นและต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นก่อน ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ             คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นตามวรรคหนึ่งจะต้องประกอบด้วยผู้แทนของหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมีคุณสมบัติตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยมีจำนวนเท่ากัน             การโยกย้าย การเลื่อนตำแหน่ง การเลื่อนเงินเดือนและการลงโทษพนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ"             จากบทบัญญัติมาตราดังกล่าวจะเห็นได้ว่าเจ้าหน้าที่หรือพนักงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องมีอิสระซึ่งขึ้นอยูกับคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นที่ไม่ใช่มีกรรมการที่เป็นข้าราชการทั้งหมดเพื่อแสดงให้เห็นว่าไม่ได้อยู่ใต้ระบบราชการทั้งหมดและเพื่อทำหน้าที่ให้ความคุ้มครองแก่เจ้าหน้าที่และพนักงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนั้นความเป็นอิสระในการบริหารงานบุคคลนั้นต้องให้ความเป็นอิสระแก่ผู้บริหารท้องถิ่นในการบริหารงานและต้องให้ความเป็นอิสระดังกล่าวไปยังเจ้าหน้าที่และพนักงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการทำงานอีกด้วย              2.หลักความเป็นอิสระกับความเป็นนิติบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในเมื่อกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการจัดการบริหารงานของตนเองแล้วนั้น ผลที่ตามมาก็คือต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นนิติบุคคลเพราะมิเช่นนั้นแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ไม่สามารถบริหารงานได้เลยเพราะการบริหารงานนั้นก็ต้องมีนิติสัมพันธ์กับบุคคลภายนอก ดังนี้ถ้าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่เป็นนิติบุคคลก็หมายความว่าความเป็นอิสระในการบริหารงานก็จะไม่เกิดขึ้น              3.หลักความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการปกครองท้องถิ่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถือเป็นส่วนหนึ่งของราชการบริหารในฝ่ายบริหาร ดังนั้นจึงมีหน้าที่ในการกำหนดนโยบายเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นและการบริการท้องถิ่นเพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินงานและเพื่อจัดทำบริการสาธารณะที่ดีและเหมาะสมกับความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น ดังบัญญัติไว้ในมาตรา 284 วรรคแรกดังนี้             "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลายย่อมมีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบายการปกครอง การบริหาร การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลังและมีอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ..."              4.หลักความเป็นอิสระทางการเงินและการคลัง การบริหารของท้องถิ่นจะดำเนินการต่อไปได้นั้นก็ต้องมีเงินเป็นปัจจัยของตนเองในการบริหารท้องถิ่น ถ้าท้องถิ่นไม่มีเงินมาจัดการบริหารท้องถิ่นแล้ว ท้องถิ่นนั้นก็ไม่สามารถพัฒนาและเจริญต่อไปได้ ดังนั้นจึงเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องหาวิธีการที่ทำให้ท้องถิ่นสามารถหาปัจจัยดังกล่าวได้ด้วยตนเองโดยไม่จำต้องพึ่งพาอาศัยรัฐ ถ้าท้องถิ่นนั้นยังต้องอาศัยปัจจัยดังกล่าวจากรัฐอยู่ รัฐนั้นก็จะเป็นผู้กำหนดนโยบายของท้องถิ่นเสียเองอันเป็นการขัดกับหลักการปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีวัตถุประสงค์ต้องการให้ท้องถิ่นสามารถพึ่งพาตนเองได้ดังที่ได้เห็นเป็นตัวอย่างในหลายๆประเทศรวมทั้งประเทศไทยในอดีตด้วย และด้วยเหตุผลดังกล่าวมาตรา 78 ของรัฐธรรมนูญจึงได้กำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องพัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่นให้เจริญและถ้าเศรษฐกิจท้องถิ่นได้รับการพัฒนาแล้ว ท้องถิ่นนั้นก็มีรายได้จากการจัดเก็บภาษีในท้องถิ่นนั้นและเมื่อท้องถิ่นมีรายได้เป็นของตนเองแล้วก็ไม่มีความจำเป็นที่จะต้องขอเงินมาจากรัฐอีก ดังนั้นในมาตรา 284 วรรค 3 (2) ในการกระจายอำนาจทางบริหารให้แก่ท้องถิ่นนั้นต้องมีแบบแผนและขั้นตอน การจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องคำนึงถึงภาระและหน้าที่ของรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองด้วยและในวรรค 4 ของมาตราเดียวกันยังกำหนดต่อไปว่าทุกๆ 5 ปีจะต้องมีการทบทวนระบบการจัดสรรส่วนภาษีดังกล่าวเสียใหม่อีกด้วย              ข. หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น หลักการดังกล่าวเป็นการแสดงให้เห็นถึงหลักการในการปกครองระบอบประชาธิปไตยที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองประเทศ ในกรณีของท้องถิ่นก็เช่นเดียวกัน หลักการดังกล่าวต้องการให้ประชาชนในท้องถิ่นนั้นมีส่วนร่วมในการปกครองในท้องถิ่นของตน เป็นการแสดงให้เห็นถึงเจตนรมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ยอมรับสิทธิทางการเมืองของประชาชนในระดับท้องถิ่น เช่น ในการเลือกตั้งผู้แทนของถิ่น การถอดถอนผู้บริหารและสภาท้องถิ่น การเสนอกฎหมาย เป็นต้น ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้บัญญัติรับรองเรื่องดังกล่าวไว้ในมาตรา 285,มาตรา286 และมาตรา 287 บทสรุป              การปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้แสดงให้เห็นความพยามยามที่ต้องการแก้ไขระบบการปกครองส่วนท้องถิ่นในอดีตที่ผ่านมาโดยสรรหากลไกต่างๆเข้ามาซ่อมมาเสริมกลไกที่มีข้อบกพร่องในอดีตและยังแสดงให้เห็นถึงเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ที่ย้ำให้เห็นถึงการประสานแนวความคิดอย่างกลมกลืนระหว่างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยกับหลักการกระจายอำนาจทางปกครองหรือทางบริหารให้แก่ส่วนท้องถิ่นโดยไม่ทำลายความเป็นบูรณภาพของรัฐหรือทำลายหลักความเป็นเอกภาพของรัฐลงแต่อย่างใด เชิงอรรถ              1. น.บ.(จุฬา),น.ม.(จุฬา),D.E.A(droit public),Docteur de l'Université (nouveau régime) mention trés honorable (Strasbourg III )ผู้ช่วยศาสตราจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย              2. ดู สมคิด เลิศไพฑูรย์, การปฎิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน,ลงพิมพ์ในรวมสาระรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน,สำนักพิมพ์มติชน,กรุงเทพ,2541,หน้า361.              3. Jean River,Droit administratif,Paris,Dalloz,p.312.              4. สมคิด เลิศไพฑูรย์,อ้างแล้ว,หน้า 362-37              5.จรูญ ศรีสุกใส, แนวทางการสร้างความเป็นอิสระในการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่น,(วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์)2540,หน้า 9 .6.              6. นันทวัฒน์ บรมานันท์, การปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540,กรุงเทพ,วิญญูชน,2543,หน้า92. ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 23 กรกฎาคม พ.ศ. 2544              Public Law Net ยินดีพิจารณาบทความในแขนงกฎหมายมหาชน กฎหมายปกครอง กฎหมายรัฐธรรมนูญ สิทธิและเสรีภาพ รวมทั้งบทความที่มีสาระน่าสนใจอื่นๆ จากนักเขียน นักวิชาการ นักกฎหมาย และนักศึกษากฎหมายทุกท่าน โดยส่งบทความของท่านมาในรูปแบบของเอกสาร Microsoft Word (*.doc) เอกสาร Text ข้อความล้วน (*.txt) ผ่านทาง E-Mail webmaster@pub-law.net โดยลิขสิทธิและความรับผิดตามกฎหมายเป็นของผู้เขียนบทความนั้น ข้อมูลใดๆที่ปรากฎในเวบนี้ยังมิใช่ข้อมูลที่เป็นทางการ หากต้องการอ้างอิง โปรดตรวจสอบจากแหล่งที่มาของข้อมูลนั้น