บทความทางกฎหมายมหาชน และข้อมูลสาระที่น่าสนใจ ศาลปกครอง ศาสตราจารย์ ดร. อักขราทร จุฬารัตน ประธานศาลปกครองสูงสุด              ศาลปกครองเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการในกระบวนการยุติธรรมทางปกครอง (Administrative Justice) อันเป็นกระบวนการยุติธรรมอีกประเภทหนึ่งในระบบศาลคู่ (Duality of Jurisdiction) ที่ใช้อยู่ในนานาอารยประเทศตามแบบของศาลในประเทศกลุ่ม Civil law ทั่วไป ซึ่งจะมีความแตกต่างจากศาลในประเทศกลุ่ม Common law เช่น ประเทศอังกฤษ สหรัฐอเมริกา และในอีกหลายประเทศที่เคยได้รับอิทธิพลทางการปกครองและกฎหมายจากประเทศอังกฤษ              นับแต่ที่มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นในประเทศไทยจนถึงทุกวันนี้ครบสองปี ก็ยังมี ผู้ที่ยังไม่เข้าใจบทบาทและภารกิจของศาลปกครองอยู่อีกไม่น้อย โดยที่ศาลปกครองที่จัดตั้งขึ้นเป็นผลพวงที่เกิดขึ้นพร้อม ๆ กับการมีรัฐธรรมนูญ (ฉบับปัจจุบัน) ที่มีการรับรองให้มีการจัดตั้งองค์กรใหม่ๆ ตามรัฐธรรมนูญอีกหลายองค์กร ไม่ว่าจะเป็นคณะกรรมการการเลือกตั้งผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ฯลฯ ซึ่งเผอิญมีผู้ที่เข้าใจและเรียกองค์กรเหล่านี้ว่าเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ จึงทำให้สังคมทั่วไปต่างเข้าใจและจัดศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครองอยู่ในกลุ่มเดียวกันไปด้วยว่าเป็นองค์กรอิสระ ซึ่งมีผลทำให้เข้าใจว่าศาลรัฐธรรมนูญก็ดี ศาลปกครองก็ดีมีแนวคิดในการจัดตั้งองค์กร ตลอดจนวิธีดำเนินการเป็นอย่างเดียวกับองค์กรอิสระเหล่านั้น ซึ่งความจริงแล้ว ในกรณีของศาลปกครองนั้นเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการเช่นเดียวกับศาลยุติธรรม ดังนั้น แนวความคิดในการจัดตั้งองค์กรและวิธีดำเนินงานจึงเป็นระบบวิธีของการใช้อำนาจตุลาการที่เรียกว่ากระบวนการยุติธรรมทางปกครอง อันเป็นอำนาจในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีตามรัฐธรรมนูญ ตามกฎหมายและในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๓๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย              ในการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นในประเทศไทยนั้น ความจริงได้มีการดำเนินการ และพัฒนามาเป็นเวลานานแล้วนับตั้งแต่วันที่ ๑๔ มิถุนายน พ.ศ. ๒๔๑๗ ที่พระบาทสมเด็จ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงตราพระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตดขึ้น เพื่อเป็นที่ปรึกษาในการบริหารราชการแผ่นดิน และการร่างกฎหมายกับเป็นผู้พิจารณาเรื่องที่ราษฎรได้รับความเดือดร้อน องค์กรที่พระองค์ทรงจัดตั้งขึ้นนี้ตรงกับสถาบันที่เรียกว่า Conseil d’Etat หรือ Council of State ในประเทศฝรั่งเศสและในอีกหลายประเทศที่ใช้ระบบกฎหมาย Civil law เช่น เนเธอร์แลนด์, เบลเยี่ยม, ลักเซมเบิร์ก, อิตาลี, กรีซ, อียิปต์, ตูนีเซีย, โคลัมเบีย ฯลฯ อำนาจหน้าที่ส่วนหนึ่งของสถาบันนี้ความจริงแล้วก็คือภารกิจของศาลปกครองนั่นเอง นอกจาก พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จะได้ทรงตั้ง Council of State ดังกล่าวแล้ว พระองค์ยังได้ทรงตัดสินพระทัยเลือกใช้ระบบกฎหมาย Civil law เป็นระบบกฎหมายของประเทศไทยอีกด้วย พระองค์จึงทรงเป็นผู้ปฏิรูประบบกฎหมายและผู้ให้กำเนิด Council of State หรือองค์กรที่เรียกว่าศาลปกครองในประเทศไทย บรรดานักกฎหมายมหาชน จึงต่างพากันยกย่องเทิดพระเกียรติ ในหลวงรัชกาลที่ ๕ ว่าเป็น “พระบิดาแห่งกฎหมายมหาชน”              ต่อมาภายหลังปี พ.ศ. ๒๔๗๕ รัฐบาลในขณะนั้นโดยดำริของท่านปรีดี พนมยงค์ มีนโยบายที่จะจัดตั้งสถาบันที่มีอำนาจหน้าที่เป็นทั้งที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาลและองค์กรชี้ขาดคดีปกครองตามแบบ Conseil d’Etat หรือ Council of State ของประเทศในกลุ่ม Civil law ขึ้น ในประเทศไทยอีกครั้งหนึ่ง จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๔๗๖ ขึ้น แต่ตามกฎหมายดังกล่าว การดำเนินการในส่วนที่จะให้มีการพิจารณาคดีปกครองจะต้องมีการตรากฎหมายเพื่อกำหนดประเภทคดีปกครองและวิธีพิจารณาคดีประกอบขึ้นอีกครั้งหนึ่งก่อน คณะกรรมการกฤษฎีกาในขณะนั้นจึงยังมิได้ทำหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาดคดีปกครอง หลังจากนั้นได้มีความพยายามในการตรากฎหมายว่าด้วยอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครองและการจัดตั้งศาลปกครองอยู่หลายครั้งแต่ก็ยังไม่เป็นผลจนต้องมีการตราพระราชบัญญัติเรื่องราวร้องทุกข์ พ.ศ. ๒๔๙๒ เพื่อช่วยผ่อนคลายทุกข์ของประชาชนที่ได้รับความเดือดร้อนจากการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ไม่ถูกต้องในขณะนั้น แต่คณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์ที่จัดตั้งขึ้นในครั้งนั้นไม่ได้มีการจัดองค์กร และไม่ได้มีวิธีพิจารณาคดีอย่างเป็นระบบเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพอย่างแท้จริงจึงทำให้ไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้ จนต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๒๒ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาโดยท่าน ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาในขณะนั้น เห็นว่า การจัดตั้งศาลปกครองขึ้นโดยที่ยังมิได้มีการจัดระบบกระบวนการยุติธรรมทางปกครองและยังมิได้มีการเตรียมความพร้อมของบุคลากรและปัจจัยความพร้อมเสียแต่เนิ่นๆ ก่อนที่จะมีการจัดตั้งศาลปกครองอาจมีปัญหาเกิดขึ้นได้ จึงได้มีการปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกาเสียใหม่ โดยรวมกรรมการร่างกฎหมายตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๔๗๖ และกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติเรื่องราวร้องทุกข์ พ.ศ. ๒๔๙๒ เข้าด้วยกัน โดยตราเป็นพระราชบัญญัติคณะกรรมกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ และจัดตั้งคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ควบคู่กับคณะกรรมการร่างกฎหมายขึ้นเพื่อทำหน้าที่วินิจฉัยข้อพิพาทในคดีปกครอง โดยใช้ “ระบบร้องทุกข์” เป็นพื้นฐานในการสร้างหลักกฎหมายปกครองและมีจุดมุ่งหมายสำคัญคือพัฒนาสถาบันการร้องทุกข์ไปสู่การจัดตั้งองค์กรชี้ขาดคดีปกครองอันจะเป็นองค์กรที่แก้ไขปัญหาในการบริหารราชการของประเทศ จึงอาจกล่าวได้ว่าแท้ที่จริงศาลปกครองนั้นได้มีการจัดตั้งและได้รับการพัฒนามาแล้วในยุคใหม่นี้ โดยพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๔๗๖ ซึ่งได้ปรับปรุงโดยพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ที่มีการดำเนินการในรูปของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ และใช้วิธีพิจารณาเรื่องร้องทุกข์ในรูปแบบของการพิจารณาคดีปกครองในระบบสากลเพียงแต่ยังมิได้ทำหน้าที่เป็นศาลปกครองอย่างเต็มรูปแบบ กล่าวคือยังมิได้กำหนดให้คำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์บังคับกับหน่วยงานของรัฐโดยตรง การสั่งการในขั้นสุดท้ายยังคงให้เป็นอำนาจของนายกรัฐมนตรีซึ่งกฎหมายบังคับว่าจะต้องให้เหตุผล หากสั่งการเป็นอย่างอื่นที่แตกต่างจากคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ซึ่งโครงสร้างของระบบคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์นี้เป็นรูปแบบของ Conseil d’Etat ในระยะต้นๆ ของประเทศฝรั่งเศสที่เรียกว่า La justice retenue ก่อนที่ Conseil d’Etat จะได้รับอำนาจให้มีอำนาจสั่งการชี้ขาดได้เองที่เรียกว่า La justice déléguée ในปี ค.ศ. ๑๘๗๒ หรือ พ.ศ. ๒๔๑๕ ก่อนที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจะจัดตั้ง Council of State ในประเทศไทยเมื่อ พ.ศ. ๒๔๑๗              หลังจากนั้นได้มีแนวความคิดจากการสนับสนุนของรัฐบาลต่อ ๆ มาที่ให้พัฒนา คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์เพื่อนำไปสู่การจัดตั้งศาลปกครองระบบศาลคู่ในรูปแบบของ Conseil d’Etat รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๓๔ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๓๘ เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่บัญญัติให้มีการจัดตั้งศาลปกครองในระบบศาลคู่ แม้ว่า ก่อนหน้านั้นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๑๗ จะได้มีการบัญญัติให้จัดตั้งศาลปกครองขึ้นเป็นครั้งแรกก็ตาม และในที่สุดเมื่อมีการปฏิรูปทางการเมืองเกิดขึ้นจึงได้มีบทบัญญัติให้จัดตั้งศาลปกครองในระบบศาลคู่อีกครั้งหนึ่ง โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ (ฉบับปัจจุบัน) อย่างชัดเจน แม้ว่าการจัดตั้งจะไม่ได้เป็นไปในรูปแบบของ Council of State ตามแนวทางที่ได้มี การพัฒนามาตั้งแต่แรกก็ตาม และในที่สุดวันที่ ๙ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๔๔ ศาลปกครองสูงสุดและ ศาลปกครองกลางซึ่งจัดตั้งโดยพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้เปิดทำการตามกฎหมาย              ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีปกครอง ซึ่งหมายถึง คดีพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชนกรณีหนึ่ง และข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกันเองอีกกรณีหนึ่ง โดยที่ข้อพิพาทเหล่านั้นเกิดจากการที่หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือละเลยต่อหน้าที่ หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร หรือเป็นคดีอันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรืออันเนื่องจากสัญญาทางปกครอง ในการดำเนินงานของรัฐบาลและเจ้าหน้าที่ของรัฐในระดับต่าง ๆ จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการปฏิบัติหน้าที่ ประเทศไทยซึ่งก็เหมือนกับประเทศทั้งหลายที่อยู่ในระบบนิติรัฐ (Legal state) คือ เป็นรัฐที่ทุกคนไม่ว่าจะอยู่ในฐานะใดต้องอยู่ภายใต้กฎหมายอย่างเดียวกันทั้งสิ้น หน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ทั้งหลายของรัฐไม่อาจจะใช้อำนาจหรือทำการใด ๆ ได้ตามอำเภอใจ จะต้องอาศัยอำนาจตามกฎหมาย การใช้อำนาจของรัฐในการบริหารและปกครองเป็นเรื่องของกฎหมายในสาขากฎหมายมหาชนที่มี วัตถุประสงค์ที่สำคัญคือการดูแลรักษาประโยชน์ของประชาชนของทุกคนเป็นส่วนรวมและในขณะเดียวกันก็ให้ความคุ้มครองต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่อาจถูกหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจกับตนโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ภารกิจและบทบาทของศาลปกครองคือการตรวจสอบ และควบคุมการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารและฝ่ายปกครองว่าการกระทำและคำสั่งทางปกครอง ที่ได้ดำเนินไปนั้น เป็นไปโดยถูกต้องตามกฎหมาย สอดคล้องกับวัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ของกฎหมายที่รัฐสภาได้ตราขึ้นหรือไม่ ซึ่งจะทำให้สามารถป้องกันไม่ให้เกิดสิ่งที่ไม่พึงประสงค์คือการบิดเบือนการใช้อำนาจหรือมีการใช้อำนาจผิดไปจากวัตถุประสงค์หรือเจตนารมณ์ของกฎหมาย ประเทศที่พัฒนาแล้วทั้งหลายจะใช้องค์กรที่เรียกว่าศาลปกครองดำเนินการในการแก้ปัญหาในทางบริหารราชการแผ่นดิน เพราะจะช่วยควบคุมดูแลให้การปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายบัญญัติไว้อย่างถูกต้องเป็นธรรม              ในการดำเนินคดีปกครองในศาลปกครองนั้น คนทั่วไปยังอาจจะไม่คุ้นเคยกับระบบวิธีพิจารณาที่เราใช้ซึ่งเป็นกระบวนพิจารณาที่เรียกว่าระบบไต่สวนมิใช่ระบบกล่าวหาอย่างที่เราพบและคุ้นเคยในกระบวนพิจารณาในทางคดีแพ่งทั่วไป โดยระบบวิธีพิจารณาของคดีปกครองนั้นการแสวงหาข้อเท็จจริงในคดีปกครองจะเป็นหน้าที่ของตุลาการเป็นสำคัญ ทั้งนี้เพื่อให้ได้ข้อเท็จจริงในคดีโดยครบถ้วน โดยจะไม่ติดอยู่กับข้อเท็จจริงเพียงเท่าที่คู่ความซึ่งในคดีปกครองเรียกว่าคู่กรณีนำเสนอ หรือกล่าวอ้าง เท่านั้น ดังนั้น หน้าที่ของตุลาการศาลปกครองจึงถือว่าเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการดำเนินกระบวนพิจารณา โดยตุลาการจะทำหน้าที่ซักถามคู่กรณีและพยานเป็นหลัก แต่อย่างไรก็ตาม จะต้องควบคู่ไปกับหลักการฟังความสองฝ่าย คือ เปิดโอกาสให้คู่กรณีได้โต้แย้งคัดค้านการนำเสนอหรือกล่าวอ้างของอีกฝ่ายหนึ่งเสมอ ลักษณะสำคัญอีกประการหนึ่งของวิธีพิจารณาคดีของศาลปกครองก็คือกระบวนพิจารณาโดยส่วนใหญ่จะกระทำในรูปของลายลักษณ์อักษรซึ่งจะต่างกับวิธีพิจารณาคดีในทางแพ่ง ซึ่งจะกระทำด้วยการให้ข้อเท็จจริงของคู่กรณีและพยานโดยจากการซักถามพยานและซักค้านกันโดยทนายความต่อหน้าศาล ดังนั้น สำนวนคดีในคดีปกครองที่ประกอบไปด้วยพยานหลักฐานอันเป็นเอกสารที่โต้ตอบกันระหว่างคู่กรณีจึงมีความสำคัญอย่างมากต่อกระบวนพิจารณาของศาล และจะมีการสืบพยานบุคคลโดยการซักถามและซักค้านของคู่กรณีต่อหน้าศาลที่น้อยมาก โดยในคดีปกครองนั้น คู่กรณีหรือทนายความเพียงแต่มีข้อสังเกตเพิ่มเติมเพียงเท่าที่จะเสริมจากสิ่งที่ปรากฏแล้วในบันทึกสรุปความเห็นโต้แย้งที่เป็นลายลักษณ์อักษร และได้ส่งให้ศาลก่อนล่วงหน้าแล้วเท่านั้น อย่างไรก็ตาม แม้ว่าโดยหลักระบบวิธีพิจารณาคดีปกครองจะเป็นแบบไต่สวน แต่ก็จะมีการนำลักษณะทั่วไปในกระบวนวิธีพิจารณาความแพ่งมาใช้ เช่นการฟ้องคดีต้องเป็นการริเริ่มโดยคู่กรณีมิใช่โดยศาล ศาลจะต้องพิจารณาพิพากษาไปตามกรอบคำฟ้องและคำขอท้ายฟ้อง การใช้หลัก ว่าด้วยการโต้แย้ง การคัดค้านตุลาการ เป็นต้น กระบวนพิจารณาคดีปกครองมุ่งสร้างความสมดุล ในความไม่เสมอภาคระหว่างคู่กรณี ระหว่างรัฐและเอกชนด้วยการใช้ระบบไต่สวนที่เน้นบทบาทของตุลาการในการดำเนินกระบวนพิจารณาและการแสวงหาข้อเท็จจริง ทั้งนี้ เพื่อให้ทราบและมีข้อเท็จจริงในคดีที่สมบูรณ์ถูกต้องครบถ้วน เพราะพยานหลักฐานส่วนใหญ่ที่เกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจของ ฝ่ายบริหารและฝ่ายปกครองจะเป็นลายลักษณ์อักษร และเก็บรักษาที่ฝ่ายเจ้าหน้าที่ของรัฐ ลักษณะที่แตกต่างจากในคดีแพ่งทั่วไปอีกประการหนึ่ง ก็คือ ในเรื่องของระยะเวลาในการฟ้องคดี กล่าวคือ ในคดีปกครองโดยปกติจะกำหนดระยะเวลาในการฟ้องคดีไว้สั้นกว่าคดีแพ่ง โดยทั่วไปต้องใช้สิทธิฟ้องร้องภายในเก้าสิบวันนับจากวันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี ถ้าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับ การกระทำละเมิดทางปกครองหรือสัญญาทางปกครองก็จะต้องฟ้องร้องภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่รู้ หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีแต่จะไม่เกินสิบปีนับแต่วันที่มีเหตุแห่งการฟ้องคดี อย่างไรก็ตาม มีข้อยกเว้นที่สำคัญ คือ การฟ้องที่เกี่ยวกับการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะหรือสถานะของบุคคล อาจยื่นฟ้องเมื่อใดก็ได้ กับอีกกรณีหนึ่งคือ อาจยื่นฟ้องคดีเมื่อพ้นกำหนดเวลาที่กฎหมายกำหนดข้างต้นได้ หากศาลเห็นว่าคดีนั้นจะเป็นประโยชน์แก่ส่วนรวมหรือเห็นว่ามีเหตุจำเป็นอย่างอื่น กรณีที่กฎหมายกำหนดระยะเวลาไว้ค่อนข้างสั้นก็ด้วยเหตุที่ว่าข้อพิจารณาในคดีปกครองจะเกี่ยวกับราชการซึ่งเป็น กิจการที่รัฐจะต้องดำเนินการเพื่อคุ้มครองดูแลรักษาประโยชน์ของส่วนรวมหรือประโยชน์สาธารณะนั่นเอง ดังนั้น จึงจะต้องคำนึงถึงบริการสาธารณะที่จะต้องต่อเนื่องไม่หยุดชะงัก และไม่อาจปล่อยให้เกิด ความไม่แน่นอนด้วยระยะเวลาที่อาจถูกฟ้องร้องเพิกถอนคำสั่งหรือการกระทำได้อย่างไม่มีที่สิ้นสุด              ระบบวิธีพิจารณาคดีปกครองยังมีลักษณะที่สำคัญอีกประการหนึ่ง คือ มีการถ่วงดุลการใช้อำนาจระหว่างตุลาการศาลปกครองด้วยกัน เพื่อตรวจสอบความสมบูรณ์ถูกต้องของข้อเท็จจริงและการวินิจฉัยชี้ขาด กล่าวคือ โดยหลักแล้วตุลาการเจ้าของสำนวน จะเป็นผู้มีบทบาทอย่างสำคัญในการแสวงหาและรวบรวมข้อเท็จจริง แต่จะต้องเสนอข้อเท็จจริงนั้นทั้งต่อตุลาการอื่นที่ประกอบเป็นองค์คณะของตน และต่อตุลาการผู้แถลงคดี ซึ่งเป็นตุลาการอีกคนหนึ่งที่มิใช่ตุลาการในองค์คณะนั้นได้พิจารณาด้วย สำหรับในส่วนของการตัดสินคดีต่อองค์คณะก่อนที่องค์คณะจะลงมติวินิจฉัย ตุลาการผู้แถลงคดีก็จะเสนอความเห็น อันเปรียบเสมือนเป็นความเห็นของตุลาการคนเดียวกัน หากตนมีหน้าที่ต้องตัดสินคดีเรื่องนั้นตนจะพิจารณาอย่างไร ด้วยเหตุผลประการใดซึ่งแม้ว่าคำตัดสินขององค์คณะเท่านั้นที่จะถือเป็นคำพิพากษา แต่การให้มีระบบการเสนอ “คำแถลงการณ์” ของตุลาการผู้แถลงคดีต่อองค์คณะเช่นนี้ จะเป็นหลักประกันที่จะทำให้การใช้อำนาจตัดสินคดีขององค์คณะมีความรอบคอบและถูกต้องมากยิ่งขึ้น ทั้งนี้ เพราะหากองค์คณะไม่เห็นด้วยกับคำแถลงการณ์ โดยหลักก็จะต้องแสดงให้เห็นถึงเหตุผลที่หนักแน่นและน่าเชื่อถือมากกว่า เพราะจะมีการเปรียบเทียบข้อวินิจฉัยและเหตุผลของตุลาการผู้แถลงคดีและขององค์คณะได้ง่าย เนื่องจากกฎหมายกำหนดให้มีการพิมพ์เผยแพร่คำพิพากษาขององค์คณะและคำแถลงการณ์ของผู้แถลงคดีควบคู่กันเสมอ              ดังได้กล่าวแล้วข้างต้นว่า ศาลปกครองเป็นกระบวนการยุติธรรมทางปกครอง ที่เกิดขึ้นภายหลังจากที่ทุกประเทศในโลกได้จัดตั้งศาลยุติธรรมซึ่งเป็นกระบวนการยุติธรรมทางแพ่งและอาญามาช้านาน เพราะความจำเป็นในการที่จะต้องมีองค์กรที่ทำหน้าที่ควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐโดยองค์กรที่เรียกว่าศาลปกครองในขณะนั้นยังไม่มี จนกระทั่งการพัฒนาสังคมของ ประชาคมโลกมาถึงจุดที่เรารับรู้เรื่องของนิติรัฐ (Legal State) หรือที่ในกลุ่มประเทศ Common Law รู้จักในหลักนิติธรรม (Rule of Law) การจัดตั้งองค์กรที่ทำหน้าที่ควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐโดยองค์กรที่ไม่ว่าจะเรียกว่า ศาลปกครอง หรือองค์กรอื่นใด จึงเพิ่งเกิดขึ้นในคริสต์ศตวรรษที่ ๑๘ นี้เองฝรั่งเศสซึ่งอาจถือได้ว่าเป็นแม่แบบที่สำคัญขององค์กรที่เป็นศาลปกครองก็เพิ่งเริ่มจัดตั้ง Conseil d’Etat เมื่อ ค.ศ. ๑๗๙๙ หรือ พ.ศ. ๒๓๔๒ นี่เอง แม้ว่าจะดูเหมือนเป็นเวลานานร่วมสองร้อยปีก็ตาม ดังนั้น หากจะมีคำถามว่า ถ้าเช่นนั้นศาลปกครองใช้หลักกฎหมายปกครองหรือหลักกฎหมายใดในการพิจารณาพิพากษาคดีปกครอง ก็คงมีคำตอบว่า เป็นเช่นเดียวกับเมื่อหลายๆ ร้อยปีที่จะอธิบายว่า หลักกฎหมายแพ่งและหลักกฎหมายอาญาเกิดขึ้นได้อย่างไรนั่นเอง หลักการคงเป็นอย่างเดียวกับที่ ศาลยุติธรรมใช้โดยการกำหนดคุณสมบัติของผู้ที่จะเป็นผู้พิพากษา ตุลาการ และกำหนดวิธีพิจารณาคดีที่สอดคล้องกับลักษณะของคดีแพ่งและคดีอาญา ผู้พิพากษาจะทำหน้าที่ชี้ขาดคดีที่เกิดขึ้น และวางหลักกฎหมายแพ่งและหลักกฎหมายอาญาขึ้น จนถึงระยะเวลาหนึ่งก็ได้สกัดหลักกฎหมายดังกล่าวบัญญัติขึ้นในรูปของประมวลกฎหมายแพ่งและกฎหมายอาญาเช่นที่ประเทศเราและประเทศในกลุ่ม Civil law ใช้อยู่ทุกวันนี้ ดังนั้น เมื่อเราพูดถึงหลักกฎหมายปกครองก็คงอยู่ในลักษณะและวิธีการอย่างเดียวกับเมื่อในอดีตของศาลยุติธรรม นั่นคือ เป็นหน้าที่ที่สำคัญของศาลปกครองที่จะต้องทำหน้าที่วาง และสร้างหลักกฎหมายปกครองให้เกิดขึ้น ทั้งนี้ ภายในกรอบของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญและกฎหมายลายลักษณ์อักษรต่างๆ ที่รัฐสภาได้ตราขึ้น ด้วยเหตุนี้ ภารกิจของตุลาการศาลปกครอง จึงมิได้มีหน้าที่เพียงการตีความบทบัญญัติของกฎหมายลายลักษณ์อักษรที่กำหนดขึ้นเพื่อให้หน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจเท่านั้น หากแต่ยังต้องมีส่วนที่จะอุดช่องว่างของกฎหมายที่มีด้วยการสร้าง หลักกฎหมายทั่วไป (General principle of law) ซึ่งเป็นหลักกฎหมายปกครองเพื่อให้สอดคล้องและเหมาะสมกับระบบการปกครอง รวมทั้งสังคมและวัฒนธรรมกับประเทศของเราอีกด้วย สิ่งเหล่านี้ก็เป็นสิ่งที่ประเทศในกลุ่ม Civil law ซึ่งก็เป็นประเทศที่มีกฎหมายลายลักษณ์อักษรในรูปของประมวลกฎหมายปฏิบัติอยู่ทั่วไป              นับแต่วันที่ ๙ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๔๔ ที่เปิดทำการศาลปกครองสูงสุดและ ศาลปกครองกลางที่กรุงเทพมหานครแล้ว เราได้เปิดทำการศาลปกครองชั้นต้นในภูมิภาคแล้ว จนถึงขณะนี้ ๖ ศาลด้วยกัน คือ ศาลปกครองเชียงใหม่ ศาลปกครองสงขลา ศาลปกครองนครราชสีมา ศาลปกครองขอนแก่น ศาลปกครองพิษณุโลก และศาลปกครองระยอง ตลอดเวลาสองปีที่ผ่านมา ตุลาการศาลปกครอง เจ้าหน้าที่ของศาลปกครอง และของสำนักงานศาลปกครองต่างมีความตระหนักถึงภารกิจอันสำคัญนี้ที่จะต้องดำเนินการให้ศาลปกครองสามารถให้ความเป็นธรรมแก่สังคมได้อย่างแท้จริงภายในขอบเขตอำนาจหน้าที่ของศาลปกครองตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองกำหนดไว้และทั้งได้ยึดมั่นในปรัชญาในการทำหน้าที่ที่จะต้องรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ ซึ่งก็จะต้องมีการปรับปรุงแก้ไขให้ดียิ่งขึ้นในปีต่อๆ ไปอยู่ตลอดเวลา              เนื่องในโอกาสครบรอบสองปีที่ศาลปกครองได้เปิดทำการ จึงได้ถือโอกาสนี้จัดทำประมวลกฎหมายในกระบวนการยุติธรรมทางปกครองนี้ขึ้น อย่างน้อยเพื่อประโยชน์สำหรับบุคคลทั่วไปที่จะไปใช้ศึกษาและเข้าใจบทบาทและภารกิจของศาลปกครองให้ดียิ่งขึ้น              และขอถือโอกาสขอบคุณท่านตุลาการ ข้าราชการ และเจ้าหน้าที่ของศาลปกครอง และสำนักงานศาลปกครองทุกท่านที่ได้ร่วมกันทำงานในภารกิจของศาลปกครองให้ลุล่วงด้วยดี และพร้อมที่จะทำงานหนักขึ้นในปีต่อๆ ไป ทั้งนี้ เพื่อให้สอดคล้องกับคำขวัญที่ว่า ศาลปกครอง เพื่อความเป็นธรรมในสังคม ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 28 มิถุนายน พ.ศ. 2547              Public Law Net ยินดีพิจารณาบทความในแขนงกฎหมายมหาชน กฎหมายปกครอง กฎหมายรัฐธรรมนูญ สิทธิและเสรีภาพ รวมทั้งบทความที่มีสาระน่าสนใจอื่นๆ จากนักเขียน นักวิชาการ นักกฎหมาย และนักศึกษากฎหมายทุกท่าน โดยส่งบทความของท่านมาในรูปแบบของเอกสาร Microsoft Word (*.doc) เอกสาร Text ข้อความล้วน (*.txt) ผ่านทาง E-Mail webmaster@pub-law.net โดยลิขสิทธิและความรับผิดตามกฎหมายเป็นของผู้เขียนบทความนั้น ข้อมูลใดๆที่ปรากฎในเวบนี้ยังมิใช่ข้อมูลที่เป็นทางการ หากต้องการอ้างอิง โปรดตรวจสอบจากแหล่งที่มาของข้อมูลนั้น