บทความทางกฎหมายมหาชน และข้อมูลสาระที่น่าสนใจ ท่านปรีดีกับศาลปกครอง รองศาสตราจารย์ ดร.โภคิน พลกุล รองประธานศาลปกครองสูงสุด | ตอนที่ 1 | ตอนจบ หน้า 1 | หน้า 2                คำชี้แจงจาก pub-law.net              บทความนี้มีขนาดยาว ดังนั้น pub-law.net จึงต้องแบ่งลงเป็นสองครั้ง โดยในครั้งแรกจะลงบทนำ บทที่ 1 และบทที่ 2 ส่วนในครั้งต่อไปคือวันที่ 15 ตุลาคม 2544 จะลงบทที่ 3 และบทสรุป สารบัญบทความ บทนำ จุดเริ่มต้นของสถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน              ก. รัฐประศาสโนบายของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว              ข. การจัดตั้งสถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน บทที่ 1 การวางรากฐานศาลปกครองในประเทศไทย (พ.ศ. 2417-2516)              1. สถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดินต้นกำเนิดแนวคิดในการจัดตั้งศาลปกครอง              2. ท่านปรีดี ธรรมาศาสตราจารย์ผู้สอนวิชากฎหมายปกครองครั้งแรก ในประเทศไทย              3. ท่านปรีดีกับการจัดตั้งศาลปกครอง                           3.1 พระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช 2476                           3.2 การจัดองค์กรและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการกฤษฎีกา                           3.3 การเตรียมการยกร่างกฎหมายเพื่อให้คณะกรรมการกฤษฎีกาทำหน้าที่ศาลปกครอง                           3.4 ความพยายามเพื่อผลักดันให้คณะกรรมการกฤษฎีกาทำหน้าที่ศาลปกครอง              4. การเปลี่ยนรูปแบบศาลปกครองมาเป็นคณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์และความสับสนว่าควรจะมีศาลปกครองหรือไม่ บทที่ 2 การกลับสู่แนวคิดว่าควรจะมีศาลปกครอง (พ.ศ. 2517-2532)              1. การยอมรับโดยกฎหมาย                           1.1 การรับรองแนวคิดในการจัดตั้งศาลปกครองโดยรัฐธรรมนูญ                           1.2 การรับรองแนวคิดในการจัดตั้งศาลปกครองโดยพระราชบัญญัติ              2. การดำเนินการหลังจากที่รัฐธรรมนูญบัญญัติรับรองเรื่องศาลปกครอง                           2.1 แนวคิดในการตราพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522                           2.2 การจัดองค์กรของคณะกรรมการกฤษฎีกา                           2.3 ประโยชน์ที่ได้รับจากการปรับปรุงการจัดองค์กรและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการกฤษฎีกา              3. ความเห็นเกี่ยวกับการจัดตั้งศาลปกครอง                           3.1 ความเห็นของนักวิชาการ                           3.2 ความเห็นของวุฒิสภา              4. นโยบายการจัดตั้งศาลปกครองของรัฐบาล บทที่ 3 การจัดตั้งศาลปกครอง (พ.ศ. 2532 - 2542)              1. ความสับสนที่ว่าควรมีศาลปกครองเป็นระบบ "ศาลเดี่ยว" หรือ "ศาลคู่"                           1.1 รูปแบบของศาลปกครอง                           1.2 จุดเริ่มต้นของการเลือกระบบ "ศาลเดี่ยว" หรือ "ศาลคู่"              2. การเลือกระบบ "ศาลคู่" และการเตรียมการจัดตั้งศาลปกครอง                           2.1 มติคณะรัฐมนตรีในสมัยรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัน (พ.ศ. 2532-2534) เ ลือกระบบ "ศาลคู่"                           2.2 การจัดทำร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและร่างกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องในสมัยรัฐบาลนายชวน หลีกภัย (พ.ศ. 2535-2538)                           2.3 การจัดทำร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและการผลักดันให้มีการตรากฎหมายที่เกี่ยวข้องในสมัยรัฐบาลนายบรรหาร ศิลปอาชา (พ.ศ. 2538-2539)              3. การเสนอร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและความสำเร็จในการจัดตั้งศาลปกครองในระบบ "ศาลคู่"                           3.1 การเสนอร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและร่างกฎหมายอื่น ๆที่เกี่ยวข้องในสมัยรัฐบาลพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ (พ.ศ. 2539-2540)                                        3.1.1 การพิจารณาตัดสินใจของคณะรัฐมนตรี                                        3.1.2 ความชัดเจนในรูปแบบของศาลปกครอง                           3.2 การเสนอร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและร่างกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องในสมัยรัฐบาลนายชวน หลีกภัย (พ.ศ. 2540-2542) บทสรุป ท่านปรีดี ผู้สานต่อพระบรมราโชบายเรื่อง "สถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน"              ก. พระบรมราโชบายในการจัดตั้ง "สถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน"              ข. ธรรมาศาสตราจารย์ผู้สานต่อพระบรมราโชบายในเรื่อง "สถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน" บรรณานุกรม บทนำ จุดเริ่มต้นของสถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน ก. รัฐประศาสโนบายของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่              พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระราชสมภพเมื่อวันอังคารที่ 20 กันยายน พ.ศ. 2396 และเสด็จขึ้นครองราชสมบัติเมื่อ พ.ศ. 2411 โดยมีพระบรมราชาภิเษกครั้งแรกเมื่อวันที่ 11 พฤศจิกายน พ.ศ. 2411 เมื่อครั้งมีพระชนมายุ 15 พรรษา จึงต้องมีผู้สำเร็จราชการแทน พระองค์ คือ สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) สมุหกลาโหม จนเมื่อพระองค์ ทรงมีพระชนมายุ 20 พรรษา จึงได้ทรงรับผิดชอบบ้านเมืองโดยเด็ดขาด หลังจากพระบรมราชาภิเษกครั้งที่ 2 เมื่อวันที่ 16 พฤศจิกายน พ.ศ. 2416              พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงดำเนินรัฐประศาสโนบายตามแนวทางที่สมเด็จพระราชบิดาได้ทรงวางไว้ คือ การปรับปรุงประเทศในทุกทางไม่ว่าจะทางการเมือง การปกครอง เศรษฐกิจ สังคม กฎหมาย และการศาล เนื่องจากพระองค์ทรงตระหนักถึงภยันตรายของลัทธิจักรวรรดินิยมของมหาอำนาจตะวันตกที่กำลังแผ่อำนาจเข้ามาในภูมิภาคนี้ พระองค์ทรงตระหนักดีว่า วิธีที่จะต่อต้านการคุกคามของมหาอำนาจตะวันตกได้ ก็คือ การปรับปรุงประเทศไทยให้ก้าวหน้าตามแบบตะวันตกนิยม เพราะมหาอำนาจตะวันตกมักอ้างเหตุผลในการเข้ายึดครองประเทศต่าง ๆ ว่าเพื่อช่วยสร้างความเจริญให้แก่ดินแดน “ที่ล้าหลังป่าเถื่อน” 1 พระบรมราโชบายในการพัฒนาประเทศนั้นเริ่มขึ้นจากการปรับปรุงกฎหมาย และการศาลก่อนสิ่งอื่น ซึ่งน่าจะมีสาเหตุหลัก 3 ประการ คือ              ประการแรก ประเทศไทยจำต้องปรับปรุงกฎหมายและระบบศาลให้ทันสมัยเหมือนตะวันตก เพื่อการเจรจาเลิกสิทธิสภาพนอกอาณาเขต              ประการที่สอง การใช้พระราชอำนาจนิติบัญญัติปรับปรุงกฎหมายนั้น เป็นการเพิ่มพระราชอำนาจให้ทรงสามารถรวมศูนย์การปกครองและสามารถปฏิรูปเรื่องอื่น ๆ เช่น การภาษีอากร การคลัง การทหาร การจัดการปกครองหัวเมือง การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ฯลฯ ได้ด้วยความ รวดเร็ว ดังนั้น การนิติบัญญัติแบบใหม่จึงเป็นเครื่องมือที่ดีที่สุดของการขยายพระราชอำนาจ ในแนวกว้างและหยั่งพระราชอำนาจในแนวลึกเพื่อการเปลี่ยนแปลงสังคมในเรื่องต่าง ๆ ให้ดีขึ้น              ประการที่สาม เนื่องจากพระราชอำนาจนิติบัญญัติเป็นของพระมหากษัตริย์ ดังนั้น ขุนนางจึงไม่อาจใช้อำนาจนี้ได้ การที่ทรงให้ความสำคัญกับการนิติบัญญัติจึงเป็นการพยายามทำให้พระองค์มีอิสระจากขุนนาง และทอนอำนาจขุนนางลงโดยต้องอยู่ภายใต้กฎหมายที่ทรงตราขึ้น2              การปรับปรุงประเทศไทยให้เจริญก้าวหน้าในทุกด้าน เพื่อให้เจริญตามมาตรฐานต่างประเทศ และเพื่อแก้ไขข้อบกพร่องหละหลวมต่าง ๆ จำเป็นต้องมีคนที่มีความรู้ความสามารถ เพื่อใช้เป็นข้าราชการในหน่วยงานที่มีลักษณะแบบตะวันตกซึ่งเกิดขึ้นใหม่ และเป็นแรงสนับสนุน พระบรมราโชบาย แต่ปรากฏว่ายังทรงได้คนมาช่วยราชการได้ไม่พอพระราชประสงค์ ความลำบากพระทัยในเรื่องนี้จะเห็นได้จากพระราชหัตถเลขาที่ทรงมีไปพระราชทานแก่เจ้าพระยาพระเสด็จสุเรนทราธิบดี (ในสมัยที่ยังเป็นพระวิสุทธิ์สุริยศักดิ์) มีความบางตอนว่า “............ในเมืองเราเวลานี้ ไม่ขัดสนอันใดยิ่งกว่าคน การเจริญอันจะเป็นไปไม่ได้เร็ว ก็เพราะเรื่องคนนี้อย่างเดียว เพราะเหตุขัดสนเช่นนี้ จึงต้องจำใช้ฝรั่งในที่ซึ่งคนเรายังมีความรู้ ความสามารถไม่พอ.............”              “........... คนเรามันไปไม่ไหวจริง ๆ ไม่ใช่ไม่ไหวด้วยกำลังวังชา และความคิด ความสามารถไม่ไหว ด้วยมันไม่มีความรู้เสียเลย...........การที่เราใช้ฝรั่งนั้นแปลว่าเราใช้ตำราสำเร็จ คือ เอาที่เขาลองและเห็นว่าดีแล้วมาทำทีเดียว...........” 3              การว่าจ้างชาวต่างประเทศมาเป็นที่ปรึกษาราชการเริ่มในราว พ.ศ. 2416 ประกอบด้วย ตำแหน่งที่ปรึกษาราชการทั่วไป ที่ปรึกษาประจำกระทรวง ประจำกรมกองต่าง ๆ และเป็นข้าราชการประจำ ซึ่งเป็นกำลังสำคัญในการสนับสนุนการกระทำตามพระบรมราโชบายของพระองค์              จากพระราชหัตถเลขาที่ว่า “.......การที่เราใช้ฝรั่งนั้น แปลว่าเราใช้ตำราสำเร็จ คือ เอาที่เขาลองและเห็นว่าดีแล้วมาทำทีเดียว ......” ได้สะท้อนให้เห็นพระบรมราโชบายของพระองค์ในด้านการพัฒนากฎหมาย ให้เหมาะสมกับสถานการณ์ของประเทศในขณะนั้น จึงได้ทรงมีพระบรมราชโองการ ให้มี “ประกาศว่าด้วยตั้งเคาน์ซิลแลพระราชบัญญัติ” เมื่อวันที่ 8 พฤษภาคม พ.ศ. 2417 ซึ่งมีพระราชดำริบางตอน ดังนี้              “............ตั้งแต่เสด็จบรมราชาภิเศกเถลิงถวัลยราชสมบัติ ตั้งพระราชหฤไทย จะดำรงค์รักษาพระนครขอบขันธสีมา ทั้งพระบรมวงษานุวงษ ข้าราชการแลราษฎรให้ถาวรวัฒนายิ่งขึ้นไป จึงได้ทรงพระราชอุสาหเสด็จพระราชดำเนินทางทะเล ฝ่าคลื่นฝืนลมไปประพาศเมืองต่างประเทศ เพราะจะได้ทรงทอดพระเนตรบ้านเมืองแลการธรรมเนียมต่าง ๆ สิ่งใดดีจะได้เป็นแบบอย่างแก่บ้านเมืองสยามต่อไป... ครั้งนี้ทรงพระราชดำริห์เหนว่าราชการผลประโยชน์บ้านเมืองสิ่งใดที่จะเกิดขึ้น แลการที่ยังรกร้างมาแต่เดิมมากนั้น ถ้าจะทรงจัดการแต่พระองค์เดียวก็จะไม่ใคร่สำเร็จไปได้ ถ้ามีผู้ที่ช่วยกันคิดหลายปัญญาแล้ว การซึ่งรกร้างมาแต่เดิม ก็จะได้ปลดเปลื้องไปได้ทีละน้อย ๆ ความดีความเจริญก็คงจะบังเกิดแก่บ้านเมือง จึงได้ทรงจัดสันข้าทูลลอองธุลีพระบาทซึ่งมีสติปัญญา โปรดเกล้าตั้งไว้เป็นที่ปฤกษาแห่งสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว........” ข. การจัดตั้งสถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน              จากพระราชดำริดังกล่าวข้างต้น พระองค์ได้ทรงโปรดเกล้าฯ ให้จัดตั้ง “ที่ปฤกษาใหญ่” ขึ้น 12 นาย เพื่อทำหน้าที่เป็น “เคาน์ซิล”              จากนั้น พระองค์ได้ทรงโปรดเกล้าฯ ให้มี “ประกาศการในที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน” ซึ่งมีความบางตอนดังนี้ “ท่านทั้งปวงบันดาซึ่งได้ยินได้ทราบว่าตั้งเคาน์ซิล ๆ ก็จะมีความสงไสยคาดคะเนหมายไปต่าง ๆ โดยการที่ไม่ทราบว่าจะเป็นอย่างไร การ “เคาน์ซิล”ซึ่งทรงตั้งขึ้นไว้นี้มีคุณ 2 ประการ ประการที่หนึ่งยอมให้มีอำนาจที่จะยุดหน่วงขัดขวางพระเจ้าแผ่นดินได้ คือ การใด ๆ ที่พระเจ้าแผ่นดินทรงพระราชดำริห์เปนการไม่ต้องด้วยยุติธรรม ราษฎรจะได้ความเดือดร้อน มีแต่จะเร่งเอาเงินแก่ราษฎรทั้งแผ่นดินเปนต้น จนถึงการใด ๆ เลก ๆ น้อย ๆ จนถึงพระราชบัญญัติพิกัดอากรขนอนตลาดเปนที่สุด ที่เปนฝ่ายข้างเคาน์ซิล จะขัดอำนาจพระเจ้าแผ่นดิน ก็เจ้าแผ่นดินคนเดียว แล้วก็มีเคาน์ซิลบีบคั้นอยู่ ดังนี้ ถ้าจะมีอำนาจสักเท่าใด จะทำการที่ผิด ๆ คด ๆ โกง ๆ ไป ต่อเจ้าแผ่นดินได้เหมือนกัน คือการใด ๆ ซึ่งเปนอยู่แล้วก็ดี ฤาการที่จะมีผู้คิดต่อไปภายน่า เคาน์ซิลก็ต้องมีอำนาจจะตรวจตรา ดูการข้อนั้น ถ้าเหนขัดขวางไม่ถูกต้องไม่เป็นคุณแก่แผ่นดิน ไม่เปนคุณแก่พระเจ้าแผ่นดิน ไม่เปนคุณแก่ราษฎรทั่วไป ก็จะต้องคัดค้านว่ากล่าวได้เตมอำนาจทีเดียว ซึ่งว่ามานี้เป็นอำนาจเคาน์ซิลทั้งสองประการ...ถ้าผู้ใดอยากจะทราบธรรมเนียมเคาน์ซิลให้ชัด ก็จงคอยดูพระราชบัญญัติสำหรับตัวเคาน์ซิลซึ่งจะออกต่อไปข้างน่านี้......” 4              ต่อมาจึงได้ทรงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ตรา “พระราชบัญญัติ เคาน์ซิลออฟสเตดคือที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน” ขึ้น เมื่อวันที่ 14 มิถุนายน พ.ศ. 2417 ที่มาของการเลือกรูปแบบเคาน์ซิลออฟสเตดดังกล่าว สันนิษฐานว่า น่าจะมาจากการเสด็จประพาสต่างประเทศเป็นครั้งแรกที่เมืองเบตาเวีย ประเทศฮอลันดา(เนเธอร์แลนด์) จ.ศ. 1233 (พ.ศ. 2414) ซึ่งได้เสด็จ ทอดพระเนตรและเยี่ยมชมการดำเนินงานของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน หรือเคาน์ซิลออฟสเตด ตามแนวทางของฮอลันดา (เนเธอร์แลนด์) ประกอบกับหลักฐานทางประวัติศาสตร์ ซึ่งเป็นเอกสารโบราณในหมวดเอกสารรัชกาลที่ 5 เรื่องกฎหมายฝรั่งเศสว่าด้วยเรื่อง เคาน์ซิลออฟสเตด ที่แปลโดยเจ้าพระยาภาสกรวงศ์ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2412 5 (รัชกาลที่ 4 เสด็จสวรรคตเมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2411) จึงน่าจะสันนิษฐานได้ว่า แนวคิดในการจัดตั้งเคาน์ซิลออฟสเตด ได้เริ่มขึ้นแล้วตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 4 และเมื่อพระองค์ทรงขึ้นครองราชย์ จึงได้สานต่อพระบรมราโชบายของสมเด็จพระราชบิดา ที่จะปรับปรุงการบริหารราชการแผ่นดินตามแบบสากลโดยการจัดตั้งเคาน์ซิลออฟเตดขึ้น              นอกจากนี้ พระองค์ยังทรงมีพระราชประสงค์ที่จะให้ข้าราชการเข้ามาติดต่อกับ พระองค์ได้โดยตรง แทนที่ต้องทรงถูกแวดล้อมและรับฟังแต่ความเห็นของเสนาบดี ดังนั้น ในวันที่ 15 สิงหาคม พ.ศ. 2417 จึงทรงตั้งคณะที่ปรึกษาราชการส่วนพระองค์ หรือเรียกว่า “องคมนตรีสภา” ขึ้น โดยทรงเรียกทับศัพท์ภาษาอังกฤษว่า “ปรีวี่ เคาน์ซิล” (Privy Council) โดยให้มีหน้าที่เป็นที่ปรึกษาราชการส่วนพระองค์ และช่วยปฏิบัติราชการอื่น ๆ ตามแต่ที่จะทรงมอบภารกิจให้ การดำเนินงานของ “สถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน” นั้น ปรากฏหลักฐานว่า ได้มีการประชุมครั้งแรกเมื่อวันที่ 16 พฤษภาคม พ.ศ. 2417 ณ พระที่นั่งสมมุติเทวราชอุปบัติ โดย พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จมาร่วมประชุมด้วยในฐานะองค์ประธาน              สถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน มีผลการดำเนินงานที่เป็นคุณประโยชน์แก่แผ่นดิน หลายประการ เช่น การออกกฎหมายเกี่ยวกับการเลิกทาส การพิจารณาเรื่องพระยาอาหารบริรักษ์ (นุช บุญ-หลง) เสนาบดีกรมเกษตราธิการ ผู้ซึ่งเป็นที่ปรึกษาในพระองค์และเป็นหลานสมเด็จเจ้าพระยาฯ ไม่จัดส่งเงิน              รายได้แผ่นดินแก่หอรัษฎากรพิพัฒน์ โดยตัดสินให้ปลดออกจากตำแหน่งและจำคุกตลอดชีวิต และคดีราษฎรเมืองปราจีนบุรีกล่าวโทษพระปรีชากลการ (สำอาง อมาตยกุล) บุตรเขยของนายนอกซ์ (Thomas George Knox) กงศุลอังกฤษประจำประเทศไทย เพราะกดขี่ราษฎรเมืองปราจีนบุรี และทุจริตด้วยเรื่องเหมืองทองคำ คดีหม่อมเจ้าเปลี่ยนและนายพวงกับหลวงจตุรงค์โยธา และนายเกตพิพาทกัน เป็นต้น              จากการที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงให้กำเนิดสถาบัน ที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน ทรงทำการปฏิรูประบบกฎหมายไทย ระบบการเงินการคลัง ระบบการปกครองและระบบกำลังคนของแผ่นดิน6 จึงทำให้แม้แต่ชาวต่างประเทศก็ยังยกย่องพระองค์ว่า เป็นผู้นำประเทศที่มีความคิดก้าวหน้า ทำให้สยามเป็นประเทศที่มีการปกครองดีที่สุดประเทศหนึ่งของโลก7              ทั้งหมดที่กล่าวมา แสดงให้เห็นถึงพระปรีชาสามารถของพระองค์ในด้านการบริหารประเทศ โดยทรงใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือสำคัญ นอกจากนี้ พระองค์ทรงเข้าใจดีว่าการปฏิรูปบ้านเมืองนั้น ต้องใช้เวลาและต้องมีความต่อเนื่อง จึงได้ทรงมอบหมายงานดังกล่าวให้แก่พระราชโอรสเพื่อสานต่อ ดังที่ในหลวงรัชกาลที่ 6 พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงมีพระราชดำรัสว่า8              “ข้าพเจ้ามีภาระสำคัญ ซึ่งได้รับมอบจากสมเด็จพระชนกนาถ ประการหนึ่ง คือ การมีคอนสติติวชั่น และปาลิเมนต์........ฯลฯ เมื่อพลเมืองมีความรู้พร้อมเมื่อใด ข้าพเจ้าจะรับปฏิบัติตามกระแสรับสั่งของสมเด็จพระชนกนาถทันที ข้าพเจ้าขอฝากเรื่องปาลิเมนต์นี้ไว้ให้แก่คณะเสนาบดี”              จึงไม่น่าแปลกใจอะไร ที่บรรดานักกฎหมายมหาชนพากันยกย่องและเทิดพระเกียรติ ในหลวงรัชกาลที่ 5ว่าทรงเป็น“พระบิดาแห่งกฎหมายมหาชน” บทที่ 1 การวางรากฐานศาลปกครองในประเทศไทย (พ.ศ. 2417 – 2516)              ในอดีตที่ผ่านมาก่อนถึงรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ประเทศไทยยังไม่มีสถาบันที่มีอำนาจหน้าที่เป็นที่ปรึกษาของพระมหากษัตริย์ในด้านการร่างกฎหมายและการบริหารราชการแผ่นดินโดยตรง การตรากฎหมายในสมัยนั้นมักจะกระทำต่อเมื่อมีคดีเกิดขึ้นและกฎหมายซึ่งมีอยู่ในขณะนั้นมิได้มีบทบัญญัติรองรับไว้ ส่วนวิธีการร่างกฎหมาย บางครั้งพระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชดำรัสสั่งให้อาลักษณ์เป็นพนักงานเรียงข้อความขึ้น เมื่อร่างเสร็จแล้ว พระองค์ก็ทรงนำมาตรวจแก้ด้วยพระองค์เอง แล้วทรงประกาศใช้บังคับเป็นเรื่อง ๆ ไป              ในกรณีที่กฎหมายที่มีอยู่ได้ใช้บังคับมาเป็นเวลานานแล้วหรือเป็นที่ยุ่งยากซับซ้อน ไม่สะดวกแก่การพิจารณาคดีซึ่งจะต้องมีการตรวจชำระกฎหมาย พระมหากษัตริย์ในฐานะที่ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติก็จะทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ประชุม “ลูกขุน ณ ศาลา” ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ฝ่าย ธุรการ และ “ลูกขุน ณ ศาลหลวง” ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการเพื่อให้ตรวจชำระกฎหมายโดยให้ ยกเลิกกฎหมายที่ล้าสมัยหรือไม่เหมาะสมแล้ว และให้จัดระเบียบกฎหมายต่าง ๆ เป็นหมวดหมู่ มาตรการชำระกฎหมายนี้ได้กระทำกันเป็นครั้งคราว ในสมัยสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกได้ทรงมีพระบรมราชโองการใน พ.ศ. 2337 ให้ชำระกฎหมายทั้งหมด ซึ่งต่อมาเรียกกฎหมายที่ชำระในครั้งนั้นว่า “กฎหมายตราสามดวง” จนกระทั่งในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงได้มีการจัดตั้งสถาบันที่มีอำนาจหน้าที่เป็นที่ปรึกษาของพระองค์ในด้านการร่างกฎหมายและการบริหาร ราชการแผ่นดินโดยตรงขึ้นในประเทศ และ“เคาน์ซิลออฟสเตด” หรือ “สถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน” ดังกล่าวก็มีองค์ประกอบและอำนาจหน้าที่คล้ายคลึงกับ “สภาแห่งรัฐ” ของประเทศฝรั่งเศส เนเธอร์แลนด์ และกลุ่มประเทศภาคพื้นทวีปยุโรปซึ่งใช้ระบบประมวลกฎหมาย ส่วนประเทศ สหราชอาณาจักรซึ่งใช้ระบบกฎหมายแบบคอมมอนลอว์ ไม่มีสถาบันดังกล่าว9 1. สถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดินต้นกำเนิดของแนวคิดในการจัดตั้งศาลปกครอง              สถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดินมีวิวัฒนาการมาจาก “สถาบันที่ปรึกษาของ พระมหากษัตริย์” (Curia Regis หรือ Conseil du Roi) ของกลุ่มประเทศที่ใช้ระบบประมวลกฎหมาย ในภาคพื้นทวีปยุโรป ซึ่งต่อมาบางประเทศก็ได้มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบการ ปกครองที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขมาเป็นระบอบการปกครองแบบสาธารณรัฐ แต่ก็ยังคงรักษาสถาบันดังกล่าวไว้โดย เปลี่ยนชื่อเรียกมาเป็น “สถาบันที่ปรึกษาแห่งรัฐหรือสภาแห่งรัฐ (Conseil d’ Etat หรือ Council of State)              สถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดินของกลุ่มประเทศดังกล่าวนั้นมีอำนาจหน้าที่ที่สำคัญ 2 ประการ คือ              1) เป็นที่ปรึกษาราชการแผ่นดินของฝ่ายบริหาร ซึ่งอาจจะเป็นพระมหากษัตริย์จักรพรรดิหรือคณะรัฐมนตรีก็ได้แล้วแต่ระบบการเมืองและการปกครองของประเทศดังกล่าว              2) พิจารณาข้อพิพาททางปกครองระหว่างราษฎรกับรัฐ หรือระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือหน่วยงานของรัฐ 10              “เคาน์ซิลออฟสเตด” หรือ “สถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน”ประกอบด้วย พระเจ้าแผ่นดินเป็น “เปรสสิเดน” (President) ซึ่งจะเสด็จมาในที่ประชุมหรือไม่ก็ได้ตามพระราชอัธยาศัย และ “เคาน์ซิลลอร์ออฟสเตด” (Councillors of State) จำนวน 10-20 คน ซึ่งจะทรงแต่งตั้งจากราชตระกูลและข้าราชการซึ่งมีตระกูลและมีสติปัญญาว่องไวเฉียบแหลมรอบรู้ในราชกิจการต่าง ๆ ที่มีชื่อเสียงปรากฏ นอกจากนี้ยังทรงแต่งตั้งพระบรมวงศานุวงศ์ได้อีก 6 พระองค์ และให้ “เคาน์ซิลลอร์ออฟสเตด” เลือกผู้หนึ่งผู้ใดใน 20 คนนั้นขึ้นเป็น “ไวซ์เปรสิเดน” (Vice-President) คือ เป็นผู้ระงับและบังคับสิทธิ ชี้ขาดสถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน เพื่อไว้เป็นที่สองฉลองพระองค์พระเจ้าแผ่นดินในเวลาซึ่ง ไม่ได้เสด็จออกปรึกษาราชการแผ่นดิน และมีหน้าที่จัดการในสถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดินให้เรียบร้อย นอกจากนี้จะต้องมีตำแหน่ง “เคลิกออฟเคาน์ซิล” (Clerk of Council) คือ เสมียนใหญ่ และ “ดีปุตีเคลิกออฟเคาน์ซิล” (Deputy Clerk of Council) คือ เสมียนผู้ช่วยตำแหน่งละหนึ่งคน โดยมีหน้าที่รักษาบัญชีและจดรายงานการประชุม เนื่องจากพระบรมราโชบายที่จะพัฒนาประเทศของพระองค์ ก่อให้เกิดการปฏิรูปต่าง ๆ ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแปลงรวดเร็วเกินไป ทำให้ข้าราชการรุ่นเก่าเกิดความไม่เข้าใจ และเมื่อเกิด “วิกฤติการณ์วังหน้า” ขึ้น บทบาทของสถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดินจึงลดน้อยลงมากจนเกือบไม่มีการประชุมกันและเป็นผลให้การปฏิรูปหยุดชะงักไปถึง 13 ปี              อาจกล่าวได้ว่า การดำเนินงานของสถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดินยังไม่เป็นไป ตามพระราชประสงค์ เพราะผู้ที่ได้รับแต่งตั้งเป็นที่ปรึกษาราชการแผ่นดินยังไม่เข้าใจและรู้สึกว่าตน อยู่ระหว่างพระมหากษัตริย์กับเสนาบดี พระองค์จึงทรงเปลี่ยนมาใช้วิธีทำงานด้วยพระองค์เอง เมื่อทรงเห็นว่ามีข้อบกพร่องอย่างใดก็มีพระราชหัตถเลขาและพระราชดำริไปยังเสนาบดีโดยตรง และเมื่อ พระองค์ทรงดึงอำนาจทางการเมืองกลับคืนสู่สถาบันพระมหากษัตริย์แล้ว ความจำเป็นในการใช้สถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดินก็หมดไป พระองค์จึงได้ทรงโปรดเกล้าฯ ให้ยกเลิกพระราชบัญญัติ เคาน์ซิลออฟสเตด จ.ศ. 1236 (พ.ศ. 2417) ใน ร.ศ. 113 (พ.ศ. 2437)11 และจัดตั้งรัฐมนตรีสภาตาม พระราชบัญญัติรัฐมนตรีสภา ร.ศ. 113 (พ.ศ. 2437) ซึ่งเป็นที่ประชุมปรึกษาในส่วนราชการแผ่นดิน ที่เกี่ยวกับกฎหมายโดยเฉพาะ รวมทั้งการบังคับใช้กฎหมายหรือทำกฎหมายเพื่อบังคับใช้ ซึ่งถือได้ว่าเป็นการปรับปรุงสถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน โดยอำนาจหน้าที่ของบุคคลในรัฐมนตรีสภา ยังคงเป็นแบบเดิม 12              พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงดำเนินรัฐประศาสโนบายด้วย พระปรีชาญาณอันสุขุมคัมภีรภาพ เพื่อต่อสู้กับกลุ่มอำนาจเก่าของพวกขุนนางต่าง ๆ โดยนำเอากฎหมายมาสู้กับอำนาจของบุคคลซึ่งในทางกฎหมายเรียกว่าเป็น “Principle of Legality” การที่จะดำเนินการอะไร จะต้องมีกฎหมายรองรับ13 ซึ่งหากพิจารณาในแง่การเมืองแล้ว การให้มี เคาน์ซิลออฟสเตด ก็คือ การดึงอำนาจจากขุนนางหลัก ๆ ใหญ่ ๆ ไม่กี่คนมาสู่พระองค์ ภายใต้ระบบที่ปรึกษาราชการแผ่นดินซึ่งมีคน 10-20 คน อันนี้เป็นจุดแรกที่ทรงดึงอำนาจเข้ามาเสียก่อน ต่อไปนี้ ในเมืองราชธานีอำนาจนั้นไม่ใช่อยู่ที่ตระกูลนี้ หรือขุนนางคนนี้อีกต่อไป นี่คือ สิ่งแรกที่พระองค์ ทรงกระทำ14 ทั้งนี้ เพื่อวางรากฐานในการสร้างรัฐชาติ (Nation State) ต่อไป ซึ่งต้องใช้งบประมาณและบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถมาช่วย อีกทั้งต้องคำนึงถึงปัจจัยด้านอื่นด้วย เนื่องจากหัวเมืองบางแห่งมีชายแดนติดกับเมืองขึ้นของฝรั่งเศสและอังกฤษ ถ้าส่วนกลางทำการเปลี่ยนแปลงกระทันหันเกินไป อาจจะเป็นสาเหตุให้คนในท้องถิ่นเหล่านี้ โดยเฉพาะเจ้าเมืองและขุนนางไม่พอใจ เป็นชนวนให้อังกฤษและฝรั่งเศสเข้าแทรกแซงได้ 15 2. ท่านปรีดี ธรรมาศาสตราจารย์ผู้สอนวิชากฎหมายปกครอง ครั้งแรกในประเทศไทย              หลังจากที่ท่านปรีดี เรียนจบจากโรงเรียนสวนกุหลาบ และได้เข้าเรียนต่อที่โรงเรียนกฎหมายกระทรวงยุติธรรม เมื่อต้นปี 2460 ซึ่งขณะนั้นอายุ 17 ปี ใช้เวลาเรียนกฎหมาย 2 ปี ก็สอบไล่ได้เป็นเนติบัณฑิต ชั้นที่ 1 ใน พ.ศ. 2462 เมื่อมีอายุเพียง 19 ปีเท่านั้น ต่อมาใน พ.ศ. 2463 ท่านได้รับทุน นักเรียนหลวงจากกระทรวงยุติธรรม ไปศึกษาวิชากฎหมายที่ประเทศฝรั่งเศส และจบการศึกษาระดับปริญญาโท ทั้งทางด้านกฎหมายแท้และเศรษฐศาสตร์ และได้ทำวิทยานิพนธ์ในระดับปริญญาเอกหรือที่เรียกว่า Docteur en droit (Sciences Juridiques) เรื่อง Du sort des soci?t?s de personnes en cas de d?c?s d’un associ? (Etude de droit fran?ais et de droit compar?) แปลเป็นภาษาไทยว่า “ในกรณีที่ หุ้นส่วนคนหนึ่งถึงแก่ความตายฐานะของหุ้นส่วนบุคคลจะเป็นอย่างไร (ศึกษาตามกฎหมายฝรั่งเศสและกฎหมายเปรียบเทียบ)” สอบได้ระดับเกียรตินิยมดีมาก (tr?s bien) และเป็นคนไทยคนแรกที่สอบได้ปริญญาเอกของรัฐ (Docteur d’ Etat) นอกจากนี้ท่านยังสอบไล่ได้ประกาศนียบัตรการศึกษาชั้นสูงทางเศรษฐศาสตร์การเมือง (Dipl?me d’ Etudes Superi?ures d’ Economie Politique) อีกด้วย              เมื่อกลับมาถึงกรุงเทพฯในวันที่ 2 เมษายน พ.ศ. 2470 ท่านได้รับตำแหน่งผู้พิพากษาชั้น 6 กระทรวงยุติธรรม ได้ทำการฝึกหัดเป็นผู้พิพากษาศาลฎีกา และต่อมาได้รับตำแหน่งเป็น เลขานุการกรมร่างกฎหมายเมื่อเดือน ตุลาคม พ.ศ. 2470              ต่อมาได้รับพระราชทานยศและบรรดาศักดิ์ เป็นรองอำมาตย์เอกหลวงประดิษฐ์ มนูธรรม เมื่อวันที่ 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2471 และในปีต่อมาท่านได้รับการเลื่อนยศเป็นอำมาตย์ตรี16              นอกจากงานที่กรมร่างกฎหมายแล้ว ท่านยังเป็นอาจารย์ผู้บรรยายของโรงเรียนกฎหมายกระทรวงยุติธรรมอีกด้วย โดยเริ่มสอนเป็นครั้งแรกเมื่อ พ.ศ. 2470 ชั้นแรกท่านได้สอนวิชากฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (บรรพ 3 ว่าด้วยลักษณะหุ้นส่วนบริษัทและสมาคม) ต่อมาได้สอนวิชากฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล ลูกศิษย์ของท่านในช่วงดังกล่าว ได้แก่ นายสัญญา ธรรมศักดิ์ นายจิตติ ติงศภัทิย์ นายดิเรก ชัยนาม นายเสริม วินิจฉัยกุล นายเสวต เปี่ยมพงศ์ศานต์ นายไพโรจน์ ชัยนาม นายจินดา ชัยรัตน์ นายโชติ สุวรรณโพธิ์ศรี และนายศิริ สันตะบุตร              ในช่วงที่รับราชการที่กระทรวงยุติธรรมนี้ ท่านปรีดี ได้รวบรวมกฎหมายไทยตั้งแต่แรกจนถึงปัจจุบัน ซึ่งอยู่ในสภาพกระจัดกระจายให้มารวมเป็นเล่มเดียวกัน ใช้ชื่อว่า “ประชุมกฎหมายไทย” หนังสือเล่มนี้ได้รับการตีพิมพ์ที่โรงพิมพ์นิติสาส์น ซึ่งเป็นโรงพิมพ์ส่วนตัวของท่านเอง17              วิชากฎหมายปกครองได้เริ่มศึกษากันเป็นครั้งแรกเมื่อ พ.ศ. 2474 ซึ่งเป็นสมัยก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชมาเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขภายใต้รัฐธรรมนูญ              เมื่อได้รับแต่งตั้งจากกระทรวงยุติธรรมให้เป็นผู้สอนวิชากฎหมายปกครอง ซึ่งเป็นวิชาใหม่ของโรงเรียนกฎหมายตามหลักสูตรเนติบัณฑิตไทย ท่านได้สอดแทรกหลักการเมืองการปกครองไว้ ในวิชากฎหมายปกครองเป็นอันมาก ดังที่ท่านได้เล่าไว้ว่า              “ข้าพเจ้าได้ถือโอกาสนั้น ทำการสอนเพื่อปลุกจิตสำนึกนักศึกษาในสมัยนั้น ให้สนใจในแนวทางประชาธิปไตยและในทางเศรษฐกิจ ซึ่งถือว่าเป็นรากฐานของสังคม ส่วนกฎหมายเป็นแต่โครงร่างเบื้องบนของสังคมเท่านั้น คำสอนของข้าพเจ้าได้ทราบไปถึงพระเนตรพระกรรณของ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวว่า ข้าพเจ้าได้ทำการปลุกปั้นนักเรียนกฎหมาย พระองค์จึงได้ ทรงมีรับสั่งถามท่านเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมในสมัยนั้น ถึงคำสอนของข้าพเจ้า ท่านเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมได้มาสอบถามข้าพเจ้าและตักเตือนให้ระมัดระวัง” (ปรีดี พนมยงค์ “คำปรารภ” ในหนังสืองานพระราชทานเพลิงศพ พล.ต.ต. พัฒน์ นีลวัฒนานนท์)18 นับเป็นความริเริ่มและความกล้าหาญ ในการที่จะให้ความรู้ทางด้านกฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชน โดยเฉพาะในเรื่องเกี่ยวกับประชาธิปไตย แม้ในช่วงนั้นผู้หลักผู้ใหญ่ของบ้านเมืองส่วนใหญ่จะไม่เห็นด้วยก็ตาม วิชากฎหมายปกครอง เป็นวิชาที่สร้างชื่อเสียงให้ท่านปรีดีเป็นอย่างมาก ทั้งนี้เพราะวิชานี้เป็นส่วนหนึ่งของวิชากฎหมายมหาชน ซึ่งอธิบายถึงหลักการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตยอันเป็น หัวใจของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ในการสอนวิชาดังกล่าวนอกจากจะต้องมีความมุ่งมั่นทางการเมืองแล้วยังต้องมีความกล้าหาญอีกด้วย เพราะขณะนั้นประเทศไทยยังปกครองอยู่ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ลูกศิษย์ของท่านในช่วงนี้ ได้แก่ นายทองเปลว ชลภูมิ นายยวด เลิศฤทธิ์ นายประยูร กาญจนดุล นายชัย เรืองศิลป์ นายฟอง สิทธิธรรม นายมาลัย หุวานันท์ เป็นต้น              นักเรียนกฎหมายในช่วงนั้นเล่าว่าอาจารย์ปรีดี ได้อนุญาตให้นักเรียนเข้าพบเพื่อปรึกษาปัญหาการเรียนที่บ้านป้อมเพชร ถนนสีลม อันเป็นบ้านพักของท่าน ซึ่งทำให้ลูกศิษย์ไปพบที่บ้าน อยู่เรื่อย จึงทำให้อาจารย์คุ้นเคยและมีความสัมพันธ์กับนักเรียนกฎหมายอย่างดี 19              ท่านได้เขียนคำอธิบายกฎหมายปกครองตั้งแต่เริ่มบรรยายวิชานี้ ณ โรงเรียนกฎหมายกระทรวงยุติธรรม โดยได้อธิบายถึงแนวความคิดที่ท่านเรียกว่า “สิทธิและหน้าที่จากสภาพตามธรรมดาแห่งการเป็นมนุษย์” ซึ่งจำแนกออกได้เป็น 3 ประการ คือ ความเป็นอิสระ หรือเสรีภาพ (Libert?) ความเสมอภาคหรือสมภาพ (Egalit?) และความช่วยเหลือซึ่งกันและกันฉันพี่น้อง หรือภารดรภาพ (Fraternit?) นอกจากนี้คำอธิบายกฎหมายปกครองของท่านยังบรรจุไว้ซึ่งหลักการระเบียบการปกครองท้องถิ่น คดีปกครองท้องถิ่น การงานในทางปกครอง ซึ่งได้อธิบายถึงการกระทำในทางปกครองและชนิดต่าง ๆ แห่ง การงานในทางปกครอง การคลังของประเทศ และคดีปกครอง ฯลฯ เป็นต้น 20              โดยเฉพาะคำอธิบายกฎหมายปกครอง ภาค 4 ว่าด้วยคดีปกครอง ท่านได้พิมพ์ย่อคำอธิบาย เมื่อวันที่ 16 กันยายน พ.ศ. 2474 ซึ่งมีสาระสำคัญในส่วนที่เกี่ยวกับการฟ้องคดีปกครอง โดยขอยกมาเป็นบางตอน ดังนี้21 “ตามที่ได้กล่าวมาแล้วในตอนต้นจะเห็นได้ว่า การปกครองนั้นพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวได้ทรงมอบให้เจ้าหน้าที่เป็นผู้กระทำ แต่พระองค์ทรงไว้ซึ่งอำนาจสูงสุด เจ้าหน้าที่ในทางปกครองเป็นบุคคลธรรมดาก็ดี หรือนิติบุคคลก็ดี อาจจะปฏิบัติหน้าที่ไม่ถูกต้องต่อกฎหมาย หรือใช้ดุลยพินิจผิดพลาดทำให้ราษฎรได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจะมีทางฟ้องหรือร้องทุกข์ได้อย่างไรบ้าง และโดยวิธีใดนั้น เป็นหัวข้อสำคัญ แห่งการสอนภาคที่ 4 ซึ่งว่าด้วยคดีปกครองนี้              ได้กล่าวมาแล้วในเบื้องต้นแห่งคำอธิบายกฎหมายปกครองนี้ว่าในบางประเทศ เช่น ในประเทศคอนติเนนต์ยุโรป มีอาทิ ฝรั่งเศส เยอรมัน ฯลฯ และในประเทศญี่ปุ่น ได้มีศาลปกครอง ตั้งขึ้นแยกจากศาลยุติธรรมเพื่อวินิจฉัยคดีปกครอง แต่ในประเทศสยามมิได้มีศาลปกครองเช่นว่านั้น เหตุฉะนั้น ผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการกระทำของฝ่ายปกครอง จึงมีทางที่จะฟ้องร้องหรือร้องทุกข์ได้เพียงจำกัดและโดยวิธีต่างๆ              1. โดยฟ้องเจ้าหน้าที่ในทางปกครองต่อศาลยุติธรรม              2. โดยอุทธรณ์คำสั่งหรือการกระทำของเจ้าหน้าที่ในทางปกครอง              3. โดยร้องทุกข์ต่อผู้มีอำนาจเหนือเจ้าหน้าที่ในทางปกครองตามที่บทกฎหมายได้อนุญาตไว้              4. โดยทูลเกล้าถวายฎีกาต่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว” 22              นอกจากนี้ คำอธิบายกฎหมายปกครองดังกล่าว ได้เน้นถึงโครงสร้างของอำนาจอธิปไตยซึ่งเรียกกันในเวลานั้นว่าอำนาจสูงสุดในประเทศโดยอธิบายว่าแยกออกได้เป็น 3 ประการ คือ อำนาจในการบัญญัติกฎหมาย หรืออำนาจนิติบัญญัติ อำนาจธุรการหรืออำนาจบริหาร และอำนาจในการวินิจฉัยกฎหมายหรืออำนาจตุลาการ ซึ่งมีอิทธิพลต่อการจัดทำรัฐธรรมนูญในเวลาต่อมา เพราะท่าน เป็นผู้มีส่วนสำคัญในการยกร่างธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ซึ่งประกาศใช้ในสมัยรัชกาลที่ 7 หลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครอง23              คำอธิบายกฎหมายปกครองดังกล่าวของท่านได้นำมาตีพิมพ์เผยแพร่ในหนังสือ นิติสาส์น ฉบับปี พ.ศ. 2474 ปีที่ 1 เล่ม 1 และได้ถูกนำมาคัดลอกหรือตีพิมพ์ทำเป็นหนังสือเรียน(หนังสือคำอธิบายกฎหมายปกครองเล่มตีพิมพ์ปัจจุบัน จัดพิมพ์โดยสภาทนายความ ใน พ.ศ. 2543) หรือเป็นหนังสืออนุสรณ์งานพิธีพระราชทานเพลิงศพของบุคคลสำคัญ ๆ เช่น หนังสือไว้อาลัยเนื่องในพระราชพิธีพระราชทานเพลิงศพพลตรีพัฒน์ นีลวัฒนานนท์ เมื่อ พ.ศ. 2513 เป็นต้น              หลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อ พ.ศ. 2475 ก็ยังคงมีการสอนวิชากฎหมาย ปกครองตลอดมา และเมื่อมีการจัดตั้งมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองขึ้นเมื่อ พ.ศ. 2477 โดยท่านปรีดี วิชากฎหมายปกครองก็ได้ถูกบรรจุเข้าในหลักสูตรชั้นปริญญาตรีซึ่งมี 6 ภาค และในภาคที่ 6 ได้กำหนดให้วิชากฎหมายปกครองเป็นวิชาบังคับ ต่อมาเมื่อมีการเปลี่ยนชื่อมหาวิทยาลัยวิชา ธรรมศาสตร์และการเมืองเมื่อวันที่ 19 มีนาคม 249524 วิชากฎหมายปกครองก็ยังคงเป็นวิชาหลัก ที่ต้องศึกษากันในคณะนิติศาสตร์ และเมื่อมีการจัดตั้งแผนกวิชานิติศาสตร์ขึ้นในคณะรัฐศาสตร์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เพื่อเป็นสถาบันสอนวิชากฎหมายเป็นแห่งที่สอง วิชากฎหมายปกครองก็ถูกจัดเข้าเป็นวิชาบังคับในหลักสูตรวิชานิติศาสตร์เช่นเดียวกับคณะนิติศาสตร์ของมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ด้วย 25              กล่าวได้ว่าขอบเขตเนื้อหาของวิชากฎหมายปกครองในสมัยก่อนเปลี่ยนแปลง การปกครองใน พ.ศ. 2475 ของท่านปรีดี มีสาระที่ครอบคลุมทั้งการเมืองการปกครอง การคลังและการควบคุมการกระทำในทางปกครอง และใช้เป็นกรอบความคิดหรือการศึกษากฎหมายปกครอง ในสมัยต่อมาได้อีกด้วย 26              ตำราและบทความทางกฎหมายต่าง ๆ ของท่านปรีดี แม้จะได้แสดงไว้เป็นเวลา นานแล้ว แต่ก็นับได้ว่ามีส่วนสำคัญในการส่งเสริมความเจริญงอกงามของวิชากฎหมาย และการศึกษา วิชานิติศาสตร์ในประเทศไทยมาจนถึงทุกวันนี้ เพราะวิชากฎหมายจะเจริญงอกงามได้ดีก็ด้วยมีธรรมาศาสตราจารย์ทางกฎหมายหลาย ๆ ท่านได้ช่วยกันคิด ค้นคว้า วิจารณ์ และแสดงให้ปรากฏ ตำราและบทความทางกฎหมายของท่านปรีดี ที่ได้แสดงไว้อันสะท้อนให้เห็นแนวคิดของท่านประมาณได้ 70 ปีมาแล้ว ก็อยู่ภายใต้กฎเกณฑ์อันเป็นวิทยาศาสตร์ จึงกล่าวได้ว่าท่านเป็นธรรมาศาสตราจารย์ในทางกฎหมายปกครองคนแรกของไทยโดยแท้ 27              ด้วยคุณูปการของท่านปรีดี ในด้านต่าง ๆ ซึ่งมีปรากฏให้เห็นจากเอกสารทั้ง ในประเทศและต่างประเทศ ท่านจึงได้รับเกียรติประวัติเชิดชูทั้งในประเทศและต่างประเทศ คือ ได้รับพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ยกย่องเป็นรัฐบุรุษอาวุโสใน พ.ศ. 2488 28 และในปีเดียวกันนี้ท่านก็ได้รับพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ปฐมจุลจอมเกล้า29 และเครื่องราชอิสริยาภรณ์อันเป็นโบราณมงคล นพรัตน์ราชวราภรณ์ 30 ต่อมาในรัฐบาลของพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ31 ได้เสนอชื่อท่านต่อองค์การศึกษาวิทยาศาสตร์และวัฒนธรรมแห่งสหประชาชาติ (UNESCO) ภายหลังได้มีการเสนอชื่อ สมเด็จพระศรีนครินทราบรมราชชนนี เป็นบุคคลสำคัญของโลกด้วย และในวันที่ 30 ตุลาคม 2542 องค์การศึกษาวิทยาศาสตร์และวัฒนธรรมแห่งสหประชาชาติ ก็ได้มีมติให้ประกาศกิตติคุณเป็นบุคคลสำคัญของโลก แก่คนไทย 2 คน คือ 32              1. สมเด็จพระศรีนครินทราบรมราชชนนี              2. นายปรีดี พนมยงค์ 3. ท่านปรีดีกับการจัดตั้งศาลปกครอง              ศาลปกครองที่รู้จักและเรียกขานกันทั่วไปในบ้านเรานั้น ความจริงแล้วจากที่ได้มีการดำเนินการในประเทศอื่น ๆ ไม่ได้ใช้ชื่อว่า “ศาล” เสมอไป ในหลายประเทศ เช่น ประเทศฝรั่งเศส มีชื่อเรียกว่า Conseil d’Etat ในประเทศอื่น ๆ ก็มีชื่อเรียกทำนองเดียวกัน ซึ่งถ้าใช้ชื่อเป็นภาษาอังกฤษ ก็จะเรียกว่า Council of State แต่ไม่ว่าจะเรียกชื่อว่าอย่างไร องค์กรที่ว่านั้นก็คือศาลที่มีลักษณะ เชี่ยวชาญเฉพาะ33 ท่านปรีดีได้นำเอาแนวคิดเกี่ยวกับ “เคาน์ซิลออฟสเตด” มาเป็นแนวทางในการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นในประเทศไทย 3.1 พระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช 2476              เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองใน พ.ศ. 2475 แล้ว รัฐบาลในขณะนั้นโดยดำริ ของท่านปรีดี ประสงค์ที่จะให้มีการจัดตั้งองค์กร เพื่อทำหน้าที่พิจารณาข้อพิพาทระหว่างรัฐกับ เอกชน โดยให้มีสภาพเป็นศาลปกครองเช่นเดียวกับสภาแห่งรัฐ (Conseil d’Etat) ของฝรั่งเศส ดังปรากฏจากรายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 39/2476 (วิสามัญ) วันพุธ ที่ 6 ธันวาคม พ.ศ. 2476 ดังนี้              “หลวงประดิษฐ์มนูธรรม แถลงว่า เรื่องคณะกรรมการกฤษฎีกานี้เป็นเรื่องค้างมาตั้งแต่รัฐบาลที่ได้ตั้งขึ้นภายหลังพระราชทานรัฐธรรมนูญแล้วว่า เราจะยกฐานะของกรมร่างกฎหมายให้มีสภาพเป็นศาลปกครองอย่างที่เขาได้กระทำมาแล้วหลายประเทศ ความคิดอันนั้นมาภายหลังนี้ เราก็ได้กลับนำมาใช้อีกในเวลาปัจจุบันนี้ คือ เรามีประสงค์อยากให้มีคณะกรรมาธิการคณะหนึ่ง ให้มีหน้าที่ จัดร่างกฎหมาย สำหรับหน้าที่อื่น ๆ ทั่วไปจะให้มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครอง ข้อนี้เป็นปัญหาสำคัญอยู่ อะไรที่เราเรียกว่า คดีปกครอง เวลานี้เรายังไม่มีกฎหมายวางไว้ เราเพียงแต่ทำเช่นนี้ให้เป็นรูป ขึ้นว่า ถ้ามีกฎหมายบัญญัติไว้เป็นคดีปกครองที่จะให้ว่ากล่าวทางคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้วกรรมการกฤษฎีกาก็มีหน้าที่ต่อไป ถ้ายังไม่มีกฎหมาย คณะกรรมการกฤษฎีกาก็ทำหน้าที่กฎหมาย หน้าที่ปกครองจะทำเมื่อมีกฎหมายอีกอันหนึ่ง ตลอดจนวิธีการพิจารณาที่ศาลปกครอง ที่เราใช้ว่า คณะกรรมการกฤษฎีกานี้ ก็เพราะสัญญาทางพระราชไมตรีวางอำนาจศาล ถ้าเราเรียกว่าศาลปกครองแล้ว อาจเปิดช่องให้เขามีหนทางเกี่ยวข้องได้ แต่ความจริงถึงแม้ว่าจะเรียกตรง ๆ ก็เกี่ยวข้องไม่ได้ แต่เพื่อป้องกันไม่เปิดโอกาสให้เขายื่นมือเข้ามา เราจึงให้นามว่าคณะกรรมการกฤษฎีกา วิธีนี้เราประสงค์ อยากให้ราษฎรได้รับความยุติธรรมจริง ๆ ถ้าคำสั่งการปกครองเป็นคำสั่งผิดแล้ว มีหนทางร้องเรียน ไปยังคณะกรรมการกฤษฎีกา ที่ญี่ปุ่น อังกฤษ และเยอรมัน เขาทำกันคือ เขาไม่เกรงขามอันใด ทำผิดแล้วยอมรับผิด นอกจากนั้น มีรายละเอียดที่ว่า ควรมีกรรมการชนิดใดบ้างและผู้ที่จะตั้งเป็นกรรมการนั้น จะมีคุณสมบัติอย่างไร........” 34              ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น รัฐบาลในขณะนั้นจึงได้เสนอให้มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช 2476 จัดตั้ง “คณะกรรมการกฤษฎีกา” ขึ้นโดยมีหน้าที่หลัก 2 ด้าน ทำนองเดียวกับสถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน ในสมัยรัชกาลที่ 5 โดยให้โอนงานของ กรมร่างกฎหมายซึ่งทำหน้าที่ทางด้านการร่างกฎหมายอยู่แล้วไปเป็นงานของคณะกรรมการกฤษฎีกาและให้ทำหน้าที่เป็นศาลปกครองด้วย แต่มิได้เรียกชื่อศาลปกครองก็ด้วยเหตุผลดังที่กล่าวมา ศาลปกครองจึงเป็นเจตนารมณ์อันแน่วแน่ของท่านปรีดีที่ต้องการให้เป็นที่พึ่งของประชาชนคนธรรมดา ฟ้องร้องรัฐบาลและราชการเพื่อเรียกร้องความเป็นธรรมได้ ท่านจึงริเริ่มและพยายามก่อตั้ง 35 3.2 การจัดองค์กรและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการกฤษฎีกา              พระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช 2476 บัญญัติให้คณะกรรมการกฤษฎีกา ประกอบด้วย              1. นายกรัฐมนตรีเป็นประธานคณะกรรมการกฤษฎีกาโดยตำแหน่ง              2. กรรมการกฤษฎีกา              3. เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา              ประเภทของกรรมการกฤษฎีกา              กรรมการกฤษฎีกาแบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ กรรมการร่างกฎหมาย และกรรมการกฤษฎีกา              1. กรรมการร่างกฎหมาย              กรรมการร่างกฎหมายนั้นจะได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งขึ้นตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี โดยมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปี              กรรมการร่างกฎหมายมีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำร่างกฎหมายและรับปรึกษา ให้ความเห็นทางกฎหมายแก่ทบวงการเมืองของรัฐบาล              2. กรรมการกฤษฎีกา              กรรมการกฤษฎีกาแบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ กรรมการกฤษฎีกาสามัญ และกรรมการกฤษฎีกาวิสามัญ              1) กรรมการกฤษฎีกาสามัญนั้นจะได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งขึ้นตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรีและได้รับความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร              2) กรรมการกฤษฎีกาวิสามัญนั้นได้แก่รัฐมนตรีทุกคน กรรมการกฤษฎีกามีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับกรรมการร่างกฎหมาย และมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาคดีปกครองตามที่จะได้มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในอำนาจของคณะกรรมการกฤษฎีกา              นายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นประธานคณะกรรมการกฤษฎีกาโดยตำแหน่ง มีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลกิจการของคณะกรรมการกฤษฎีกา              เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกามีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลงานธุรการของ คณะกรรมการกฤษฎีกา โดยรับผิดชอบขึ้นตรงต่อประธานคณะกรรมการกฤษฎีกา (นายกรัฐมนตรี) 3.3 การเตรียมการยกร่างกฎหมายเพื่อให้คณะกรรมการกฤษฎีกาทำหน้าที่ศาลปกครอง              ในส่วนที่เกี่ยวกับคดีปกครองนั้น ยังไม่เริ่มจนกว่าจะมีกฎหมายออกมากำหนดว่า อะไรเป็นคดีปกครองและกำหนดวิธีพิจารณาคดีปกครอง โดยในชั้นร่างกฎหมายว่าด้วยอำนาจของ คณะกรรมการกฤษฎีกาและกฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้มอบให้ นายอาร์ กียอง ที่ปรึกษาในการร่างกฎหมายยกร่างกฎหมายดังกล่าว โดยมีความเห็นที่สำคัญประกอบด้วยว่า การจัดตั้งศาลปกครองชั้นต้นขึ้นนั้นย่อมต้องใช้งบประมาณมาก ทั้งยังจะประสบปัญหาจากการคัดเลือก ตุลาการเพื่อปฏิบัติหน้าที่ในศาลนั้น ๆ แนวทางแก้ไขคือ ควรทำการขยายการร้องอุทธรณ์ทางปกครองก่อนคดีจะถึงศาลปกครองให้กว้างขวางออกไป โดยในชั้นแรกให้เสนอข้อโต้เถียงนั้นต่อพนักงานเจ้าหน้าที่พิจารณาเสียชั้นหนึ่งก่อน และผู้โต้เถียงต้องแน่ใจว่าเจ้าหน้าที่ได้เห็นชอบคำสั่งของเจ้าพนักงานชั้น ผู้น้อยแล้ว ซึ่งผู้โต้เถียงก็ยังคงคัดค้านคำสั่งนั้นอยู่ ในทางปกครองตราบใดที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวง ยังมิได้เห็นชอบด้วยกับคำสั่งนั้นแล้ว ก็ยังไม่นับเป็นที่สุด เพราะถ้ายอมให้ผู้โต้เถียงเอาคำสั่งของ เจ้าพนักงานชั้นผู้น้อยไปยื่นต่อศาลโดยตรงได้ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงย่อมอ้างได้ว่า หากตนได้ทราบข้อโต้เถียงก่อนแล้วจะไม่เห็นด้วยหรือเห็นชอบด้วยกับคำสั่งของเจ้าหน้าที่นั้น ซึ่งเป็นการเสียหาย ของทุกฝ่าย ดังนั้น หลักการในการยื่นฟ้องต่อศาลปกครองจึงควรกำหนดให้ใช้สิทธิอุทธรณ์ในทางปกครองและรัฐมนตรีได้มีคำสั่งชี้ขาดก่อนจึงจะมีสิทธิฟ้องคดีปกครอง สำหรับประเภทของคดีปกครองที่อยู่ ในอำนาจของศาลปกครองนั้นได้แยกเป็นคดีปกครองโดยแท้ เช่น การอุทธรณ์ในกรณีที่ไม่ได้รับคำตอบจากเจ้าพนักงานนั้น และคดีปกครองที่มีปัญหาคาบเกี่ยวระหว่างอำนาจของศาลยุติธรรมกับศาลปกครองเช่นสัญญาบางชนิด ซึ่งเป็นปัญหาสำคัญเกี่ยวกับนโยบายของรัฐบาล36 เห็นได้ว่าหลักการและเหตุผลของร่างกฎหมายดังกล่าวนั้น เกิดจากการศึกษาแนวคิดในเรื่องศาลปกครองของต่างประเทศและนำมาปรับใช้ให้เหมาะสมกับสภาพสังคม เศรษฐกิจ การเมืองและการปกครองของประเทศไทยซึ่งแสดงให้เห็นถึงความสุขุมรอบคอบและวิสัยทัศน์อันยาวไกลของท่านปรีดี แต่ก็ปรากฎว่ากฎหมายในเรื่องนี้ไม่มีการตราออกมาใช้บังคับทั้งที่ได้มีการร่างเสร็จตั้งแต่วันที่ 10 กันยายน พ.ศ. 2478 อย่างไรก็ตามหลักการและแนวคิดที่สำคัญของร่างกฎหมายดังกล่าว ก็ได้ปรากฏให้เห็นในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 3.4 ความพยายามเพื่อผลักดันให้คณะกรรมการกฤษฎีกาทำหน้าที่ศาลปกครอง              รัฐบาลในขณะนั้นได้ยกร่างและเสนอร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยอำนาจของ คณะกรรมการกฤษฎีกาในคดีปกครอง พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... ต่อสภาผู้แทนราษฎรใน พ.ศ. 2478 แต่ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวค้างการพิจารณาอยู่ใน สภาผู้แทนราษฎร              ต่อมาได้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (นายประมวล กุลมาตย์) เสนอร่างพระราชบัญญัติ ว่าด้วยอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครอง พ.ศ. .... ต่อสภาผู้แทนราษฎรอีกใน พ.ศ. 2489 แต่รัฐบาลในขณะนั้นได้ขอรับร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวไปพิจารณาก่อนรับหลักการ              จากนั้นได้มีการเสนอร่างพระราชบัญญัติเรื่องราวร้องทุกข์ พ.ศ. .... ให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณา ซึ่งในที่สุดสภาผู้แทนราษฎรก็ได้ผ่านการพิจารณา และประกาศใช้เป็นพระราชบัญญัติเรื่องราวร้องทุกข์ พ.ศ. 2492 โดยพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้จัดตั้ง “คณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์” ขึ้นอีกคณะหนึ่งต่างหากจากคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยมีหน่วยธุรการอยู่ในสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี              เมื่อเป็นเช่นนี้ คณะกรรมการกฤษฎีกาจึงมิได้ทำหน้าที่เป็นศาลปกครองเพื่อวินิจฉัย ชี้ขาดคดีปกครองตามที่พระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช 2476 ได้บัญญัติไว้ ดังนั้น ในทางปฏิบัติคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงมีแต่กรรมการประเภทเดียวคือ กรรมการร่างกฎหมาย ซึ่งได้ทำหน้าที่ในด้านการร่างกฎหมายและการให้คำปรึกษาทางกฎหมายแก่ฝ่ายบริหารตลอดมา37 ในการเสนอร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองนั้น ดร.เดือน บุนนาค ได้เคยกล่าวไว้ว่าอุปสรรคเป็นเพราะ นักกฎหมายไทยส่วนมาก ได้รับการอบรมและมีความนึกคิดตามหลักของกฎหมายอังกฤษซึ่งถือว่า เรื่องการพิจารณาคดีแล้ว มีแต่ศาลยุติธรรมแห่งเดียวที่จะมีอำนาจ การจัดตั้งศาลปกครองขึ้นเกรงว่า จะเป็นการจัดตั้งศาลที่สองและอาจขัดแย้งกันได้ เรื่องจึงยุ่งกันอยู่ จะปรับให้ลงรอยกลมเกลียวกันได้ ต้องใช้เวลานาน38 ซึ่งได้ปรากฏให้เห็นในการเสนอกฎหมายเพื่อจัดตั้งศาลปกครองในเวลาต่อมาว่า ได้ใช้เวลานานมาก คือ นับตั้งแต่ พ.ศ. 2476 จนถึง พ.ศ. 2542 4. การเปลี่ยนแปลงรูปแบบศาลปกครอง มาเป็นคณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์ และความสับสนว่าควรจะมีศาลปกครองหรือไม่              การตรากฎหมายว่าด้วยเรื่องราวร้องทุกข์ใน พ.ศ. 2492 ขึ้น ทำให้ดูเหมือนว่า แม้จะยัง ไม่ประสงค์ให้มีศาลปกครองตามกรอบของกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2476 แต่ก็ยังมีองค์กรที่ช่วยบรรเทาทุกข์ให้ราษฎรในลักษณะขององค์กรวินิจฉัยเรื่องราวร้องทุกข์ แต่โครงสร้างและอำนาจหน้าที่จะแตกต่างออกไป กล่าวคือ              1. คณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์ และคณะอนุกรรมการ                           1.1 คณะกรรมการ ประกอบด้วย                           1) ประธานกรรมการ 1 คน                           2) กรรมการ ไม่น้อยกว่า 6 คน                           ประธานกรรมการและกรรมการแต่งตั้งโดยพระบรมราชโองการ ด้วยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร คุณสมบัติของผู้ที่จะได้รับแต่งตั้งต้องเคยเป็นข้าราชการ ซึ่งดำรงตำแหน่ง ไม่ต่ำกว่าหัวหน้ากองหรือเทียบเท่า และต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ โดยมีวาระการดำรงตำแหน่ง 2 ปี (มาตรา 9 และมาตรา 10)                           1.2 คณะอนุกรรมการมีจำนวนไม่เกิน 5 คน และอย่างน้อย 2 คน ต้องเป็นบุคคลที่ ผู้เสนอเรื่องราวร้องทุกข์ระบุขอให้ตั้งเป็นอนุกรรมการ เว้นแต่ผู้เสนอเรื่องราว ร้องทุกข์ไม่ได้ระบุขอ และอนุกรรมการต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ (มาตรา 13)              2. หน่วยธุรการและพนักงานเจ้าหน้าที่              สำนักงานของคณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์เป็นหน่วยธุรการที่จัดตั้งขึ้นโดย พระราชกฤษฎีกา (มาตรา 15) และในส่วนของเจ้าหน้าที่ที่จะปฏิบัติงานในหน่วยธุรการนั้น ประกอบด้วยเลขานุการของคณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์ และพนักงานเจ้าหน้าที่              3. เรื่องราวร้องทุกข์ที่จะรับไว้พิจารณา ต้องมีลักษณะดังนี้ (มาตรา 4)              1) ต้องเป็นเรื่องราวซึ่งผู้เสนอเรื่องราวร้องทุกข์ประสงค์ให้ได้รับการปลดเปลื้องทุกข์ ที่ตนได้รับ โดยจำเป็นที่จะต้องขอให้รัฐบาลช่วยเหลือ หรือ              2) ต้องเป็นเรื่องราวซึ่งผู้เสนอเรื่องราวร้องทุกข์ หรือผู้อื่นหรือสาธารณชนได้รับ ความเดือดร้อนหรือเสียหาย เนื่องจากเจ้าหน้าที่รัฐบาลหรือเทศบาลปฏิบัติการ นอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือละเลยต่อหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร ใช้ดุลยพินิจเกินสมควรแก่เหตุหรือไม่สุจริต 4. เรื่องราวร้องทุกข์ที่ไม่รับพิจารณา คือ (มาตรา 5)              1) เรื่องราวซึ่งมีการฟ้องร้องเป็นคดีอยู่ในศาลยุติธรรม หรือที่ศาลยุติธรรมพิพากษา หรือสั่งเด็ดขาดแล้ว              2) เรื่องราวซึ่งคณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์ได้วินิจฉัยเสร็จเด็ดขาดแล้ว              3) เรื่องราวซึ่งนายกรัฐมนตรีได้สั่งเด็ดขาด หรือคณะรัฐมนตรีมีมติเด็ดขาดแล้ว              4) เรื่องราวซึ่งอ้างว่าได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย เนื่องจากถูกลงโทษทางวินัย ตามกฎหมาย39              5. บทบาทและหน้าที่ของนายกรัฐมนตรี>B             1) การเสนอเรื่องให้นายกรัฐมนตรีพิจารณา              เมื่อคณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์พิจารณาเรื่องราวร้องทุกข์แล้ว ต้องแจ้งคำวินิจฉัย ไปยังนายกรัฐมนตรี และให้คณะกรรมการแจ้งไปให้ผู้เสนอเรื่องราวร้องทุกข์ทราบคำวินิจฉัย คณะกรรมการด้วย ภายในกำหนด 15 วันนับแต่วันที่ได้มีคำวินิจฉัย (มาตรา 20 วรรคแรก)              2) การสั่งการของนายกรัฐมนตรี              เมื่อนายกรัฐมนตรีได้รับแจ้งคำวินิจฉัยของคณะกรรมการแล้ว ได้จัดการไปเป็นประการใด ให้แจ้งคณะกรรมการทราบภายในกำหนด 60 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยของ คณะกรรมการและให้คณะกรรมการแจ้งผลให้ผู้เสนอเรื่องราวร้องทุกข์ทราบด้วยภายใน 15 วัน นับจากวันที่คณะกรรมการได้รับแจ้ง (มาตรา 20 วรรคสอง)              มีข้อสังเกตว่า นอกจากจะทำหน้าที่ในการรับเรื่องราวร้องทุกข์ที่ประชาชนได้รับ ความเดือดร้อนหรือเสียหายแล้ว คณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์ยังสามารถขอให้เจ้าพนักงานสอบสวน เข้าร่วมสอบสวนเรื่องราวที่จะมีมูลไปในความผิดทางอาญาได้ด้วย นอกจากนี้ กรณีซึ่งถือเป็นคดี ปกครอง เช่น การที่ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายเนื่องจากถูกลงโทษทางวินัยกลับไม่อาจร้องทุกข์ได้รวมทั้งไม่มีวิธีพิจารณาโดยเฉพาะ และเมื่อได้วินิจฉัยแล้วจะต้องแจ้งคำวินิจฉัยไปยังนายกรัฐมนตรีและแจ้งให้ผู้เสนอเรื่องราวร้องทุกข์ทราบคำวินิจฉัยของคณะกรรมการ เมื่อนายกรัฐมนตรีได้รับคำวินิจฉัยของคณะกรรมการแล้วได้จัดการเป็นประการใดจะต้องแจ้งคณะกรรมการและให้ คณะกรรมการแจ้งให้ผู้เสนอเรื่องราวร้องทุกข์ทราบด้วย แม้จะมีการจัดตั้งคณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์ในพ.ศ. 2492 ขึ้น แทนที่จะดำเนินการให้คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ทำหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาดคดีปกครองตามเจตนารมณ์ตั้งแต่เริ่มแรก ดังได้กล่าวมาแล้ว แต่การดำเนินการของคณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์กลับไม่บังเกิดผลมากนัก ดังที่ ศาสตราจารย์ ดร.อักขราทร จุฬารัตน ได้กล่าวว่า “...ในบางครั้งกลับดูจะสวนทางกับ วัตถุประสงค์ของการจัดตั้งคณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์นั้นเสียด้วยซ้ำ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องที่เพราะ เหตุว่าการพิจารณาของคณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์อาศัยหลักกฎหมายในทางแพ่งจนเกินไป หรือเป็นเพราะความล่าช้าในการพิจารณา หรือเพราะขาดการวางระบบการพิจารณาที่ถูกต้อง ตลอดทั้งในหลาย ๆ ครั้งนายกรัฐมนตรีในฐานะนักการเมืองก็เก็บเรื่องที่คณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์พิจารณาและเสนอความเห็นขึ้นมาเนื่องจากไม่เป็นไปตามความต้องการ หรือเพื่อช่วยเหลือพวกพ้องซึ่งอันนี้เป็นเหตุหนึ่ง ที่ทำให้นักกฎหมายทั้งหลายอ้างเป็นข้อที่ว่าคณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์ไม่สามารถช่วยแก้ปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนได้แม้แต่น้อย เพราะการดำเนินการอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาสั่งการของ ฝ่ายบริหารโดยสิ้นเชิง...” 40 อนึ่งแม้จะมีการเสนอร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองในสมัยจอมพล ป.พิบูลสงครามใน พ.ศ. 2499 แต่ก็เป็นศาลปกครองในระบบศาลเดี่ยว อยู่ภายใต้ระบบศาลยุติธรรมเช่นเดียวกับศาล คดีเด็กและเยาวชน ซึ่งคณะรัฐมนตรีพิจารณาเมื่อวันที่ 12 พฤศจิกายน 2499 ลงมติรับหลักการและ ส่งให้คณะกรรมการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติของรัฐบาลตรวจพิจารณาใน พ.ศ. 2500 เรื่องศาลปกครองจึงค้างอยู่เพียงนี้ ต่อมาสำนักทำเนียบนายกรัฐมนตรี (ชื่อเรียกในขณะนั้น) เห็นว่าถ้ารัฐบาลสามารถ ตั้งศาลปกครองขึ้นโดยให้มีผู้พิพากษาธรรมดาร่วมกับผู้พิพากษาสมทบมีอำนาจหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับการปกครองขึ้นโดยเฉพาะ ก็จะทำให้หลักประกันได้ว่าในกรณีที่ราษฎรไม่ได้รับความเป็นธรรมจากทางราชการแล้วเขาย่อมได้รับหลักประกันว่า ข้อขัดแย้งจะได้รับการวินิจฉัยจาก ผู้ที่สันทัดจัดเจนเฉพาะเรื่องอย่างแท้จริงและไม่จำต้องบัญญัติอำนาจศาลปกครองไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับที่กำลังร่างกันอยู่ให้แยกอำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ โดยได้เสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาเมื่อวันที่ 18 สิงหาคม 2507 ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้ประชุมเมื่อวันที่ 25 สิงหาคม 2507 แล้วมีมติว่า ยังไม่สมควรจัดตั้งศาลปกครอง 41              ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่าในช่วง พ.ศ. 2492 จนถึง พ.ศ. 2516 นับเป็นช่วงที่ยังไม่มีความ ตื่นตัวในทางวิชาการหรือการยอมรับจากรัฐบาล ดังจะเห็นได้จากการที่พระราชบัญญัติว่าด้วย คณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช 2476 มีผลใช้บังคับแล้ว แต่ก็ยังไม่มีการตรากฎหมายเพื่อกำหนดประเภทของคดีปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองเพื่อใช้บังคับ ขณะเดียวกันคณะกรรมการเรื่องราว ร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติเรื่องราวร้องทุกข์ พ.ศ. 2492 ก็ไม่อาจช่วยแก้ปัญหาความเดือดร้อน ของประชาชนได้42 ถือเป็นสภาพความตกต่ำของกฎหมายมหาชน ซึ่งเริ่มตั้งแต่ พ.ศ. 2490 และทวีความรุนแรงขึ้นใน พ.ศ. 2500 มาจนถึงเดือนตุลาคม 2516 จึงเกิดการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ขึ้น ในระบบการเมืองและระบบกฎหมายมหาชน43              ด้วยเหตุนี้ ความชัดเจนที่จะจัดตั้งศาลปกครองในรูปแบบของคณะกรรมการกฤษฎีกาในพ.ศ. 2476 จึงค่อย ๆ ถูกทำให้สับสนทั้งในทางความคิดและทางปฏิบัติ จนในที่สุดกลับกลายเป็นความไม่ชัดเจนและไม่แน่ใจถึงขั้นที่ว่าควรจะมีศาลปกครองหรือไม่ มิใช่ว่าควรจะมีศาลปกครองได้เมื่อใด เชิงอรรถ              1. ชาญชัย แสวงศักดิ์, พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว “พระบิดาแห่งกฎหมายมหาชน” สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา หน้า1. [กลับไปที่บทความ]              2. ชาญชัย แสวงศักดิ์, อ้างแล้ว 1, หน้า 2. [กลับไปที่บทความ]              3. สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา “120 ปี เคาน์ซิลออฟสเตด จากสถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดินมาเป็นคณะกรรมการกฤษฎีกา 2417 - 2537 ในวารสารกฎหมายปกครองฉบับพิเศษ (เล่ม 13 ตอน 1) หน้า 4. [กลับไปที่บทความ]              4. สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา อ้างแล้ว 3, หน้า 6-7. [กลับไปที่บทความ]              5. สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, วารสารกฎหมายปกครอง “ประวัติการจัดตั้งสถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน (Council of State) เล่ม 18 ตอน 3 หน้า 6-7 และหน้า 14. [กลับไปที่บทความ]              6. ชาญชัย แสวงศักดิ์, อ้างแล้ว 1, หน้า 3-9. [กลับไปที่บทความ]              7. “ปี ค.ศ. 1868 - 1910 พระเจ้าแผ่นดินมหาจุฬาลงกรณ์ ได้ทรงเป็นผู้นำราชอาณาจักรสยามด้วยพระปรีชาสามารถผ่านพ้นความยุ่งยากหลายประการ ในขณะที่ มีความกดดันจากอังกฤษและฝรั่งเศส..... พระเจ้าแผ่นดินที่มีความคิดก้าวหน้า ได้สร้างกองทัพเรือและกองทัพบกที่ทันสมัยขึ้น ได้สร้างทางรถไฟเพื่อเชื่อมต่อการคมนาคม ทั่วประเทศ สร้างเรือกลไฟและเปลี่ยนแปลงราชอาณาจักรให้เป็นสมัยใหม่ในทุก ๆ ด้านตามแบบอย่างของยุโรป แต่ไม่ได้เลียนแบบยุโรปอย่างไม่ลืมหูลืมตา ด้วยเหตุนี้ประเทศสยาม แม้จะไม่มีรัฐธรรมนูญ ไม่มีระบบผู้แทนราษฎร ประเทศสยามก็เป็นประเทศที่มีการปกครองที่ดีที่สุดประเทศหนึ่งของโลก ทั้งนี้เนื่องจากว่าพระมหากษัตริย์ของประเทศ ได้ปฏิบัติตามอุดมคติ ความรับผิดชอบของพระมหากษัตริย์แบบเอเชียตะวันออกอย่างสมบูรณ์แบบ...” (Karl Ploetz, Auszug aus der Geschichte, 26 Aufl 1960, S 971) อ้างใน แสวง บุญเฉลิมวิภาส, “ประวัติศาสตร์กฎหมายไทย” กรุงเทพ พ.ศ. 2543 หน้า 154. [กลับไปที่บทความ]              8. วิษณุ เครืองาม “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” พิมพ์ครั้งที่ 3 พ.ศ. 2530 หน้า 185. [กลับไปที่บทความ]              9. สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา อ้างแล้ว 3, หน้า 19-21. [กลับไปที่บทความ]              10. สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา , อ้างแล้ว 3, หน้า 19. [กลับไปที่บทความ]              11. อ้างแล้ว 3, หน้า 11. [กลับไปที่บทความ]              12. สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา อ้างแล้ว 5, หน้า 23. [กลับไปที่บทความ]              13. วิษณุ วรัญญู, การอภิปราย เรื่อง “พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว กับการพัฒนากฎหมายมหาชนในประเทศไทย” ในวารสารกฎหมายปกครอง เล่ม 14 เดือนสิงหาคม 2538 ตอน 2 หน้า 47. [กลับไปที่บทความ]              14. โภคิน พลกุล เรื่องเดียวกัน, หน้า 36. [กลับไปที่บทความ]              15. แสวง บุญเฉลิมวิภาส อ้างแล้ว 7, หน้า 162. [กลับไปที่บทความ]              16. มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, “ประชุมกฎหมายมหาชนและเอกชนของ ปรีดี พนมยงค์, 2526 หน้า 78-79. [กลับไปที่บทความ]              17. เพิ่งอ้าง หน้า 79. [กลับไปที่บทความ] [กลับไปที่บทความ]              19. แร่ม พรหโมบล บุณยประสพ, “เสี้ยวหนึ่งแห่งความทรงจำ” จากหนังสือ ธรรมศาสตร์ 50 ปี มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2537 หน้า 286. [กลับไปที่บทความ]              20. มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อ้างแล้ว 16, หน้า 12. [กลับไปที่บทความ]              21. เพิ่งอ้าง หน้า 265. [กลับไปที่บทความ]              22. มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อ้างแล้ว 16, หน้า 269-272. [กลับไปที่บทความ]              23. วิษณุ เครืองาม อ้างแล้ว 8, หน้า 187. [กลับไปที่บทความ]              24. ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 69 ตอนที่ 18 วันที่ 18 มีนาคม 2495. [กลับไปที่บทความ]              25. แผนกวิชานิติศาสตร์ได้รับการยกฐานะเป็นคณะนิติศาสตร์ เมื่อวันที่ 18 มิถุนายน 2515 (ราชกิจจานุเบกษา ฉบับพิเศษเล่ม 89 ตอนที่ 93 วันที่ 17 มิถุนายน 2515). [กลับไปที่บทความ]              26. ถาวร เกียรติทับทิว “คำอธิบายกฎหมายปกครอง” สำนักพิมพ์นิติบรรณาคาร, พ.ศ. 2532 หน้า 1-9. [กลับไปที่บทความ]              27. มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อ้างแล้ว 16, หน้า 12. [กลับไปที่บทความ]              28. ราชกิจจานุเบกษา ฉบับกฤษฎีกา เล่ม 62 ตอน 70 วันที่ 11 ธันวาคม 2488 หน้า 699 - 700. [กลับไปที่บทความ]              29. ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 62 ตอนที่ 70 วันที่ 11 ธันวาคม 2488 หน้า 1900. [กลับไปที่บทความ]              30. ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 62 ตอนที่ 70 วันที่ 11 ธันวาคม 2488 หน้า 1900. [กลับไปที่บทความ]              31. โภคิน พลกุล, “ดร.ปรีดี รัฐบุรุษอาวุโส กับประชาธิปไตยไทย” จากรายการหนี้แผ่นดิน ช่อง 7 ยูบีซีนิวส์ วันที่ 14 เมษายน 2542 (ลงพิมพ์ในหนังสือเศรษฐศาสตร์การเมือง (เพื่อชุมชน) 10, จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยและสถาบันปรีดี พนมยงค์, 2542 หน้า 194. [กลับไปที่บทความ]              32. ส.ศิวรักษ์ “เรื่องนายปรีดี พนมยงค์ ตามทัศนะ ส.ศิวรักษ์” สำนักพิมพ์มูลนิธิโกมลคีมทอง, 2543 หน้า 159-160. [กลับไปที่บทความ]              33. อักขราทร จุฬารัตน, “การจัดตั้งศาลปกครองในประเทศไทย จากหนังสือ 60 ปี สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา” หน้า 252. [กลับไปที่บทความ]              34. สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, อ้างแล้ว 3, หน้า 22-23. [กลับไปที่บทความ]              35. ทองมา หงศ์ลดารมย์ “ศาลปกครอง” ปรีดีสาร ฉบับฉลองครบรอบ 100 ปี ชาตกาล รัฐบุรุษอาวุโส ศ.ดร.ปรีดี พนมยงค์ บพิธการพิมพ์, 2543 หน้า 53. [กลับไปที่บทความ]              36. โปรดดูเพิ่มเติมจาก สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, อ้างแล้ว 3, หน้า 58 - 140. [กลับไปที่บทความ]              37. สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา อ้างแล้ว 3, หน้า 25-26. [กลับไปที่บทความ]              38. เพิ่งอ้าง หน้า 29. [กลับไปที่บทความ]              39. บัญญัติเพิ่มเติม โดยมาตรา 3 แห่ง พ.ร.บ. เรื่องราวร้องทุกข์ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2516 (รก.เล่ม 90 ตอนที่ 58 ฉบับพิเศษ หน้า 2). [กลับไปที่บทความ]              40. อักขราทร จุฬารัตน,”ปัญหาการจัดตั้งศาลปกครองในประเทศไทย” วิทยาลัยการปกครอง โรงเรียนการปกครองระดับสูง พ.ม. 2527 หน้า 21-22. [กลับไปที่บทความ]              41. หนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ที่ สร 0502/11806 ลงวันที่ 26 สิงหาคม 2507 [กลับไปที่บทความ]              42. อักขราทร จุฬารัตน อ้างแล้ว 40, หน้า 21. [กลับไปที่บทความ]              43. ชาญชัย แสวงศักดิ์ “การพัฒนานักกฎหมายมหาชนกับการพัฒนาประเทศไทย” จากวารสารกฎหมาย ปกครอง เล่ม 14 สิงหาคม 2538 ตอน 2 หน้า 226. [กลับไปที่บทความ] หน้า 1 | หน้า 2   ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 1 ตุลาคม พ.ศ. 2544              Public Law Net ยินดีพิจารณาบทความในแขนงกฎหมายมหาชน กฎหมายปกครอง กฎหมายรัฐธรรมนูญ สิทธิและเสรีภาพ รวมทั้งบทความที่มีสาระน่าสนใจอื่นๆ จากนักเขียน นักวิชาการ นักกฎหมาย และนักศึกษากฎหมายทุกท่าน โดยส่งบทความของท่านมาในรูปแบบของเอกสาร Microsoft Word (*.doc) เอกสาร Text ข้อความล้วน (*.txt) ผ่านทาง E-Mail webmaster@pub-law.net โดยลิขสิทธิและความรับผิดตามกฎหมายเป็นของผู้เขียนบทความนั้น ข้อมูลใดๆที่ปรากฎในเวบนี้ยังมิใช่ข้อมูลที่เป็นทางการ หากต้องการอ้างอิง โปรดตรวจสอบจากแหล่งที่มาของข้อมูลนั้น