|
วิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติการรับฟังความเห็นของประชาชน พ.ศ. .... *
|
เจริญ คัมภีรภาพ**
อาจารย์คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
คำนำ
สังคม เศรษฐกิจ การเมือง ไทย กำลังอยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่านที่สำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในทางการเมือง ประเทศไทยยังอยู่ในช่วงการปฎิรูปทางการเมืองที่เปลี่ยนจากวัฒนธรรมเชิงอำนาจการบังคับบัญชาเข้าสู่การเมืองแบบมีส่วนร่วมของการเมืองภาคพลเมือง ประกอบกับการมีองค์กรกรตรวจสอบที่รัฐธรรมนูญก่อตั้งขึ้นเพื่อตรวจสอบควบคุมการใช้อำนาจรัฐ ภายใต้เงื่อนไขการเปลี่ยนแปลงที่ว่านี้การเปิดพื้นที่และกลไกทางนโยบายจึงมีความสำคัญมาก และยังเป็นปัจจัยสำคัญที่จะนำไปสู่ความสำเร็จในการปฎิรูปการเมืองได้อีกทางหนึ่ง
ตัวอย่างข้อถกเถียงในเรื่อง การประชาวิจารณ์ หรือ นโยบายการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนของสังคมไทยที่มีมาช้านานจนนำไปสู่การจัดทำร่างพระราชบัญญัติการรับฟังความเห็นของประชาชน พ.ศ.... นั้นนับเป็นความเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงทางนโยบายที่สำคัญในบริบททางการเมือง ซึ่งสถาบันพระปกเกล้าได้ให้ความสนใจในการนำร่างกฎหมายนี้ออกไปรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน บทวิเคราะห์ร่างกฎหมายนี้จึงเป็นส่วนหนึ่งที่ผู้เขียนพยายามตั้งและเปิดประเด็นเพื่อนำไปสู่การอภิปรายทางวิชาการและปรับปรุงร่างกฎหมายนี้ให้สมบูรณ์ต่อไป
ความเป็นมา
โดยที่ขณะนี้ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฏีกา กำลังนำเสนอร่างพระราชบัญญัติการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ... ต่อสาธารณะเพื่อเปิดรับฟังความคิดเห็นของประชาชน โดยหวังว่าการรับฟังความเห็นสาธารณะดังกล่าวจะนำไปสู่การแก้ไขปรับปรุงร่างกฎหมายนี้ให้เหมาะสมต่อไป ในโอกาสนี้สถาบันพระปกเกล้า กำหนดจะจัดให้มีการประชุม เรื่อง กระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตามรัฐธรรมนูญ: หลักการและการตรากฎหมายรองรับ ในหลายโอกาสและสถานที่ ผู้เขียนเห็นว่าร่างกฎหมายนี้มีความสำคัญยิ่งต่อการพัฒนาประชาธิปไตยของไทย โดยเฉพาะการเสริมสร้างความเข้มแข็งให้การเมืองภาคพลเมืองสามารถมีช่องทาง และบทบาทมากยิ่งขึ้นในโครงสร้างการบริหารและการใช้อำนาจรัฐ ในสังคม เศรษฐกิจ การเมืองไทยต่อไปในอนาคต จึงได้จัดทำบทวิเคราะห์นี้ไว้ เพื่อเป็นประเด็นแลกเปลี่ยน ร่วมแสดงความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายนี้ ในทัศนะของผู้เขียน ต่อการประชุมทางวิชาการที่จะมีขึ้นต่อไป ซึ่งมีประเด็นสำคัญดังนี้
๑. กรอบและฐานคิดในการพิจารณา
ผู้เขียนเห็นว่าเป็นการง่ายเกินไปที่จะหยิบยกร่างพระราชบัญญัติการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. .... ขึ้นมาพิจารณาเรียงรายตามมาตรา โดยตรงทันทีเพื่อจะให้รู้ว่าร่างกฎหมายนี้บัญญัติหรือกำหนดแนวสาระสำคัญทางกฎหมาย (legal essence) ไว้อย่างไร หรือ มีประเด็นใดที่ควรแก้ไขอย่างไรบ้าง เพื่อให้ร่างกฎหมายนี้ดีที่สุด เพราะการพิจารณาในลักษณะนี้ก็เท่ากับว่า เราได้ละทิ้งฐานะความสัมพันธ์ของสิ่งที่เป็นประเด็นเชิง คุณค่า อื่น ๆ ในบริบทสังคม เศรษฐกิจ และ การเมืองไทย ออกจากการพิจารณากับร่างกฎหมายนี้ เป็นต้นว่า เรื่องฐานะความสำคัญของปัจจัยแวดล้อมของบริบทดังกล่าวที่ส่งผลต่อประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการมีกลไกการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการพัฒนาประชาธิปไตย หรือแม้แต่ข้อพิจารณาถึงปัญหาสืบเนื่องมาจาก การจัดโครงสร้าง การใช้อำนาจรัฐ และความสัมพันธ์จากการใช้อำนาจรัฐดังกล่าว กับองค์กรการจัดการที่กระจายอยู่กับโครงสร้างส่วนราชการต่าง ๆ ตามภาระกิจที่เกี่ยวข้อง กับกิจการที่จะต้องเข้ามาสู่กระบวนการรับฟังความคิดเห็น โดยนัยของร่างกฎหมายนี้
การพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าว หากผู้พิจารณาละทิ้งสิ่งที่เป็นเงื่อนไขเชิงคุณค่าอื่น ๆ การพิจารณาก็จะเป็นการง่ายที่จะติดอยู่ในกับดักทางความคิดได้ ทั้งนี้เพราะผลการพิจารณาจะถูกจำกัด วนเวียนอยู่กับถ้อยคำทางกฎหมาย และหรือหลักการ กลไก ที่ร่างกฎหมายนี้บัญญัติไว้ ซึ่งสะท้อนความคิดหรือความต้องการของผู้เสนอร่างกฎหมาย ที่ประสงค์อยากจะให้ร่างกฎหมายนี้ทำหน้าที่ ((function) อย่างไรในสังคม เศรษฐกิจ การเมืองไทย ที่ถือเป็นข้อถกเถียงต่อประเด็นหลักการในปัญหาเชิง คุณค่า อยู่ในตัวเองโดยเฉพาะระหว่างฐานะในทางกฎหมาย ที่เป็นเพียงรูปแบบ (form) หรือกฎเกณฑ์ เงื่อนไขที่ตายตัวตามแบบ positivism ที่สังคมต้องให้การยอมรับกับหลักเกณฑ์ที่รัฐบัญญัติไว้อย่างเคร่งครัด หรือ การพิจารณาหลักการเชิงคุณค่าทางกฎหมายอื่น ๆ ซึ่งกฎหมายหาใช่รูปแบบที่สะท้อนกฎเกณฑ์ทางสังคม ซึ่งมาจากองค์กรทางการเมืองที่มีอำนาจ หากแต่อยู่ในฐานะของเครื่องมือเชิง กระบวนการ (process) ที่นำไปสู่การพัฒนาสังคม (social transformation) ที่สะท้อนความเป็นคุณค่าในเชิงพหุสังคมในทางกฎหมาย (legal pluralism)
ด้วยเหตุนี้การให้ความสำคัญกับกรอบแนวคิดที่กว้างขวางออกไปในฐานะของนิติศาสตร์เชิงคุณค่าแล้ว แน่นอนย่อมทำให้การพิจารณา ถ้อยคำ กฎเกณฑ์ หรือ หลักการต่าง ๆ ที่ปรากฎอยู่ในร่างพระราชบัญญัติการรับฟังความเห็นของประชาชน พ.ศ.....นี้มีความรอบด้าน ลึกซึ้งมากยิ่งขึ้นกว่าการนำเอากฎเกณฑ์ที่บัญญัติไว้มาพิจารณาเป็นรายมาตรา เพื่อให้ทราบความหมายในแต่ละมาตราว่า แต่ละท่านหรือผู้ร่างกฎหมายเข้าใจข้อกำหนดนั้นอย่างไร ปัญหามีว่าอะไรคือหัวใจสำคัญเพื่อการพิจารณาร่างกฎหมายนี้ นอกจากสิ่งที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น
๑.๑ กฎหมายในรูปแบบพิธี หรือ เชิงกระบวนการ
ผู้เขียนเคยพบเห็นและรับทราบถึงการให้เหตุผลในทางกฎหมาย (law reasoning)ของนักกฎหมายจำนวนไม่น้อยผ่านการอภิปรายพิจารณาร่างกฎหมายสำคัญ ๆ ในสภาผู้แทนราษฏร และ วุฒิสภา โดยเฉพาะร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ.... ซึ่งขณะนี้กำลังถูกแช่แข็งอยู่ในกระบวนการออกกฎหมายที่รัฐสภาที่ไม่มีความคืบหน้าอะไร ดูเกือบจะเป็นวัฒนธรรมไปเสียแล้วต่อความเข้าใจฐานะความเป็นกฎหมายของสังคมนิติศาสตร์ไทยที่แอบอิงอยู่กับสำนักความคิด positivism ซึ่งอาจจะเป็นเพราะกระบวนการนิติบัญญัติไทยได้ถูกหล่อหลอมจากระบบอำนาจนิยมที่ได้ล้มล้างการเมืองการปกครองอยู่บ่อยครั้งและเกือบทุกครั้งผู้ทำรัฐประหารจะตั้งสภานิติบัญญัติให้ทำหน้าที่นิติบัญญัติออกกฎหมายตามที่ผู้มีอำนาจต้องการอยู่เสมอ ในประการสำคัญการออกกฎหมายและกระบวนการออกกฎหมายของประเทศไทยที่ริเริ่มจากสภาผู้แทนราษฎร หรือประชาชนโดยตรงนั้นมีน้อยมาก ฉะนั้นผู้ที่กุมการออกกฎหมายไทยมาเป็นเวลาช้านาน คือ ภาคราชการ ซึ่งมีปฏิสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดกับนักการเมืองในหลากหลายความสัมพันธ์ที่โดยส่วนใหญ่จะสอดคล้องกับวัฒนธรรมเชิงอำนาจสร้างความเข้มแข็งในการบังคับบัญชาสั่งการเป็นชั้น ๆ เข้าลักษณะการควบคุม และบังคับบัญชา (control and command)
ด้วยอานิสงของสังคมวิทยาทางการเมืองการปกครองไทยในปฏิสัมพันธ์ทางกฎหมายดังกล่าวข้างต้น เป็นเหตุให้เกิดและซึมซับเอาวัฒนธรรมทางกฎหมาย (legal culture) ในเชิงอำนาจที่เสริมสร้างความเข้มแข็ง การควบคุมบังคับบัญชาในแนวดิ่ง (top-down) จากหน่วยราชการไทย ซึ่งส่งผลต่อมโนทัศน์ในการสร้างกฎหมาย และการให้เหตุผลทางกฎหมาย เป็นไปในลักษณะที่เป็นรูปแบบ (form) กฎเกณฑ์ (rule) ที่รัฐเป็นผู้กำหนดอย่างเข็มแข็ง การแสดงออก (performance) ของกฎหมายในลักษณะนี้จึงมองประชาชนในฐานะที่เป็นผู้รับผลการกระทำ (object) และถูกห้ามมิให้กระทำการอย่างหนึ่งอย่างใดโดยผลของกฎหมาย ซึ่งมีความแตกต่างอย่างมากจากการที่ประชาชนอยู่ในฐานะเป็นตัวกระทำการ (subject) ในบริบททางกฎหมายอันจะทำให้บทบาทของภาคประชาชนที่จะเข้ามามีบทบาทกระทำการ (intervention)ในทางกฎหมายนั้นมีลักษณะที่แตกต่างจากการที่ประชาชนเป็นผู้รับการกระทำในลักษณะที่ตรงกันข้าม
ยิ่งไปกว่านั้นอิทธิพลจากวัฒนธรรมทางกฎหมาย (legal culture) ในเชิงอำนาจ การควบคุมบังคับบัญชา (control and command) ที่มีส่วนสำคัญในการสร้างมโนทัศน์ทางกฎหมายในลักษณะที่เป็นรูปแบบ กฎเกณฑ์ ยังส่งผลให้เกิดแนวคิดในทางกฎหมายในทางเดียว และไม่พยายามทำความเข้าใจถึงบทบาทและฐานะของกฎหมายในเชิงกระบวนการที่หลักการเชิงคุณค่าของกฎหมายในแนวทางนี้จะเป็นทั้งสิ่งที่เป็นตัวนำสังคม และคลื่อนไปพร้อม ๆ กับการพัฒนาทางสังคม (social transformation) ซึ่งแน่นอนที่สุดว่าฐานะของประชาชนในทางกฎหมายลักษณะเช่นนี้ จะมีลักษณะที่ตรงข้ามกับกฎหมายตามแบบพิธี โดยกฎหมายจะถักทอ (built-in) บทบาทที่แตกต่างหลากหลายของประชาชนเข้ามาสู่ในโครงสร้างของกฎหมาย อันเป็นความสัมพันธ์ในแนวนอน หรือ จากล่างสู่บน (button-up)
ข้อน่าสนใจของการพิจารณากฎหมายในเชิงกระบวนการ ยังจะเป็นเงื่อนไขที่สำคัญมากซึ่งทำให้ความเป็นพหุสังคมทางกฎหมาย (legal pluralism) ได้นำหลักการเชิงคุณค่า ในทางกฎหมายที่ฝัง (embedded) อยู่ในรูปแบบของมิติทางวัฒนธรรม จารีตประเพณีหรือระบบคุณค่าทางสังคมอื่นเข้ามาสู่โครงสร้างทางกฎหมายในลักษณะนี้อันจะเป็นเงื่อนไขสำคัญทำให้บทบาทของประชาชนในการเข้ามามีส่วนร่วมในบริบททางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม เป็นไปในลักษณะสร้างสรรค์ร่วมคิดร่วมทำ และยังสามารถดึงเอาสิ่งที่เป็นระบบคุณค่าของสังคมเข้ามาประยุกต์ใช้ในกระบวนการพัฒนา หรือการเคลื่อนที่ไปของสังคมได้มากกว่ารูปแบบฐานะทางกฎหมายในลักษณะแบบพิธี ความในข้อนี้จึงถือว่าเป็นประเด็นแนวคิดเชิงหลักการที่สำคัญมากในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติการรับฟังความเห็นของประชาชน พ.ศ.... หรือ กฎหมายฉบับอื่น ๆ ที่ใช้บังคับอยู่ในเวลานี้
๑.๒ สิทธิ กฎหมาย และ ประชาธิปไตย
การคลี่คลายของแนวคิดทางสังคมประชาธิปไตยของไทยยุคหลังการปฎิรูปการเมือง (political reform) หลังจากที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ กอรปกับสังคมวิทยาการเมืองไทยที่ได้เปลี่ยนไปจากเดิมมาก โดยเฉพาะบทบาทของการเมืองภาคประชาชน เริ่มมีบทบาทเข้ามาตรวจสอบทางการเมืองมากยิ่งขึ้น ดังจะเห็นว่าการที่โครงการขนาดใหญ่ หลาย ๆ โครงการที่นักการเมือง และข้าราชการระดับสูง ริเริ่มร่วมกันในการจัดทำและมีผลประโยชน์ทับซ้อนหรือการคอรัปชั่นเข้ามาเกี่ยวข้องกระทำได้ยากขึ้น การเข้ามามีบทบาทของการเมืองภาคประชาชนในก่อนการมีรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปทางการเมืองส่งผลให้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้ทิ้งร่องรอยสะท้อนการเปลี่ยนแปลงทางสังคมวิทยาทางการเมือง โดยเฉพาะบทบาทของการเมืองภาคประชาชนจนรัฐธรรมนูญได้บัญญัติหลักการสำคัญรับรองบทบาทหน้าที่ของภาคประชาชนให้เข้ามามีบทบาทในทางการเมืองดังแสดงให้เห็นจากหลักการทางกฎหมายที่บัญญัติถึง สิทธิ ของภาคประชาชนที่จะเข้ามามีบทบาทในขบวนการตัดสินใจทางนโยบายรัฐอยู่หลายเรื่อง เช่น สิทธิในการอนุรักษ์ หรือฟื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะหรือวัฒนธรรม การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม สิทธิในการได้รับข้อมูลคำชี้แจงและเหตุผลจากทางราชการ สิทธิการมีส่วนร่วมในกระบวนการพิจารณาของรัฐ สิทธิผู้บริโภค สิทธิในการได้รับข้อมูลข่าวสาร ฯลฯ
ในประการสำคัญในเรื่องสิทธิที่รัฐธรรมนูญให้การรับรองคุ้มครองในกรณี ต่าง ๆ ที่กล่าวมาข้างต้นนี้ ย่อมได้รับความคุ้มครอง และผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล และองค์กรอื่นของรัฐโดยตรงในการตรากฎหมาย การใช้บังคับกฎหมาย และการตีความกฎหมายทั้งปวง1 ซึ่งทำให้ฐานะของ สิทธิของประชาชน มีความชัดเจนแน่นอนที่ภาคประชาชนจะสามารถนำไปอ้างอิง เข้าไปตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ได้กว้างขวางมากยิ่งขึ้น
การที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้โดยชัดแจ้งให้ สิทธิ ของประชาชนที่ได้รับรองคุ้มครองไว้โดยรัฐธรรมนูญ มีลักษณะผูกพันกับองค์กรของรัฐทุกองค์กร2 ก็เพื่อป้องกันมิให้องค์กรของรัฐกล่าวอ้างที่จะไม่ปฏิบัติตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด อันเนื่องมาจากยังไม่มีกฎหมายกำหนดแนวสาระสำคัญในสิทธิที่ว่านั้นหรือกรณีการละทิ้งหน้าทีที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้กระทำ โดยไม่ยอมตรากฎหมายกำหนดรายละเอียดขึ้นมาบังคับ เป็นต้น ซึ่งไม่อาจทำได้อีกต่อไป หลักการสำคัญที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ที่ได้บัญญัติรับรองสิทธิของประชาชน และมีหลักประกันให้สิทธิดังกล่าวสามารถบังคับใช้ได้โดยผลของรัฐธรรมนูญนี้ ย่อมเปิดทางให้การเมืองภาคประชาชน หรือประชาชนโดยทั่วไปสามารถใช้สิทธิดังกล่าวที่รัฐธรรมนูญให้การรับรองคุ้มครองไว้มาตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ และมีส่วนในการตัดสินใจในนโยบายสาธารณะได้อย่างกว้างขวาง อันเป็นการสะท้อนถึงบทบาทของประชาชนที่เด่นชัดมากขึ้น ในการเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจทางนโยบายในบริบททางการเมืองการปกครองที่ถือเป็นเนื้อหนังที่สำคัญของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (participatory democracy)
ด้วยเหตุนี้ประเด็นเรื่อง สิทธิ ของประชาชนที่รัฐธรรมนูญให้การรับรองคุ้มครองไว้ในหลากหลายมิติ ซึ่งจะเป็นฐานทางกฎหมายที่สำคัญ ที่เปิดประตูให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในการตัดสินใจทางนโยบายของรัฐ จึงเข้าไปผูกพันในความหมายที่กว้าง หาได้จำกัดเฉพาะในโครงการใหญ่ ๆ ในการดำเนินการจัดบริการสาธารณะ (public service) เท่านั้น แต่ครอบคลุมถึงนโยบายสาธารณะอื่น ๆ ด้วย
ประเด็นสำคัญยิ่งไปกว่านั้น การที่รัฐธรรมนูญมีเจตจำนงที่รับรองคุ้มครองสิทธิของประชาชนในอันที่จะเข้ามามีส่วนร่วม ในกระบวนการตัดสินใจผ่านกลไก และกระบวนการการใช้อำนาจรัฐโดยอาศัยช่องทาง ๆ ของกฎหมายที่ส่วนราชการเข้าไปมีบทบาทบังคับใช้ ให้มีฐานะที่เป็น สิทธิ (rights)นั้น จึงส่งผลในทางหลักการทางกฎหมายที่สำคัญ ที่ไปสร้างความผูกพันในทางกฎหมาย (legal binding) ให้เกิดขึ้นแก่รัฐ (ภาคราชการ) ที่จะต้องให้การเคารพและปฎิบัติ หรือจะไม่สร้างหลักการหรือเงื่อนไขอื่นใด ให้มีผลไปในทางที่จำกัดหรือสกัดกั้นให้การใช้สิทธิที่ได้รับการรับรองคุ้มครองนี้ไม่อาจเกิดขึ้นได้ อันหมายถึง หน้าที่ ที่รัฐหรือส่วนราชการจะต้องผูกพันตนเอง
๑.๓ เศรษฐกิจ สังคม และ สิ่งแวดล้อมในกระแสโลกาภิวัฒน์
การเผชิญความท้าทายของประเทศไทยต่อกระแสโลกาภิวัฒน์ได้สร้างแรงกดดันโดยตรงต่อการจัดความสัมพันธ์ใหม่ในการใช้ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ตลอดทั้งต่อฐานทรัพยากรธรรมชาติ (natural resource base) โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่มีต่อทรัพยากรความหลากหลายทางชีวภาพ (biological diversity resources)
การเปลี่ยนแปลงในบริบททางเศรษฐกิจสังคม และการค้าระหว่างประเทศ ภายใต้การแผ่อิทธิพลของพลังอำนาจ ทุน และ เทคโนโลยี ได้เข้ามาเปลี่ยนโฉมรูปแบบการจัดการภายในองค์กรรัฐใหม่ที่สลับซับซ้อนยอกย้อนซ่อนเงื่อนยากต่อการเข้าใจได้โดยง่าย ทั้งนี้เพราะกรณี ทุน และ เทคโนโลยี ที่ถูกแปลงเข้ามาภายใต้เงื่อนไข การพัฒนา (development) นั้นเกือบจะไม่น่าจะถูกตั้งคำถามเลย ในการที่รัฐหรือองค์กรของรัฐนำมาประยุกต์ใช้ผ่านแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ทำให้สิ่งที่อยู่เบื้องหน้าเบื้องหลังของทุน และเทคโนโลยี ได้รับอานิสงค์ที่จะถูกสังคมเข้าไปตรวจสอบได้ เพราะปัญหาสำคัญจากข้อจำกัดในอันที่จะเข้าไปตรวสอบสิ่งที่เป็นปัญหาในทางด้านเทคนิค อันเกิดจากพลังอำนาจของทุนและเทคโนโลยีที่ผู้มีส่วนได้เสียจะเข้าไปตรวจสอบเพื่อที่จะให้ล่วงรู้ถึงผลกระทบต่าง ๆ แล้ว ปัญหายังเกิดจากการปกปิดข้อมูล หรือ ภาวะการที่ไม่มีการไหลเวียนของข้อมูล (information flow) อันจะช่วยให้สังคมได้ใช้เวลาย่อย หรือแยกแยะถอดรหัสสิ่งที่อยู่เบื้องหน้าเบื้องหลังของทุนและ เทคโนโลยี ซึ่งเป็นที่มาหรือบ่อเกิดที่สำคัญหนึ่งของการจัดทำ หรือให้มีบริการสาธารณะ (public service) อภิมหาโครงการใหญ่ ๆ ที่เป็นเหตุผลความจำเป็นที่ต้องให้มีกฎหมายว่าด้วยการรับฟังความเห็นของประชาชน ดังตัวอย่างการแปลงดอกเบี้ยหนี้สินระหว่างประเทศให้เป็นกองทุนป่าเขตร้อน (Tropical Forest Fund) กรณีอื้อฉาวที่สหรัฐอเมริกาพยายามจะใช้เงื่อนไขจากการงดรับดอกเบี้ยในหนี้ระหว่างประเทศ ที่ประเทศไทยมีต่อสหรัฐ ด้วยการยินยอมให้สหรัฐอเมริกาเข้ามาบริหารจัดการ ปรับเปลี่ยนวิธีการจัดการ สำรวจและใช้ประโยชน์ทรัพยาการความหลากหลายทางชีวภาพ (bio-prospecting) ลุกลามไปถึงการเปลี่ยนแปลงกฎหมายหมายภายในคือ พระราชบัญญัติสิทธิบัตร พ.ศ. ๒๕๒๒ ตลอดจนนโยบายทรัพย์สินทางปัญญาของประเทศไทยให้เหมือนกับที่ประเทศสหรัฐอเมริกาประกาศใช้
จะมีคนไทยกี่คนที่จะสามารถถอดรหัสถ้อยคำที่ถูกระบุในข้อตกลงที่เสนอโดยสหรัฐอเมริกาว่า จะมีผลกระทบในทางนโยบายทรัพย์สินทางปัญญาของประเทศไทย ตลอดจนจะกระทบต่อสังคมเศรษฐกิจ วัฒนธรรมไทยอย่างไร ตัวอย่างข้อตกลงที่เขียนไว้ว่า The Parties recognize that any intellectual property right which may arise from the provision of grants from the Fund shall be protected in accordance with their respective laws and regulations and their obligations as Parties to international agreements ซึ่งเป็นข้อตกลงที่ส่งสัญญาณไปถึงนโยบายทรัพย์สินทางปัญญาไทย โดยเฉพาะที่เกี่ยวกับการอนุญาตให้สามารถจดสิทธิบัตรผูกขาดพันธุ์พืช พันธุ์สัตว์ จากป่าเขตร้อนของประเทศไทยได้เพราะประเทศไทยจะต้องแก้ไขปรับปรุงกฎหมายของไทย ให้มีลักษณะการคุ้มครองเหมือนอย่างที่สหรัฐใช้ ซึ่งเปิดทางให้บรรษัทข้ามชาติเข้ามาเป็นเจ้าของพันธุ์พืช พันธุ์สัตว์ สร้างการผูกขาดในโครงสร้างระบบอาหารของประเทศไทย อันจะให้โครงสร้างการผลิตอาหารของไทย อยู่ในเงื้อมมือของบรรษัทข้ามชาติจากสหรัฐอเมริกาได้อย่างง่ายดาย
ตัวอย่างรูปธรรมข้างต้นนี้แสดงให้เห็นประเด็นสำคัญสองนัย ต่อการพิจารณา ร่างพระราชบัญญัติการรับฟังความเห็นของประชาชน พ.ศ. .... กล่าวคือประการแรก คือเป้าหมายหรือแก่นสารของร่างกฎหมายนี้จะจำกัดขอบเขตเรื่องที่จะเข้าสู่การรับฟังความเห็นจากประชาชนโดยยึดถือเอาเฉพาะลักษณะที่เป็นโครงการจัดทำบริการสาธารณะ เช่น โครงการการก่อสร้างทั้งหลาย เป็นสิ่งที่เพียงพอแล้วหรือไม่ นัยประการที่สอง ระบบ กลไก และกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ซึ่งเกี่ยวข้องกับการดำเนินการของรัฐที่ไม่ใช่การก่อสร้างโครงการขนาดใหญ่นั้น ควรมีรูปแบบที่เหมาะสมอย่างไร เพื่อให้การรับฟังความเห็นและให้ความเห็นของประชาชนเป็นไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งเป็นประเด็นรายละเอียดที่น่าพิจารณายิ่ง
๑.๔ การเชื่อมโยงกับระบบตรวจสอบอื่น ๆ
นัยสำคัญของสาระ กลไก และ กระบวนการที่ร่างกฎหมายนี้จะสร้างขึ้นมีความสำคัญสองระดับหลัก คือ ความสำคัญในฐานะที่เป็นเงื่อนไข (condition set) กรอบทางกฎหมาย (legal framework) ซึ่งมีผลบังคับสร้างภาระหน้าที่ให้ฝ่ายบริหาร หรือส่วนราชการที่เกี่ยวข้องต้องปฎิบัติตามที่กฎหมายได้กำหนดเอาไว้ กอปรกับสิ่งสำคัญประการต่อมา ซึ่งจะถือเป็นหลักประกันว่า เงื่อนไขและกรอบคิดในทางกฎหมายนั้นจะได้รับการปฎิบัติในทางความเป็นจริงเต็มรูปแบบที่ร่างกฎหมายนี้จะได้กำหนดขึ้น
ความสำคัญสองฐานะที่กล่าวมานี้ หากจะนำไปประยุกต์ใช้ในสังคมวิทยา การเมืองไทย ยังต้องอาศัยปัจจัยสำคัญอื่น ๆ ที่จะเข้ามาเกี่ยวข้องและจะขาดเสียมิได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสิ่งที่เป็นฐานการใช้อำนาจทางกฎหมาย (legal foundation) ซึ่งหมายถึงบรรดากฎหมายจัดตั้ง ที่ให้อำนาจส่วนราชการ กระทรวงทบวง กรมต่าง ๆ ในการดำเนิน โครงการ จัดทำบริการสาธารณะ หรือการดำเนินการที่เกี่ยวข้องตามภารกิจของส่วนราชการ กระทรวง ทบวง กรมนั้น ๆ นั่นเอง ประเด็นสำคัญอยู่ที่ว่า ร่างพระราชบัญญัติการรับฟังความเห็นของประชาชน พ.ศ. .... จะมีจุดยึดโยงกับรากฐานทางกฎหมายที่ก่อตั้ง และเป็นฐานการใช้อำนาจของส่วนราชการนั้น ๆ ในลักษณะใด
ความจริงที่ต้องพิจารณามีว่า ในบรรดากฎหมายต่าง ๆ ซึ่งเป็นฐานการใช้อำนาจดำเนินการโครงการต่าง ๆ ของส่วนราชการส่วนมาก เกือบจะทั้งหมดหาได้กำหนดวิธีการ กระบวนการจัดทำบริการสาธารณะ หรือ การดำเนินการในทางบริหารไว้ โดยเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม หรือต้องรับฟังความเห็นของประชาชนตามมาตรฐานที่ดีเพียงพอ ที่สำคัญกับความเป็นอิสระในฐานะความเป็นนิติบุคคลขององค์กรในการมีอำนาจดำเนินการตามโครงการต่าง ๆ ได้ตามกฎหมายที่หน่วยราชการนั้น ๆ ยึดถือปฎิบัติ ด้วยเหตุนี้ความสำคัญเชิงหลักการ กลไก มาตรการ ตลอดทั้งกระบวนการ เงื่อนไขต่างๆ ที่ร่างพระราชบัญญัติการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. .... จะต้องถักทอ (built-in) เชื่อมโยง (link) เข้าไปหาโครงสร้างการใช้อำนาจตามฐานรองรับทางกฎหมายของส่วนราชการ หน่วยงาน และ รัฐวิสาหกิจ หรือองค์กรของรัฐใด ๆ เพื่อบรรลุเป้าหมายสำคัญเพื่อให้ผลการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน เข้าสู่การพิจารณาก่อนการตัดสินใจ (decision making) หรือให้เป็นเงื่อนไขผูกพันในการออกคำสั่งทางปกครองลักษณะพิเศษแล้วแต่กรณีที่ ร่างกฎหมายนี้จะให้ความสำคัญกับผลที่ได้จากการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนไว้อย่างไร
ประเด็นจึงอยู่ที่ว่า ร่างพระราชบัญญัติรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. .... จะสามารถบัญญัติ กลไก หลักการ เงื่อนไข ตลอดทั้งกระบวนการให้สอดคล้องเหมาะสม ครอบคลุม เข้าไปเป็นเงื่อนไขทางกฎหมายเชื่อมโยงกับ บรรดากฎหมายที่ส่วนราชการต่าง ๆ ยึดถือปฏิบัติเพื่อตอบสนองต่อการมีส่วนร่วมของประชาชนในการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตามเจตนารมณ์ของการมีร่างกฎหมายฉบับนี้อย่างเพียงพอได้อย่างไร และอะไรคือเงื่อนไขขั้นต่ำที่จะขาดเสียมิได้ ด้วยเหตุนี้การเชื่อมโยงหลักการทางกฎหมายที่ร่างพระราชบัญญัติรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. .... จะก่อตั้งขึ้น (constitute) จึงหาได้จำกัดครอบคลุมเพียงเฉพาะลักษณะที่เป็นโครงการก่อสร้างบริการสาธารณะเพียงอย่างเดียวเท่านั้น แต่หมายความรวมถึงการดำเนินการอื่น ๆ ของส่วนราชการนั้น ๆ อีกด้วย โดยเฉพาะในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะ (public interest) ที่จะเป็นแก่นสารสำคัญทางกฎหมาย ซึ่งมีลักษณะที่กว้างขวางมากกว่า รูปแบบที่เป็นโครงการขนาดใหญ่ในการจัดทำบริการสาธารณะเท่านั้น ถึงกระนั้นก็ตามประเด็นว่าอะไรควรเข้ามาสู่กระบวนการรับฟังความคิดเห็นของสาธารณะหรือของประชาชนในเงื่อนไขข้างต้นนี้ จะพิจารณาความเหมาะสมจากสิ่งใด เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการบริหารและการทำหน้าที่ของฝ่ายบริหารให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม
อย่างไรก็ตามเงื่อนไข หลักการ กลไก และ กระบวนการที่ร่าง พระราชบัญญัติรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.... จะก่อตั้งขึ้นเพื่อเป็นกรอบทางกฎหมาย หรือ การถักทอเข้าไปสู่ฐานทางกฎหมายของส่วนราชการ แล้วแต่กรณีใด ๆ จะไม่มีความหมายหากเงื่อนไขต่าง ๆ เหล่านี้ ถูกกันออกไปจากการตรวจสอบขององค์กรตรวจสอบตามรัฐธรรมนูญ อีกทั้งการประยุกต์ใช้ขององค์กรตรวจสอบตามรัฐธรรมนูญที่ไม่สามารถเข้าถึงหลักการ เจตนารมณ์ของร่างกฎหมายนี้ ซึ่งก็จะกลับไปสู่ข้อถกเถียงเชิง คุณค่า ถึงขอบเขตของประโยชน์สาธารณะ (public interest) ว่ามีความหมายกว้างขวางมากน้อยเพียงใด เพราะการให้เหตุผลต่อเรื่องนี้ในทางกฎหมาย (legal reasoning) ของประเทศไทยยังถือว่าเป็นเรื่องใหม่ยังจำต้องอาศัยเวลาที่จะพัฒนา จึงทำให้ฐานะความสำคัญของเรื่องจึงขึ้นอยู่กับ ความสมบูรณ์ เหมาะสม ในการบัญญัติรายละเอียดในร่างกฎหมาย ซึ่งอาจเกิดขึ้นได้ด้วยการสร้างนวัตกรรมทางนิติศาสตร์โดยแท้ หาใช่เพียงแค่การเขียนข้อบัญญัติให้มีผลบังคับในทางกฎหมายเท่านั้น
กล่าวรวมความโดยสรุป การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.... จึงอาจต้องทำความเข้าใจร่างกฎหมายนี้ในบริบทที่กว้างขวางรอบด้าน โดยเฉพาะประเด็นสำคัญที่ได้กล่าวถึงข้างต้นนี้เป็นอาทิข้อสำคัญยังอยู่ที่ การปรับเปลี่ยนฐานทางความคิดทางวัฒนธรรมทางกฎหมาย (legal culture) และการเคลื่อนย้ายกระบวนทัศน์ (paradigm shift) จากระบบการจัดการโครงสร้างอำนาจรัฐจากการบังคับบัญชา (control and command) เข้ามาสู่ฐานความรู้ (knowledge base) และการมีส่วนร่วมของสังคมจะคลี่คลายออกไปในทิศทางใด
๒. สารัตถะ ร่างพระราชบัญญัตรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ..
๒.๑ แนวคิดและที่มาของร่างกฎหมาย
ร่างพระราชบัญญัติรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. .... ฉบับที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้จัดเตรียมขึ้นนี้ มีเหตุผลหลักการการจัดทำร่างกฎหมายที่เชื่อมโยงกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๕๙ ที่รับรองสิทธิในการได้รับข้อมูลคำชี้แจงและเหตุผลจากทางราชการ ในการดำเนินโครงการซึ่งบัญญัติไว้ความว่า
บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยราชการ
หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นก่อนการอนุญาต
หรือดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใดที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่ง
แวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใด
ที่เกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถิ่น และมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตน
ในเรื่องดังกล่าว ทั้งนี้ตามกระบวนการรับฟังความเห็นของประชาชน
ที่กฎหมายบัญญัติ
ด้วยเหตุนี้แหล่งที่มาของแนวคิดทางกฎหมายที่จะไปกำหนดหลักการ กลไก เงื่อนไขและกระบวนการในกฎหมายจึงมาจากหลักการที่กำหนดในบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช ๒๕๔๐ ตามมาตรา ๕๙ ที่กำหนดหลักการสำคัญที่ว่า บุคคลมีสิทธิได้รับข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผลจากการดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใด ก่อนการอนุญาตหรือดำเนินโครงการ ทั้งยังมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตนในการดำเนินโครงการดังกล่าวตามมา
สาระสำคัญตาม มาตรา ๕๙ แห่งรัฐธรรมนูญฯ จึงได้บัญญัติก่อตั้งหลักการที่ว่านี้ไว้โดยสรุปคือ
- การได้รับข้อมูลคำชี้แจง และเหตุผลจากทางราชการ ก่อนการดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมอื่นใดที่อาจกระทบต่อ สิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิตหรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดที่เกี่ยวกับตน หรือ ชุมชนท้องถิ่น นั้นถือ เป็นสิทธิ (rights) ซึ่งจะไปสร้าง หน้าที่ ต่อรัฐ หรือหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น ในอันที่จะให้ข้อมูล และมีความผูกพันต่อองค์กรของรัฐที่จะต้องปฎิบัติและทำให้เกิดผลตามเนื้อหาแห่งสิทธิที่ รัฐธรรมนูญรับรอง โดยนัยมาตรา ๒๗ แห่งรัฐธรรมนูญ
- เมื่อได้รับข้อมูลคำชี้แจงดังกล่าวข้างต้นนี้แล้ว รัฐธรรมนูญ ฯ ยังได้ให้การรับรองต่อไปถึง สิทธิในการแสดงความคิดเห็น จะในลักษณะใด ๆ เช่นเห็นด้วย ไม่เห็นด้วย หรือแม้แต่ข้อเสนอแนะอื่นใด จากการดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมดังกล่าว
- สิ่งที่จะเป็นเงื่อนไขนำไปสู่การใช้สิทธิทั้งสองประการนี้ จำกัดอยู่ในประเด็นเรื่องโครงการหรือกิจการที่อาจจะมีผลกระทบต่อ สิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียอื่นใดที่เกี่ยวกับตน หรือ ชุมชนท้องถิ่น
- สิทธิที่รัฐธรรมนูญ ฯ ก่อตั้งโดยนัยมาตราที่ ๕๙ นี้จะรองรับต่อบุคคลสองฐานะคือ ในฐานะที่เกี่ยวกับตนเอง และ/หรือ ในฐานะชุมชนท้องถิ่น ที่แม้ไม่เกี่ยวกับตนเองแต่หากจะเกิดผลต่อชุมชนท้องถิ่น การใช้สิทธิโดยอาศัยฐานสิทธิตามรัฐธรรมนูญตามมาตรา ๕๙ นี้ย่อมสามารถทำได้ แต่ยังจำกัดเงื่อนไขความสัมพันธ์ของผู้ใช้สิทธิและโครงการหรือกิจกรรมนั้น ๆ ด้วย หาได้มีผลเป็นการทั่วไปที่ใคร ๆ ก็จะสามารถมาใช้สิทธินี้ได้ แต่กระนั้นก็ตามก็ต้องขึ้นอยู่กับข้อเท็จจริง ของโครงการหรือกิจกรรม ด้วยว่ามีขอบเขตกว้างขวางเพียงใด ซึ่งหากเป็นโครงการที่กว้างขวางกระทบต่อส่วนได้เสียของคนโดยทั่วไป สิทธิของบุคคลทั่วไปก็สามารถเข้ามาใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๕๙ นี้ได้ เพราะรัฐธรรมนูญ ฯ ได้ถือเอาส่วนได้เสียเป็นเงื่อนไขสำคัญด้วยประการหนึ่ง ที่บุคคลจะสามารถอ้างสิทธิในการเข้าถึง สิทธิที่รัฐธรรมนูญ ฯ รับรองคุ้มครองตามมาตรา ๕๙ นี้ได้
- รัฐธรรมนูญ ฯ มาตรา ๕๙ หาได้บัญญัติรายละเอียดถึงฐานะความผูกพัน ว่าส่วนราชการจะใช้ข้อมูล ข้อคิดเห็นของประชาชน ไปในทิศทางใดโดยกรณีอาจจะมีฐานะเป็นเพียง ข้อมูลความคิดเห็นของประชาชน ประกอบความเห็นการตัดสินใจ หรือ กรณีที่มีความเข้มข้นผูกพันลึกไปมากกว่านั้นถึง การออกคำสั่ง หรือนิติกรรมทางปกครอง หรือไม่อย่างไร จึงเป็นประเด็นที่ทิ้งไว้ให้เป็นหลักการที่จะต้องกำหนดรายละเอียดในกฎหมายลูกที่มีฐานะเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ซึ่งจะกำหนดรายละเอียดขึ้นมาภายหลัง คือร่างพระราชบัญญัติรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ....ที่พิจารณาอยู่นี้
อาจกล่าวได้ว่า แนวคิดที่มาซึ่งเป็นเหตุผลเบื้องหลังของการมีร่างกฎหมายนี้อาศัยที่มาจาก เป้าหมายแนวทางในการกำหนดรายละเอียดแห่งสิทธิในการได้รับข้อมูล คำชี้แจง จากราชการที่รัฐธรรมนูญมาตรา ๕๙ ให้การรับรองคุ้มครองไว้เท่านั้น รายละเอียดที่แสดงออกจากร่างพระราชบัญญัติการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.... จึงสะท้อนหลักการแนวคิดที่ว่านี้เท่านั้น ความสัมพันธ์ในทางกฎหมายของร่างกฎหมายนี้จึงอยู่ในลักษณะของการให้ และ การฟังความคิดเห็นของประชาชนเป็นจุดหมายปลายทาง ร่างกฎหมายหาได้วางเป้าหมายที่สูงและกว้างขวางรอบด้านมากกว่านี้ เช่น ลักษณะความสัมพันธ์กับสื่อในฐานะที่จะเป็นเครื่องมือในการสร้างการรับรู้ข้อมูลที่หลากหลายแง่มุม หรือเป้าหมายทางกฎหมายในการสร้างเงื่อนไขการมีส่วนร่วมของสังคม อีกทั้งผลจากการตัดสินใจในการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใด ๆ
๒.๒ ผลจากการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน
จุดหมายปลายทางที่เป็นเป้าหมายของการจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ตามร่าง พ.ร.บ. รับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. .... อยู่ที่การได้มาซึ่งผลสรุปจากการรับฟังความคิดเห็น เพื่อนำมาประกอบการพิจารณาอนุญาตหรือดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมเพื่อหลักเลี่ยงผลกระทบที่อาจจะมีขึ้น3 จึงมีความชัดเจนว่า ข้อสรุปจากการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนที่ได้มาหาได้ผูกพันส่วนราชการที่จะต้องปฎิบัติตามผลสรุปนั้น ๆ หากแต่มีฐานะเป็นเพียงข้อมูลความเห็น เพื่อประกอบการพิจารณาตัดสินใจอนุญาต หรือดำเนินโครงการหรือกิจกรรมเท่านั้น
ในร่างกฎหมายมาตรา ๑๔ ยังได้บัญญัติไว้อย่างชัดแจ้งถึงผลสรุปที่ได้จากการฟังความคิดเห็นของประชาชน ซึ่งไม่มีความผูกพันต่อส่วนราชการ แต่เป็นข้อมูลความคิดเห็นที่สำคัญ ซึ่งนำไปประกอบการพิจารณาก่อนการตัดสินใจ
สำหรับการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใด ๆ แม้จะส่งผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดเกี่ยวกับบุคคลหรือชุมชนท้องถิ่น หน่วยงานของรัฐก็สามารถดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมที่ก่อผลกระทบนั้น ๆ ได้ หากเป็นกรณีจำเป็นเพื่อประโยชน์ของประเทศ หรือสังคมส่วนรวม และมีมาตรการเพื่อป้องกัน หรือเยียวยาความเสียหายที่เกิดผลกระทบที่เหมาะสมแล้ว ซึ่งจะเห็นได้ว่าหลักการในร่างกฎหมายนี้ได้เปิดช่องทางให้หน่วนงานของรัฐสามารถใช้ช่องทางนี้ หลีกเลี่ยงงดดำเนินโครงการ หรือ กิจกรรมใด ๆ แม้จะก่อผลกระทบได้
มีข้อน่าสังเกตุว่า หลักการเงื่อนไข และข้อยกเว้นในมาตรา ๑๔ วรรค ๓ มีลักษณะที่ขัดกันเอง โดยกรณีจำเป็นเพื่อประโยชน์ของประเทศ หรือสังคมส่วนรวม และมีมาตรการเยียวยาความเสียหายที่เกิดจากผลกระทบที่เหมาะสมแล้ว และหน่วยงานราชการก็ยังสามารถดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใด ๆ ได้ คำถามมีอยู่ว่า ประโยชน์ของประเทศ หรือ สังคมส่วนรวม ที่ว่านี้มีขอบเขตขนาดใดและการที่ต้องอนุรักษ์รักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียนั้น ก็เป็นเป้าหมายเพื่อส่วนรวมทีมีลักษณะที่ยั่งยืนต่อประเทศในระยะยาวเช่นกัน ที่สำคัญมาตรการเพื่อการเยียวยาที่กล่าวถึงนั้น ใครต้องเข้ามาแบกรับต้นทุนนี้ซึ่งหากนำเงินภาษีอากรของประชาชนมาป้องกันเยียวยา ยิ่งกลับโยนภาระให้ตกแก่สังคมคนส่วนใหญ่ของประเทศ ขณะเดียวกันการสูญเสียทางด้านสิ่งแวดล้อมนั้นบางครั้งเป็นสิ่งที่ไม่อาจเรียกกลับฟื้นคืนมาได้ เช่นการสูญเสียความหลากหลายทางชีวภาพ ที่บางกรณีถือว่าการสูญสิ้นไปของสิ่งมีชีวิตในระบบนิเวศน์ ไม่มีทางที่มนุษย์จะสามารถสร้างขึ้นมาใหม่ได้
มาตรา ๑๔ วรรค ๓ ที่เป็นข้อยกเว้นนี้จะเป็นช่องทางให้หน่วยราชการของรัฐ ยกขึ้นมากล่าวอ้างในการดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ แม้จะมีผลกระทบได้ แม้ผลสรุปการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนจะสรุปออกมาในทางตรงกันข้ามก็ตาม
ในทำนองเดียวกัน ในบทบัญญัติมาตรา ๑๔ วรรค ๔ กลับยิ่งเปิดทางให้รัฐบาลสามารถดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ เป็นการเร่งด่วนได้โดยชอบเพื่อการรักษาความมั่นคงของรัฐ ประโยชน์ของประเทศ หรือประโยชน์ของสาธารณะที่จำเป็นต้องดำเนินการทันที ซึ่งไม่จำเป็นต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนแม้โครงการ หรือกิจกรรมนั้น ๆ จะก่อผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียของบุคคลและชุมชน ทั้งนี้เพราะร่างกฎหมายฉบับนี้ได้ยกเว้นมิให้นำหลักการต่าง ๆ เรื่องการรับรองสิทธิของประชาชน ในการได้รับข้อมูลคำชี้แจงก็ดี หรือสิทธิในการแสดงความคิดเห็นก็ดีมาบังคับใช้กับการดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ ที่คณะรัฐมนตรี หรือรัฐบาลเห็นว่า ต้องให้ดำเนินการเป็นการเร่งด่วนเพื่อรักษาความมั่นคงของรัฐ ประโยชน์ของประเทศ หรือประโยชน์ของสาธารณะที่ต้องดำเนินการทันที4
ประเด็นจึงอยู่ที่ว่า ข้อเท็จจริงที่จะนำมาสู่ข้อพิจารณาว่าอย่างใดจะเป็นประโยชน์ของประเทศก็ดี ความมั่นคงก็ดี หรือประโยชน์ของสาธารณะที่ต้องดำเนินการทันทีนั้น จะวัดหรือตรวจสอบกันอย่างไร และหน่วยงานใดจะเป็นผู้ตรวจสอบผลประโยชน์ที่ว่านี้ และการคำนวนหาผลประโยชน์ได้เสียจะคิดบนฐานข้อเท็จจริงทางเศรษฐกิจ สังคมอย่างไร ฉะนั้นการเขียนข้อยกเว้นมิให้นำบทบัญญัติต่างในร่างกฎหมายนี้มีผลใช้บังคับกับโครงการที่คณะ รัฐมนตรีเห็นว่าต้องดำเนินโครงการหรือกิจกรรมนั้น ๆ เป็นการเร่งด่วนในร่างกฎหมายนี้ เท่ากับว่าร่าง พ.ร.บ. รับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. .... เป็นร่างกฎหมายที่สถาปนาอำนาจใหม่โดยอิสระให้แก่คณะรัฐมนตรีในการดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ ที่แม้โครงการหรือกิจกรรมนั้น ๆ จะก่อผลกระทบกับคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียของบุคลและชุมชน โดยผลของร่างกฎหมายนี้ อันเป็นการกำหนดขยายขอบเขตในหลักการที่รัฐธรรมนูญให้การรับรองไว้ ในมาตรา ๕๙ เกินกว่าที่รัฐธรรมนูญกำหนด ไปสถาปนาอำนาจในการจัดตั้งดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ แก่คณะรัฐมนตรีขึ้นมาใหม่ เกินกว่าที่รัฐธรรมนูญกำหนด
กล่าวโดยสรุป นอกจากผลสรุปจากการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนต่อการดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ จะไม่ผูกพันหน่วยราชการแล้ว บทบัญญัติในร่างกฎหมายนี้ ยังเปิดทางให้ส่วนราชการใช้ข้อยกเว้นในอันที่จะดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ ได้หากเข้ากรณีจำเป็น ยิ่งไปกว่านั้นผลของร่างกฎหมายในมาตรา ๑๔ ววรรค ๔ ยังสถาปนาอำนาจการดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ ขึ้นมาใหม่โดยที่ไม่เคยมีมาก่อน หากคณะ รัฐมนตรีมีมติให้ดำเนินเป็นการเร่งด่วน ซึ่งเข้าลักษณะขยายขอบเขตหลักการที่รัฐธรรมนูญ มาตรา ๕๙ บัญญัติไว้ การได้อำนาจใหม่ของคณะรัฐมนตรีโดยนัยะ ของร่างกฎหมายมาตรา ๑๔ วรรค ๔ ที่กล่าวถึงนี้ สะท้อนถึงวัฒนธรรมทางกฎหมาย (legal culture) ได้เป็นอย่างชัดแจ้งโดยเฉพาะในประเด็นที่ว่า แนวคิดทางกฎหมายที่สะท้อนวัฒนธรรมการใช้อำนาจมากกว่า การกำหนดเงื่อน หรือสร้างเวทีเพื่อให้เกิดการมีส่วนร่วมของสังคม ร่างกฎหมายนี้จึงไปเสริมสร้างความเข้มแข็ง ความเป็นอิสระในการใช้อำนาจรัฐในแนวตั้ง อันเป็นกระแสวัฒนธรรมการใช้กฎหมาย (legal culture) ของไทยที่มีมาแต่ไหนแต่ไรอดีต แม้ว่าขณะนี้สังคมไทยจะอยู่ในช่วงการปฎิรูปการเมืองก็ตาม
๒.๓ บุคคลที่เข้าถึงสิทธิตามร่างกฎหมาย
ร่างพระราชบัญญัติรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. .... มีเป้าหมายหลักอยู่กับการกำหนดหลักการทางกฎหมายขึ้นมาใหม่เพื่อตอบสนองต่อการรับฟังความเห็นจากประชาชน ในการดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ ที่อาจจะกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียที่เกี่ยวกับตนเอง และ ชุมชน อีกทั้งรองรับ สิทธิในการได้รับข้อมูลคำชี้แจงและเหตุผลจากทางราชการ แนวคิดในทางกฎหมายนี้หาได้ขยายความรองรับสิทธิการมีส่วนร่วมที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ทั้งหมด กล่าวโดยจำเพาะสิทธิของบุคคลตามร่างกฎหมายจึงมุ่งเน้น เฉพาะสิทธิในการได้รับข้อมูลคำชี้แจง และเหตุผลจากทางราชการ และสิทธิในการแสดงความคิดเห็น ต่อการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใด ๆ โดยร่างกฎหมายกำหนดไว้ ตามเงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญระบุไว้อยู่ ๔ เรื่อง อันเป็นเหตุผลสำคัญในการใช้สิทธิดังกล่าวของบุคคล ได้แก่
- คุณภาพสิ่งแวดล้อม
- สุขภาพอนามัย
- คุณภาพชีวิต
- ส่วนได้เสียอื่นใด
เนื่องจากแนวคิดของร่างกฎหมายจำกัดขอบเขตผลกระทบต่อประเด็นอย่าง
หนึ่งอย่างใดทั้งสี่ประการนี้ แต่การใช้สิทธิที่ว่านี้หาได้เกิดขึ้นกับบุคคลโดยทั่วไปโดยอัตโนมัติทันทีทันใดโดยปราศจากเงื่อนไขไม่ ทั้งนี้เพราะการใช้สิทธิดังกล่าวทั้งรัฐธรรมนูญ มาตรา ๕๙ และ ร่าง พ.ร.บ. รับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.
. กำหนดเงื่อนไขความสัมพันธ์ของบุคคลที่จะใช้สิทธิ และ เหตุที่จะต้องเข้าใช้สิทธิอันเกิดจากการดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ที่อาจจะกระทบต่อ คุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต และส่วนได้เสีย ว่าต้องมีความเกี่ยวข้องสัมพันธ์กัน กล่าวคือในมาตรา ๕๙ แห่งรัฐธรรมนูญ ฯ พุทธศักราช ๒๕๔๐ บัญญัติให้การใช้สิทธิที่จะได้รับข้อมูลคำชี้แจง และสิทธิในการแสดงความคิดเห็นต่อการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใด ๆ นั้น เป็นเรื่องที่ เกี่ยวกับตนหรือชุมชน ในประเด็นคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต และส่วนได้เสีย แล้วแต่กรณีอย่างหนึ่งอย่างใด ทำให้การดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ ที่จะเข้าสู่เงื่อนไขที่บุคคลจะเข้าไปใช้สิทธิทั้ง ๒ ประการที่ว่านี้ ค่อนข้างจะยึดติดกับเกณฑ์ของพื้นที่เป็นหลักสำคัญ แต่ถึงกระนั้นก็ตามมีประเด็นที่น่าพิจารณาว่าการดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ ของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นก็ไม่อาจใช้เกณฑ์พื้นที่มาบังคับใช้ได้ทั้งหมด หากการดำเนินกิจกรรมนั้น ๆ เกี่ยวข้องกับเรื่องทางนโยบายซึ่งอาจจะกระทบต่อ คุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต และส่วนได้เสียของบุคคล หรือชุมชน ซึ่งไม่เข้าลักษณะการดำเนินงานก่อสร้างในพื้นที่แต่อย่างใด อันจะสามารถใช้เงื่อนไขของพื้นที่มากำหนดสิทธิการได้รับข้อมูล หรือ สิทธิการแสดงความคิดเห็นได้ ในกรณีนี้จึงต้องเปิดกว้างต่อประชาชนโดยทั่วไปเข้าถึงสิทธิตามที่ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ มาตรา ๕๙ กำหนดได้ อันจะเป็นการปิดปากห้ามมิให้หน่วยงานของรัฐยกเป็นข้อกล่าวอ้างว่าไม่ใช่บุคคลในท้องที่ จึงไม่มีสิทธิตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งข้อกล่าวอ้างนี้เองก็สามารถแย้งได้เช่นกันว่า หากแม้ไม่เข้าเกณฑ์พื้นที่ ๆ โครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ จะไปสร้างผลกระทบ ประชาชนโดยทั่วไปก็สามารถเข้าถึงสิทธิตามมาตรา ๕๙ แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ นี้ได้หากเป็นการตีความเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญอย่างกว่าง ซึ่งรัฐธรรมนูญหาได้ระบุถึงส่วนได้เสีย ของบุคคลและชุมชน ซึ่งประชาชนในฐานะผู้ต้องจ่ายค่าภาษีที่อาจจะต้องจ่ายภาษีมากขึ้น จากการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใด ๆ จึงน่าจะมีความสามารถเข้าถึงสิทธิตามมาตรา ๕๙ นี้ได้ ตัวอย่างกรณีนโยบายการทดลองพืชตัดแต่งพันธุกรรม GMOs (genetic modified organism) นโยบายการจัดสรรคคลื่นวิทยุโทรทัศน์ ฯลฯ เป็นต้น ซึ่งปัญหากรณีว่าจะเลือกเอาเกณฑ์พื้นที่ ๆ จะดำเนินโครงการ หรือกิจกรรม หรือจะเปิดกว้างต่อสาธารณะโดยพยายามจะไม่ให้มีข้อจำกัด การจัดทำร่าง พ.ร.บ. รับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. .
ควรจะให้มีความชัดเจนเพื่อป้องกันมิให้หน่วยงานของรัฐสสามารถใช้ช่องทางนี้กีดกันบุคคลอื่นไม่ให้เข้ามามีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็น หรือตรวจสอบข้อมูลข้อเท็จจริง ต่าง ๆ ในประเด็นนี้กลุ่มองค์กรพัฒนาเอกชน หรือ NGOs น่าจะได้รับผลกระทบมากที่สุด หากร่างกฎหมายเขียนขึ้นโดยจำกัดบุคคลเพื่อเข้าถึงสิทธิทั้งสองประการที่กล่าวมา ดังจะแสดงออกอย่างชัดแจ้งในร่างพระราชบัญญัติรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ... มาตรา ๓ ที่กำหนดเงื่อนไขการเข้าถึงสิทธิของบุคคลตาม รัฐธรรมนูญมาตรา ๕๙ ในลักษณะที่แคบโดย นิยาม ผู้ได้รับผลกระทบ หมายความว่า ผู้ที่จะได้รับผลกระทบโดยตรงจากการที่เจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐอนุญาต หรือสั่งการให้ดำเนินการโครงการหรือกิจกรรมใด อันแสดงให้เห็นถึงเจตนารมณ์ของร่างกฎหมายนี้ได้จำกัดบทบาทบุคคลในอันที่จะเข้าถึงสิทธิการได้รับข้อมูลและสิทธิในการแสดงความเห็นในลักษณะที่แคบที่ต้องเกี่ยวข้องกับบุคคลหรือชุมชนที่ได้มีการดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ อันถือเกณฑ์พื้นที่เป็นสาระในการกำหนดการเข้าถึงสิทธิ
๒.๔ กระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน
กระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน โดยนัย ร่าง พ.ร.บ. รับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. .... นี้ได้เปิดช่องทางต่อหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งต่อรัฐบาล สามารถใช้ทางเลือกที่จะเลือกให้โครงการ หรือ กิจกรรมใด ๆ ต้องเปิดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนได้ เพราะทั้งนี้ร่างกฎหมายไม่ได้กำหนดหลักการทางกฎหมายโดยขยายความรองรับกับสิทธิที่รัฐธรรมนูญ ฯ ให้การรับรองคุ้มครองไว้ตามมาตรา ๕๙ อย่างตรงไปตรงมา ครอบคลุมลักษณะต้องด้วยเงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญ ระบุไว้ในเรื่องผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียอื่นใด ที่สร้างความผูกพันทางกฎหมาย (legal obligation) เมื่อเข้าเงื่อนไขลักษณะโครงการหรือกิจกรรมใด ๆ ที่จะต้องผ่านกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน
หลักการทางกฎหมายที่ถูกกำหนดใน ร่าง พ.ร.บ. รับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. .... นี้ได้เปิดทางแก่หน่วยราชการเลือกดังนี้
๒.๔.๑ กำหนดให้การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนการตัดสินใจพิจารณาอนุญาตอยู่ภายใต้กฎหมายอื่น คือ (๑) กรณีที่กฎหมายกำหนดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน (๒) กรณีกฎหมายกำหนดให้ต้องมีการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อม และ (๓) กรณีอื่นที่มีผลกระทบตามลักษณ ะหรือขอบเขตที่กำหนดในกฎกระทรวง (มาตรา ๑๕)
๒.๔.๒ ให้ดุลยพินิจแก่ คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี หรือ รัฐมนตรีผู้กำกับดูแลหน่วยงานของรัฐในการพิจารณา เมื่อเห็นสมควรก็สามารถจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนได้ (มาตรา ๑๕ วรรคสาม)
๒.๔.๓ เปิดทางให้หน่วยงานของรัฐเลือกที่จะไม่นำผลการรับฟังความคิดเห็นมาประกอบการตัดสินใจพิจารณาอนุญาต หรือดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใด ๆ ได้ หากเป็นกรณีจำเป็นเพื่อประโยชน์ของประเทศหรือสังคมส่วนรวมและมีมาตรการเพื่อป้องกันหรือเยียวยาความเสียหายที่เกิดจากผลกระทบที่เหมาะสมแล้ว (มาตรา ๑๔ วรรคสาม)
๒.๔.๔ หน่วยราชการของรัฐสามารถอาศัยมติคณะรัฐมนตรีที่มีมติให้ดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ เป็นการเร่งด่วนได้เพื่อการรักษาความมั่นคงของรัฐ ประโยชน์ของประชาชน หรือ ประโยชน์สาธารณะที่จำเป็นต้องดำเนินการทันที เพื่อดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ ได้ โดยไม่นำบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้มาใช้บังคับ (มาตรา ๑๔ วรรค ๔)
๒.๔.๕ ประชาชนผู้ได้รับผลกระทบเข้าชื่อร้องขอต่อคณะกรรมการ หรือ อนุกรรมการที่ได้รับมอบหมายเพื่อพิจารณามีคำสั่งให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องดำเนินการรับฟังความคิดเห็นตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ได้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่คณะกรรมการจะกำหนด (มาตรา ๑๕ วรรค ๔)
สำหรับกระบวนการเริ่มรับฟังความคิดเห็นของประชาชนนั้น หน่วยงานของรัฐที่จะดำเนินการรับฟังความคิดเห็นจะประกาศให้ประชาชนผู้ได้รับผลกระทบได้ทราบ การจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นในบริเวณที่จะอนุญาต หรือดำเนินโครงการหรือกิจกรรมนั้น ๆ ก่อนเวลาที่จะจัดการรับฟังอย่างเพียงพอที่ประชาชนจะเข้าใจและสามารถแสดงความคิดเห็นได้
บุคคลที่จะมาเป็นคณะผู้รับฟังความคิดเห็นนั้นมาจากบัญชีผู้เชี่ยวชาญ ซึ่งคณะกรรมการได้จัดเตรียม โดยการจะรับฟังความคิดเห็นแต่ละครั้งหน่วยงานของรัฐจะมีหนังสือแจ้งอธิบดีศาลปกครองชั้นต้นที่มีเขตอำนาจ เพื่อแต่งตั้งผู้เชี่ยวชาญจากบัญชี เป็นคณะผู้รับฟังความคิดเห็น และให้หน่วยงานของรัฐที่จะดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ เป็นผู้ดำเนินการจัดรับฟังความคิดเห็น และเปิดเผยผลการแสดงความคิดเห็นให้ประชาชนสามารถตรวจสอบได้
๒.๕ ขอบเขต การรับฟังความคิดเห็น
ร่างพระราชบัญญัติการรับฟังความเห็นของประชาชน พ.ศ... ได้กำหนดฐานะความสำคัญของประชาชนและสังคม ให้อยู่ในฐานะที่เป็นฝ่ายตั้งรับเพราะเนื้อแท้ของแนวคิดทางกฎหมายที่ร่างมานั้น ได้จำกัดขอบเขตการรับฟังความเห็นของประชาชนเมื่อหน่วยงานของรัฐมีโครงการ หรือจะดำเนินกิจกรรมใด ๆ อันจะนำเข้าไปสู่กระบวนการรับฟังความเห็นตามที่ร่างพระราชบัญญัตินี้กำหนดไว้ อันถือเป็นเป้าหมายสำคัญของร่างกฎหมายนี้ ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าเป็นการรับฟังความคิดเห็นในมิติเดียว ซึ่งจำกัดการริเริ่ม (initiation) ที่ขึ้นอยู่กับแต่หน่วยงานของรัฐเพียงอย่างเดียวเท่านั้น โดยอันที่จริงการริเริ่มเพื่อให้เกิดการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนควรมีขอบเขตครอบคลุมไปไกลกว่านั้น อย่างน้อยในอีก ๒ มิติกล่าวคือ
มิติแรก ประชาชนหรือสังคมควรมีสิทธิในการที่จะริเริ่มให้หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นเปิดการรับฟังความคิดเห็นให้หน่วยราชการนั้น ๆ ริเริ่มดำเนินการจัดให้มีบริการสาธารณะ หรือแนวนโยบายอย่างหนึ่งอย่างใดได้
มิติที่สอง สำหรับกรณีที่หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือ ราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งได้ดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ ที่ก่อผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิตและส่วนได้เสียอื่นใดที่เกี่ยวกับตน หรือชุมชนท้องถิ่น ก็น่าที่จะให้ประชาชนสามารถริเริ่มเปิดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน เพื่อนำไปสู่การแก้ไขปรับปรุง ความเสียหายหรือการเยียวยาความเสียหายที่เกิดขึ้นขณะดำเนินการตามโครงการหรือกิจกรรมนั้น ๆ ได้
การขยายขอบเขต การรับฟังความเห็นของประชาชนให้ครอบคลุมมิติต่าง ๆ ที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว จะมีผลทำให้การริเริมให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนมีความสัมพันธ์ในสามมิติ คือ (๑) จากการริเริ่มดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใด ๆ จากที่หน่วยงานของรัฐต้องการ (๒) จากการริเริ่มดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใด ๆ ที่ฝ่ายประชาชนหรือสังคมอยากให้มีโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ ขึ้นมา และ (๓) การริเริ่มโครงการหรือกิจกรรมที่หน่วยงานของรัฐได้ดำเนินการไปแล้วแต่มีปัญหา โดยการรับฟังความเห็นของประชาชนทั้งสามมิติที่ว่านี้จะทำให้ร่างกฎหมายนี้มีความเป็นบูรณาการมากยิ่งขึ้น
๒.๖ ผลสรุปจากการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน
เป็นที่ชัดแจ้งแน่ชัด ในหลักการทางกฎหมายใน ร่าง พ.ร.บ. รับฟังความคิดเห็นจากประชาชน พ.ศ. .... ที่ไม่ได้สร้างข้อผูกพันให้หน่วยงานของรัฐที่ดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ และได้มีการจัดฟังความคิดเห็นของประชาชนต้องปฎิบัติตามข้อสรุปจากการรับฟังความคิดเห็น ฐานะของข้อสรุปจากการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่ได้จากคณะผู้รับฟังความคิดเห็นเป็นเพียงข้อมูลประกอบการตัดสินใจก่อนการอนุญาตของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นเท่านั้น การตัดสินใจที่จะดำเนินการโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ ที่อาจก่อผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียอื่นใด ยังคงเป็นเอกสิทธิ์ที่หน่วยงานของรัฐจะพิจารณา ทั้งนี้เพราะหลักการทางกฎหมายของร่างกฎหมายนี้มิได้บัญญัติไว้อย่างชัดแจ้งว่า ฐานะของข้อสรุปจากการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนมีขอบเขตหรือผลบังคับใช้ในทางกฎหมาย หรือ เป็นส่วนหนึ่งในการอนุญาต หรือการออกนิติกรรมทางปกครอง (administrative act) หรือไม่อย่างไร
ถึงกระนั้นก็ตามแม้ว่าผลการรับฟังความคิดเห็นจะออกมาอย่างไร เช่นกรณีไม่เห็นด้วยกับการดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ ของหน่วยงานราชการ หน่วยงานราชการนั้นยังมีสิทธิที่จะเลือกที่จะดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใดต่อไปได้ด้วยการประกาศความจำเป็นและเหตุผลที่สมควรดำเนินโรงการ เมื่อมีมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบตามที่ประชาชนแสดงความคิดเห็นแล้ว หรือได้ทำความเข้าใจกับประชาชนผู้ได้รับผลกระทบจนเห็นชอบโครงการ หรือกิจกรรมแล้ว5 เมื่อหน่วยงานราชการประกาศที่จะดำเนินการตามโครงการหรือกิจกรรมใดโดยอาศัยเหตุจำเป็น ประชาชนผู้ได้รับผลกระทบยังมีสิทธิแสดงความเห็นคัดค้านได้ ภายในเวลา ๑๕ วัน เพื่อให้มีการจัดรับฟังความคิดเห็นอย่างเป็นทางการ6
๓. บทสรุปและข้อเสนอแนะ
ร่างพระราชบัญญัติรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. .... ฉบับที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้ยกร่างและเปิดให้ประชาชนได้แสดงความคิดเห็นนี้นั้น เป็นการริเริ่มที่ดี และเป็นนิมิตหมายที่ดีที่เปิดโอกาสให้ประชาชนได้แสดงความคิดเห็นก่อนที่จะนำไปสู่กระบวนการร่างกฎหมายจากรัฐบาลและรัฐสภาต่อไป ซึ่งนับเป็นความใจกว้างของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในการจัดทำกฎหมายในครั้งนี้
อย่างไรก็ตามเมื่อได้พิจารณาร่างกฎหมายนี้ทั้งฉบับแล้ว ยังมีข้อพิจารณาที่สำคัญ ๆ อีกหลายประเด็นที่หากได้มีการปรับปรุงแก้ไข ให้สอดคล้องกับลักษณะสังคมวิทยาทางการเมืองไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภาวะสังคมการเมืองไทยยุคปฎิรูปการเมืองไทย ซึ่งฐานะและบทบาทของการเมืองภาคพลเมืองเริ่มมีบทบาทสำคัญในโครงสร้างทางการเมืองไทย ในประการสำคัญกับความพยายามที่จะเคลื่อนย้ายฐานการตัดสินใจ (policy-decision making basis) ของรัฐประเทศไทยจากวัฒนธรรมเชิงอำนาจ แบบความคุมและบังคับบัญชาสั่งการ (control and command basis) เข้าสู่การตัดสินใจบนฐานความรู้ (knowledge base) และการมีส่วนร่วมของประชาชน ที่ฐานะของกฎหมายจะแสดงความสำคัญเชิง เงื่อนไขเชิงกระบวนการมากกว่าข้อบัญญัติเชิงกฎเกณฑ์ เพื่อนำสังคมไทยเผชิญความถ้าทายต่อกระแสโลกาภิวัฒน์ และการแผ่อิทธิพลของทุน ตลอดจนการค้าระหว่างประเทศให้สังคมไทยดำรงรักษาความยั่งยืนในการพัฒนาเอาไว้ได้
จึงสมควรพิจารณาปรับปรุงร่างกฎหมายนี้ให้มีความสมบูรณ์มากยิ่งขึ้นในประเด็นเชิงหลักการสำคัญ ๆ ดังนี้
๓.๑ ขยายขอบเขตแนวคิดทางกฎหมายจากสิทธิในการได้รับข้อมูล และสิทธิในการแสดงความคิดเห็น ต่อส่วนราชการในการดำเนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ ไปสู่สิทธิในการมีส่วนร่วมในเรื่องต่าง ๆ ทั้งปวงที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ บัญญัติรับรองคุ้มครองไว้
ในประการสำคัญ การริเริ่มที่จะให้มีการรับฟังความเห็นของประชาชนควรขยายครอบคลุมในอีก ๒ มิติ คือการริเริ่มโดยภาคประชาชนเพื่อให้หน่วยงานราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือ ราชการส่วนท้องถิ่น ดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใด ๆ และ ในกรณีที่ได้มีโครงการหรือกิจกรรมใด ๆ ไปแล้ว มีปัญหาผลกระบทต่อสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญ ประชาชนก็น่าที่จะสามารถริเริ่มให้มีการรับฟังความคิดเห็นได้
๓.๒ แนวคิดทางกฎหมายนี้ควรนำไปสู่เป้าหมายสำคัญ เพื่อการเปลี่ยนฐานทางวัฒนธรรมเชิงอำนาจไปสู่วัฒนธรรมการมีส่วนร่วมของภาคีส่วนต่าง ๆ ของสังคมโดยอาศัยความรู้
๓.๒ แนวคิดและหลักการรับฟังความคิดเห็นของประชาน ตลอดทั้งการมีส่วนร่วมของประชาชน น่าจะเป็นหลักการทางกฎหมายที่ร่างกฎหมายนี้จะได้ก่อตั้งขึ้นให้มีฐานะที่เป็นหลักการเชิงกฎหมาย เพื่อนำไปสู่เงื่อนไขผูกพันทางกฎหมายต่อหน่วยงานของรัฐ ซึ่งไม่ควรจจะกำหนดให้อยู่ภายใต้กฎหมายอื่น หรือการนำไปอยู่ภายใต้ดุลพินิจของคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีที่สามารถใช้ดุลพินิจในอันที่จะเลือกดำเนินการตามร่างกฎหมายนี้หรือไม่ก็ได้
๓.๓ ร่างกฎหมายนี้ไม่ควรก่อตั้งอำนาจใหม่ให้แก่องค์กรทางการเมือง ในอันที่จะหลีกเลี่ยง ปฎิเสธหน้าที่ตามกฎหมายในการดำเนินโครงการ หรือดำเนินกิจกรรมใด ๆ ที่อาจก่อผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดของบุคคลหรือชุมชน
๓.๔ หลักการทางกฎหมาย ควรเปิดทางให้บุคคลเข้าถึงสิทธิในการรับทราบข้อมูล สิทธิในการแสดงความคิดเห็น และสิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชนในการดำเนนินโครงการ หรือกิจกรรมใด ๆ ที่กว้างขวาง มิใช่อาศัยเกณฑ์จากพื้นที่ ๆ ดำเนินโครงการมาเป็นฐานในการกำหนด เพื่อเจตนาจะกีดกันองค์กร หรือบุคคลอื่นไม่ให้เข้ามาใช้สิทธิดังกล่าว
๓.๕ สาระทางกฎหมายสมควรที่จะมีจุดยึดโยง เชื่อมโยงเพื่อให้การไหลของข้อมูลข้อเท็จจริงให้เป็นไปอย่างกว้างขวาง เช่น การทำให้ข้อมูลความคิดเห็นต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องได้รับการเผยแพร่จากสื่อมวลชนในข้อมูลที่ถูกนำเสนอในทุก ๆ ด้าน และแม้แต่การจัดประชุมรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ฯลฯ.
การปรับปรุงร่างกฎหมายให้มีความสมบูรณ์เหมาะสมสอดคล้องกับแนวคิดหลักการข้างต้นนี้ ไม่อาจเกิดขึ้นจากวิธีการเขียนกฎหมายแบบการแก้ไข ต่อเติม เพิ่มเติมสิ่งใหม่เข้าไปในร่างเดิม หากแต่ผู้จัดทำร่างกฎหมายจะต้องใช้นวัตกรรมทางกฎหมายเพียงอย่างเดียวเท่านั้น สังคมไทยถึงจะได้กฎหมายอย่างที่สังคมปรารถนา
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 28 กรกฎาคม พ.ศ. 2546
| 
