| ประชาชนกับการใช้สิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมายและข้อบัญญัติท้องถิ่น [ตอนจบ]
|
รองศาสตราจารย์ ดร. นันทวัฒน์ บรมานันท์
อาจารย์ประจำ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ตอนที่ 1 | ตอนที่ 2 | ตอนจบ
บทที่ 3
การเข้าชื่อเสนอกฎหมายและข้อบัญญัติท้องถิ่นในประเทศไทย
รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้นำหลักประชาธิปไตยทางตรงมาใช้ในกระบวนการนิติบัญญัติ โดยเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการจัดทำกฎหมายทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่น
3.1 การเข้าชื่อเสนอกฎหมายระดับชาติ
แต่เดิมนั้น การเสนอร่างกฎหมายให้รัฐสภาพิจารณาทำได้โดยที่ผู้เสนอจะต้องเป็น
คณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น แต่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้บัญญัติให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนห้าหมื่นคนสามารถเสนอร่างกฎหมายให้รัฐสภาพิจารณาได้ด้วย
การให้สิทธิประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคนมีสิทธิเข้าชื่อเสนอ
กฎหมายนั้น ถือได้ว่าเป็น "ของใหม่" อีกประการหนึ่งซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้บัญญัติไว้ในมาตรา 170 โดยมีเนื้อความ ดังนี้
"มาตรา 170 ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคนมีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธาน
รัฐสภาเพื่อให้รัฐสภาพิจารณากฎหมายตามที่กำหนดในหมวด 3 และหมวด 5 แห่งรัฐธรรมนูญนี้
คำร้องขอตามวรรคหนึ่งต้องจัดทำร่างพระราชบัญญัติเสนอมาด้วย
หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อรวมทั้งการตรวจสอบ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ"
ต่อมาได้มีการจัดทำพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 ซึ่งเป็นกฎหมายที่ขยายความรัฐธรรมนูญตามที่ได้มีการวางหลักเกณฑ์และวิธีการของการเข้าชื่อเสนอกฎหมายดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 170 แห่งรัฐธรรมนูญ นอกจากนี้ สภายังได้ออกประกาศของรัฐสภา เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการดำเนินการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ลงวันที่ 23 เมษายน พ.ศ. 2542 เพื่อเป็นแนวทางในการพิจารณาร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอมาด้วย
รายละเอียดของการเข้าชื่อเสนอกฎหมายระดับชาติที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย และประกาศของรัฐสภา เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการดำเนินการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย มีดังนี้คือ
3.1.1 บุคคลผู้มีสิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
มาตรา 170 แห่งรัฐธรรมนูญ ได้บัญญัติให้เฉพาะผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวน 50,000 คนเท่านั้นที่เป็นผู้มีสิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมาย โดยในบทนิยามของพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 ได้ขยายความของคำว่า "ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง" ไว้ในมาตรา 3 ว่า ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง หมายถึง ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งเมื่อพิจารณาจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบันแล้ว จะพบว่าผู้มีสิทธิเลือกตั้งจะต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามดังต่อไปนี้ คือ
"มาตรา 105 บุคคลผู้มีคุณสมบัติดังต่อไปนี้ เป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้ง
(1) มีสัญชาติไทย แต่บุคคลผู้มีสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติต้องได้สัญชาติไทยมาแล้วไม่น้อยกว่าห้าปี
(2) มีอายุไม่ต่ำกว่าสิบแปดปีบริบูรณ์ในวันที่ 1 มกราคมของปีที่มีการเลือกตั้ง และ
(3) มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านในเขตเลือกตั้งมาแล้วเป็นเวลาไม่น้อยกว่าเก้าสิบวันนับถึงวันเลือกตั้ง
ผู้มีสิทธิเลือกตั้งซึ่งอยู่นอกเขตเลือกตั้งตามมาตรา 303 ที่ตนมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้าน หรือมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านในเขตเลือกตั้งเป็นเวลาน้อยกว่าเก้าสิบวันนับถึงวันเลือกตั้ง หรือมีถิ่นที่อยู่นอกราชอาณาจักร ย่อมมีสิทธิออกเสียงลงคะแนนเลือกตั้ง ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภา ผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาบัญญัติ"
"มาตรา 106 บุคคลผู้มีลักษณะดังต่อไปนี้ในวันเลือกตั้งเป็นบุคคลต้องห้าม
มิให้ใช้สิทธิเลือกตั้ง คือ
(1) วิกลจริต หรือจิตฟั่นเฟือนไม่สมประกอบ
(2) เป็นภิกษุ สามเณร นักพรต หรือนักบวช
(3) ต้องคุมขังอยู่โดยหมายของศาลหรือโดยคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย
(4) อยู่ในระหว่างถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง"
ดังนั้น บุคคลผู้มีคุณสมบัติตามมาตรา 105 และไม่เป็นบุคคลที่มีลักษณะต้องห้ามไม่ให้ใช้สิทธิเลือกตั้งตามมาตรา 106 แห่งรัฐธรรมนูญ จึงถือเป็นบุคคลผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่จะมีสิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้
3.1.2 ประเภทของร่างกฎหมายที่ประชาชนสามารถเสนอได้
ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 50,000 คน ไม่สามารถเสนอร่างกฎหมาย
ต่อรัฐสภาได้ทุกเรื่องดังเช่นการเสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภาของคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกสภา ผู้แทนราษฎร โดยรัฐธรรมนูญมาตรา 170 ได้จำกัดประเภทของร่างกฎหมายที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวน 50,000 คน จะเสนอต่อรัฐสภาได้ว่ามี 2 ประเภท คือ กฎหมายตามที่กำหนดไว้ในหมวด 3 และหมวด 5 แห่งรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญหมวด 3 นั้น เป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย
ส่วนในหมวด 5 เป็นเรื่องเกี่ยวกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ซึ่งเมื่อพิจารณาถึงเนื้อหาของบทบัญญัติต่าง ๆ ที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ หมวด 3 และหมวด 5 แล้ว จะเห็นได้ว่า บทบัญญัติเหล่านั้นเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และมีความใกล้ชิดกับวิถีชีวิตและความเป็นอยู่ของประชาชนโดยส่วนรวม ประกอบกับบทบัญญัติในหมวด 3 และหมวด 5 แห่งรัฐธรรมนูญเองก็ได้กำหนดเอาไว้เฉพาะหลักการใหญ่ๆ เท่านั้น รายละเอียดของบทบัญญัติเหล่านั้นเป็นหน้าที่ของรัฐสภาที่จะออกกฎหมายมาขยายความ ดังนั้น รัฐธรรมนูญจึงเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการออกกฎหมายในหมวด 3 และหมวด 5 แห่งรัฐธรรมนูญ ด้วยการเพิ่มองค์กรผู้มีอำนาจในการเสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภาจากแต่เดิมที่มีเพียงคณะรัฐมนตรีและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร มาเป็นการเพิ่มบุคคลผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 50,000 คนที่จะสามารถเสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาได้
อนึ่ง เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติในหมวด 3 และหมวด 5 แห่งรัฐธรรมนูญ
จะสังเกตเห็นได้ว่า บทบัญญัติหลาย ๆ มาตรามีถ้อยคำว่า "ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ" โดย
เฉพาะอย่างยิ่งในหมวด 3 เกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย ซึ่งประกอบไปด้วยบทบัญญัติ
รวมทั้งสิ้น 40 มาตรานั้น มีถึง 21 กรณีที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ว่า "ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ"
ซึ่งหมายความว่า สิทธิต่าง ๆ เหล่านั้นแม้รัฐธรรมนูญจะได้บัญญัติหลักการสำคัญ ๆ อันเป็นการรับรองสิทธิไว้แล้วก็ตาม แต่บทบัญญัติเหล่านั้นก็ยังไม่สมบูรณ์ในตัว เพราะกฎหมายที่กำหนดรายละเอียดยังมิได้บัญญัติเอาไว้ ดังนั้น หากรัฐสภามิได้ตรากฎหมายกำหนดรายละเอียด ดังกล่าวออกมา รัฐธรรมนูญก็เปิดโอกาสให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 50,000 คนสามารถเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายดังกล่าวให้รัฐสภาพิจารณาได้
ตัวอย่างประเภทของกฎหมายในหมวดที่ 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทยที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 50,000 คน สามารถเข้าชื่อกันเสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภาได้ ได้แก่
(1) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ ทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่ใน
การส่งวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และวิทยุโทรคมนาคม (มาตรา 40)
(2) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและเอกชน
ในการศึกษาขั้นพื้นฐานของประชาชนที่จัดทำโดยรัฐ (มาตรา 43)
(3) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดการศึกษาอบรมขององค์กรวิชาชีพและเอกชนภายใต้การกำกับดูแลของรัฐ (มาตรา 43)
(4) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับการอนุรักษ์หรือฟื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่นศิลปะหรือวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของชาติ และการมีส่วนร่วมในการจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอย่างสมดุลและยั่งยืนของบุคคลซึ่งรวมกันเป็นชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม (มาตรา 46)
(5) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับขอบเขตแห่งสิทธิ การจำกัดสิทธิ และการคุ้มครองสิทธิของบุคคลในทรัพย์สิน (มาตรา 48)
(6) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิของบุคคลในการสืบมรดก (มาตรา 48)
(7) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์และการชดใช้ค่าทดแทน (มาตรา 49)
(8) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับการคืนอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืนให้แก่เจ้าของเดิมหรือทายาท และการเรียกคืนค่าทดแทนที่ชดใช้ไป (มาตรา 49)
(9) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิของผู้ยากไร้ในการได้รับการรักษาพยาบาลจากสถานบริการสาธารณสุขของรัฐโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย (มาตรา 52)
(10) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับการป้องกันและขจัดโรคติดต่ออันตราย ซึ่งรัฐจะต้องจัด
ให้แก่ประชาชนโดยไม่คิดมูลค่าและทันต่อเหตุการณ์ (มาตรา 52)
(11) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิของเด็กและเยาวชนซึ่งไม่มีผู้ดูแลที่จะได้รับการศึกษาอบรมจากรัฐ (มาตรา 53)
(12) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิของบุคคลซึ่งมีอายุเกินหกสิบปี และไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพที่จะได้รับการช่วยเหลือจากรัฐ (มาตรา 54)
(13) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิของบุคคลซึ่งพิการหรือทุพพลภาพที่จะได้รับสิ่งอำนวยความสะดวกอันเป็นสาธารณะและความช่วยเหลืออื่นจากรัฐ (มาตรา 55)
(14) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและ
ชุมชนในการบำรุงรักษาและการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ และในการคุ้มครอง ส่งเสริม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม เพื่อให้ดำรงชีพอยู่ได้อย่างปกติและต่อเนื่อง ในสิ่งแวดล้อมที่จะไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิตของตน (มาตรา 56)
(15) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับข้อยกเว้นในการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบอย่างรุนแรงต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม (มาตรา 56)
(16) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิของบุคคลซึ่งเป็นผู้บริโภค (มาตรา57)
(17) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิของบุคคลที่จะรับทราบข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะ
ในครอบครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่น (มาตรา 58)
(18) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในเรื่อง
เกี่ยวกับการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใดของส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น ที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดที่เกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถิ่น (มาตรา 59)
(19) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิของบุคคลในการมีส่วนร่วมในกระบวนการพิจารณา
ของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการปฏิบัติราชการทางปกครองอันมีผลหรืออาจมีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของตน (มาตรา 60)
(20) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิของบุคคลในการเสนอเรื่องราวร้องทุกข์ และได้รับแจ้งผลการพิจารณาภายในเวลาอันสมควร (มาตรา 61)
(21) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิของบุคคลที่จะฟ้องหน่วยราชการหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรอื่นของรัฐที่เป็นนิติบุคคล ให้รับผิดเนื่องจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำของข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยงานนั้น (มาตรา 62)
นอกเหนือจากตัวอย่างทั้ง 21 กรณีที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้อย่างชัดแจ้งในหมวดสิทธิ
และเสรีภาพของชนชาวไทยแล้ว ผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 50,000 คน
สามารถเข้าชื่อกันเสนอร่างกฎหมายในกรณีอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญในหมวดสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทยได้ในทุกกรณี ดังตัวอย่างเช่น กฎหมายเกี่ยวกับเสรีภาพในเคหสถาน เสรีภาพในทางวิชาการ เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ หรือกฎหมายเกี่ยวกับเสรีภาพในการรวมกันเป็นสมาคม สหภาพ สหพันธ์ สหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร องค์การเอกชนหรือหมู่คณะอื่น เป็นต้น
ส่วนบทบัญญัติในหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนั้น ประกอบด้วยมาตราต่างๆ รวม 19 มาตรา คือ มาตรา 71 ถึงมาตรา 89 โดยในมาตรา 89 ได้กำหนดถึง "ประโยชน์" ของการบัญญัติแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไว้ในรัฐธรรมนูญ รวม 2 ประการ คือ เพื่อเป็นแนวทางสำหรับการตรากฎหมาย และเพื่อเป็นแนวทางในการกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน
ตัวอย่างประเภทของกฎหมายที่ผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 50,000 คน สามารถเข้าชื่อกันเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ได้แก่
(1) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับการส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการกำหนดนโยบายการตัดสินใจทางการเมือง การวางแผนพัฒนาทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง รวมทั้งการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐทุกระดับ (มาตรา 76)
(2) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น (มาตรา 78)
(3) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับการคุ้มครองและพัฒนาเด็กและเยาวชน (มาตรา 80)
(4) ร่างกฎหมายเกี่ยวกับการส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์
(มาตรา 85)
3.1.3 รูปแบบของร่างกฎหมายที่เสนอ
รัฐธรรมนูญมาตรา 170 ได้บัญญัติไว้ว่า ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000
คน มีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานรัฐสภาเพื่อให้รัฐสภาพิจารณากฎหมายตามที่กำหนดในหมวด 3
และหมวด 5 แห่งรัฐธรรมนูญ โดยจะต้องจัดทำร่างพระราชบัญญัติเสนอมาด้วย
พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 ได้ขยายความ
รูปแบบของร่างกฎหมายที่จะเสนอประกอบคำขอให้รัฐสภาพิจารณากฎหมายไว้ในมาตรา 5 ดังนี้
คือ
(1) ร่างกฎหมายที่จะเสนอให้รัฐสภาพิจารณาจะต้องจัดทำในรูปแบบของร่างพระราชบัญญัติซึ่งต้องมีหลักการเกี่ยวกับเรื่องที่บัญญัติในหมวด 3 สิทธิเสรีภาพของชนชาวไทย หรือหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
(2) จะต้องมีบันทึกหลักการและเหตุผลประกอบในการเสนอกฎหมาย
(3) จะต้องมีบทบัญญัติแบ่งเป็นมาตราที่ชัดเจนเพียงพอที่จะเข้าใจได้ว่ามีความประสงค์จะตรากฎหมายในเรื่องใด
(4) จะต้องมีหลักเกณฑ์และวิธีการในการปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมายอย่างไร
(5) อาจจัดทำบันทึกสรุปสาระสำคัญและคำชี้แจงความมุ่งหมายของการกำหนดหลักการในแต่ละบทบัญญัติของกฎหมายที่เสนอให้เพียงพอที่จะเข้าใจเหตุผลที่กำหนดไว้ในแต่ละมาตราได้
3.1.4 วิธีการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
รัฐธรรมนูญมาตรา 170 ได้บัญญัติให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคน
มีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานรัฐสภาเพื่อให้รัฐสภาพิจารณากฎหมาย
แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อมีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
พ.ศ. 2542 ได้มีการกำหนด "วิธีการ" ในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายไว้ในมาตรา 6 ว่าสามารถทำได้ 2 วิธี คือ การเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยผู้มีสิทธิเลือกตั้ง และการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยการจัดการของคณะกรรมการการเลือกตั้ง
3.1.4.1 การเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยผู้มีสิทธิเลือกตั้ง มาตรา 7 และ
มาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 ได้กำหนดวิธีการ
และขั้นตอนในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คนไว้ดังนี้ คือ
ก. ในกรณีที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งร่วมกันเข้าชื่อเสนอกฎหมายกันเอง
ครบจำนวน 50,000 คนแล้ว ให้ยื่นเรื่องเสนอต่อประธานรัฐสภา โดยต้องมีเอกสาร ดังต่อไปนี้
- ร่างพระราชบัญญัติที่จะเสนอให้รัฐสภาพิจารณา ซึ่งจะ
ต้องเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 (ดังที่ได้กล่าวมาแล้วในหัวข้อที่ 3.1.3 รูปแบบของร่างกฎหมายที่เสนอ)
- แบบแสดงรายละเอียดเกี่ยวกับชื่อ ที่อยู่ ลายมือชื่อของผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมาย และผู้แทนการเสนอกฎหมายตามที่ประธานรัฐสภากำหนด พร้อมทั้งสำเนาบัตรประจำตัวประชาชน บัตรประจำตัว ประชาชนที่หมดอายุ หรือบัตรหรือหลักฐานอื่นใดของทางราชการที่มีรูปถ่ายสามารถแสดงตนได้ พร้อมทั้งสำเนาทะเบียนบ้านของทุกคนด้วย
ข. เมื่อประธานรัฐสภาได้รับเรื่องการเข้าชื่อเสนอกฎหมายแล้ว ให้ประธาน
รัฐสภาจัดให้มีการตรวจสอบความถูกต้องของเอกสาร ถ้าเห็นว่าถูกต้อง ให้ประธานรัฐสภาจัดให้มีการปิดประกาศรายชื่อของผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายไว้ในเขตท้องที่ที่ผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมาย ผู้นั้นมีชื่ออยู่ เช่น ปิดประกาศไว้ที่ศาลากลางจังหวัด ที่ว่าการอำเภอ สำนักงานเทศบาลที่ทำการองค์การบริหารส่วนตำบล ที่ทำการผู้ใหญ่บ้าน หรือเขตชุมชนหนาแน่น เป็นต้น
ค. ในกรณีที่ผู้ใดจะคัดค้านเพื่อให้ขีดฆ่าชื่อของตนเองออกจากบัญชีรายชื่อของผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายเนื่องจากมิได้ร่วมเข้าชื่อเสนอกฎหมายด้วย ก็สามารถทำได้โดยยื่นคำร้องคัดค้านต่อประธานรัฐสภาหรือบุคคลที่ประธานรัฐสภาแต่งตั้งภายใน 20 วันนับแต่วันปิดประกาศรายชื่อในเขตท้องที่ที่ผู้คัดค้านมีชื่ออยู่
ง. เมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาคัดค้านดังที่กล่าวมาแล้วในข้อ ค. ให้ถือว่ารายชื่อของผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายที่ไม่มีการคัดค้านเป็นรายชื่อที่ถูกต้อง และถ้ามีรายชื่อครบจำนวน 50,000 คน ให้ประธานรัฐสภาดำเนินการให้รัฐสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้นต่อไป แต่ถ้ามีรายชื่อไม่ครบจำนวน 50,000 คน ให้ประธานรัฐสภาแจ้งให้ผู้แทนเสนอกฎหมายทราบเพื่อดำเนินการจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายเพิ่มเติมให้ครบ 50,000 คน ภายใน 30 วันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งจากประธานรัฐสภา หากพ้นกำหนดระยะเวลาดังกล่าวและยังมิได้มีการเสนอรายชื่อเพิ่มเติมจนครบ 50,000 คน ให้ประธานรัฐสภาสั่งจำหน่ายเรื่อง
3.1.4.2 การเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยการจัดการของคณะกรรมการการเลือกตั้ง
มาตรา 9 ถึงมาตรา 14 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 ประกอบกับระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้ง ว่าด้วยวิธีปฏิบัติในการจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายและหลักเกณฑ์การขอใช้สิทธิเข้าชื่อนอกเขตและการตรวจสอบ พ.ศ. 2542 ซึ่งประกาศใช้เมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2542 ได้กำหนดวิธีการและขั้นตอนในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยการจัดการของคณะกรรมการการเลือกตั้งไว้ดังนี้ คือ
ก. ในกรณีที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนตั้งแต่ 100 คนขึ้นไป มีความประสงค์
จะเสนอกฎหมายให้สภาพิจารณา สามารถเข้าชื่อยื่นคำขอขอให้คณะกรรมการการเลือกตั้งเป็น ผู้ดำเนินการจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้ โดยให้ยื่นคำขอต่อประธานกรรมการการ เลือกตั้ง พร้อมทั้งร่างพระราชบัญญัติที่จะเสนอให้รัฐสภาพิจารณาซึ่งจะต้องเป็นไปตามที่บัญญัติ
ไว้ในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 (ดังที่ได้กล่าวมาแล้วในหัวข้อที่ 3.1.3 รูปแบบของร่างกฎหมายที่เสนอ)
ข. เมื่อประธานกรรมการการเลือกตั้งได้รับคำขอดังกล่าวแล้ว ให้ดำเนิน
การจัดส่งร่างพระราชบัญญัติและเอกสารที่เกี่ยวข้องไปให้คณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัด หรือผู้ที่คณะกรรมการการเลือกตั้งแต่งตั้งในแต่ละจังหวัด เพื่อดำเนินการประกาศให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในแต่ละจังหวัดทราบว่ามีการเสนอกฎหมายในเรื่องใด และให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่ประสงค์จะร่วมเข้าชื่อเสนอกฎหมายไปลงชื่อตามระยะเวลาและสถานที่ที่กำหนด แต่กำหนดระยะเวลาการเข้าชื่อต้องไม่น้อยกว่า 30 วันนับแต่วันประกาศ
ค. ผู้ที่ประสงค์จะร่วมเข้าชื่อเสนอกฎหมายจะต้องไปแสดงตนต่อคณะ
กรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัด หรือผู้ที่คณะกรรมการการเลือกตั้งแต่งตั้ง พร้อมทั้งแสดงบัตรประจำตัวประชาชนหรือหลักฐานอื่นใดตามที่กำหนดในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา เช่น บัตรประจำตัวประชาชน ที่หมดอายุ หรือบัตรหรือหลักฐานอื่นใดของทางราชการที่มีรูปถ่ายสามารถแสดงตนได้ และเมื่อคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัดหรือผู้ที่คณะกรรมการการเลือกตั้งแต่งตั้งได้ตรวจสอบแล้ว เห็นว่าผู้แสดงตนเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งโดยถูกต้อง ให้จัดให้ผู้นั้นกรอกข้อความและลงชื่อในแบบพิมพ์การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
ง. คณะกรรมการการเลือกตั้งอาจกำหนดสถานที่ในการเข้าชื่อเสนอ
กฎหมายเพื่อให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถใช้สิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมายในถิ่นที่บุคคลนั้นมีที่อยู่นอกเหนือจากการกำหนดสถานที่ในแต่ละจังหวัดได้ หากผู้มีสิทธิเลือกตั้งซึ่งเป็นผู้เริ่มก่อการขอให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายร้องขอ
ในกรณีดังกล่าว คณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจกำหนดหลักเกณฑ์
การขอใช้สิทธิเข้าชื่อนอกเขตจังหวัดที่ตนมีสิทธิเลือกตั้ง และหลักเกณฑ์การตรวจสอบการเป็น
ผู้มีสิทธิเลือกตั้งของผู้นั้นได้
จ. เมื่อครบกำหนดระยะเวลาการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ให้คณะกรรมการ
การเลือกตั้งประจำจังหวัดหรือผู้ที่คณะกรรมการการเลือกตั้งแต่งตั้ง รวบรวมแบบพิมพ์ที่มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ส่งให้คณะกรรมการการเลือกตั้งเพื่อตรวจสอบความถูกต้องและจัดทำบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อเสนอกฎหมายทั้งหมด
ฉ. ให้ประธานกรรมการการเลือกตั้งจัดส่งร่างพระราชบัญญัติและเอกสาร
ที่เกี่ยวข้อง พร้อมทั้งบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อเสนอกฎหมายไปยังประธานรัฐสภา ถ้าประธานรัฐสภาเห็นว่าถูกต้องและมีผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายครบ 50,000 คน ให้ประธานรัฐสภาดำเนินการให้รัฐสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้นต่อไป แต่ถ้าหากการเข้าชื่อเสนอกฎหมายมีจำนวนไม่ครบ 50,000 คน ให้ประธานกรรมการการเลือกตั้งรายงานให้ประธานรัฐสภาทราบ เพื่อให้ประธานรัฐสภาสั่งจำหน่ายเรื่อง
3.1.5 การถอนการเข้าชื่อ
พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 ได้บัญญัติไว้ในมาตรา 6 ว่า เมื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้งผู้ใดร่วมลงชื่อในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยถูกต้องตามกระบวนการที่บัญญัติไว้ในกฎหมายฉบับดังกล่าวแล้ว ให้ถือว่าการเข้าชื่อนั้นมีผลสมบูรณ์และจะถอนการเข้าชื่อในภายหลังไม่ได้
3.1.6 กระบวนการพิจารณาร่างกฎหมาย
เนื่องจากรัฐธรรมนูญมิได้กำหนดวิธีพิจารณาร่างกฎหมายที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง
ไม่น้อยกว่า 50,000 คน เข้าชื่อกันเสนอให้รัฐสภาพิจารณาไว้เป็นพิเศษ ดังนั้น การพิจารณาร่างกฎหมายประเภทดังกล่าวของรัฐสภาจึงเป็นไปตามกระบวนการปกติของรัฐสภาดังที่ได้บัญญัติไว้ในมาตราต่าง ๆ หลายมาตรา สรุปได้ดังนี้ คือ จะต้องผ่านกระบวนการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติโดยสภาผู้แทนราษฎรและโดยวุฒิสภา จากนั้นเมื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยและประกาศในราชกิจจานุเบกษา ก็จะใช้บังคับเป็นกฎหมายได้
3.1.7 กระบวนการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการเข้าชื่อเสนอ
กฎหมาย สามารถแยกได้เป็น 2 กรณีด้วยกัน คือ
3.1.7.1 ในกรณีที่ประชาชนเป็นผู้รวบรวมรายชื่อเพื่อเข้าชื่อเสนอกฎหมาย เมื่อยื่นคำขอต่อสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรแล้ว สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรจะมีหนังสือแจ้งไปยังกระทรวงมหาดไทย เพื่อขอให้จังหวัดต่าง ๆ ประกาศรายชื่อผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายไว้ ณ ศาลากลางจังหวัด ที่ว่าการอำเภอ สำนักงานเทศบาล ที่ทำการองค์การบริหารส่วนตำบล ที่ทำการผู้ใหญ่บ้าน และเขตชุมชนหนาแน่น เฉพาะในเขตท้องที่ที่ผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้าน เพื่อให้ผู้ที่มีชื่ออยู่ในรายชื่อผู้ที่เข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยไม่ได้ร่วมเข้าชื่อเสนอกฎหมายด้วยจริง ๆ มาร้องคัดค้านได้ โดยให้ยื่นคำร้อง คัดค้านพร้อมทั้งแนบสำเนาบัตรประจำตัวประชาชน บัตรประจำตัวประชาชนที่หมดอายุ หรือบัตรหรือหลักฐานอื่นใดของทางราชการที่มีรูปถ่ายที่สามารถแสดงตนได้ และสำเนาทะเบียนบ้านต่อประธานรัฐสภาหรือผู้ที่ประธานรัฐสภาแต่งตั้ง เพื่อให้ขีดฆ่าชื่อตนเองออกจากบัญชีรายชื่อผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายภายใน 20 วัน นับแต่วันที่ปิดประกาศรายชื่อผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมาย ซึ่งบุคคลที่ประธานรัฐสภาแต่งตั้งจะต้องรวบรวมคำร้องคัดค้านเสนอต่อประธานรัฐสภาภายใน 7 วัน นับแต่วันครบกำหนดเวลาคัดค้าน ในกรณีที่ไม่มีผู้มาคัดค้านภายในกำหนดเวลา ถือว่า รายชื่อที่เข้าชื่อเสนอกฎหมายนั้นเป็นรายชื่อที่ถูกต้อง
ในกรณีที่มีผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายไม่ครบ 50,000 คน หรือมีผู้คัดค้านจนทำให้มีผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายไม่ครบ 50,000 คน ประธานรัฐสภาจะต้องแจ้งให้ผู้แทนการเสนอกฎหมายทราบ เพื่อดำเนินการจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายเพิ่มเติมให้ครบจำนวน 50,000 คน ภายในเวลา 30 วันนับแต่ได้รับแจ้งจากประธานรัฐสภา ถ้ารวบรวมรายชื่อได้ครบ 50,000 คนภายในเวลาที่กำหนด ผู้แทนการเสนอกฎหมายจะต้องเสนอรายชื่อเพิ่มเติมดังกล่าวต่อประธานรัฐสภา ณ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งการจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายเพิ่มเติม การจัดทำบัญชีรายชื่อผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายเพิ่มเติม การประกาศบัญชี รายชื่อผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายเพิ่มเติม และการคัดค้านรายชื่อผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายเพิ่มเติมฯ ให้เป็นไปในลักษณะเดียวกับกระบวนการและขั้นตอนการเข้าชื่อเสนอกฎหมายกันเอง ดังได้กล่าวมาแล้วข้างต้น
ถ้ามีจำนวนรายชื่อครบ 50,000 คน ประธานรัฐสภาจะต้องดำเนินการให้รัฐสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้นต่อไป
หากมีจำนวนรายชื่อไม่ครบและไม่มีการยื่นรายชื่อเพิ่มเติมจนครบ 50,000คนภายในเวลาที่กำหนด ให้ประธานรัฐสภาสั่งจำหน่ายเรื่อง (พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อฯ มาตรา 8)
3.1.7.2 ในกรณีที่ประชาชนมีคำขอให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง เป็นผู้ดำเนิน
การจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย คณะกรรมการการเลือกตั้งโดยคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัด จะเป็นผู้ตรวจสอบความถูกต้องในขณะที่ประชาชนที่ประสงค์จะเข้าชื่อเสนอกฎหมายไปใช้สิทธิตามเวลาและสถานที่ที่กำหนด ว่าผู้แสดงตนเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งโดย ถูกต้องหรือไม่ และเป็นผู้ที่ประสงค์จะร่วมเข้าชื่อเสนอกฎหมายจริงหรือไม่ มีรายชื่อครบจำนวน 50,000 คนหรือไม่ หากพบว่ารายชื่อไม่ครบจำนวนก็จะต้องรายงานให้ประธานรัฐสภาทราบเพื่อให้ประธานรัฐสภาสั่งจำหน่ายเรื่อง หากพบว่าเป็นไปโดยถูกต้อง ก็จะส่งร่างพระราชบัญญัติและเอกสารที่เกี่ยวข้องพร้อมทั้งบัญชีรายชื่อผู้ที่เข้าชื่อเสนอกฎหมายมาให้ประธานรัฐสภาดำเนินการตามขั้นตอนต่อไป
3.1.8 บทกำหนดโทษ
มาตรา 15 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542
ได้กำหนดบทลงโทษทั้งจำคุกและปรับแก่ผู้ที่กระทำการใดโดยไม่มีอำนาจตามกฎหมายเพื่อให้ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถใช้สิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมายหรือขัดขวางการดำเนินการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
3.2 การเข้าชื่อเสนอกฎหมายระดับท้องถิ่น
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540) เปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเข้าชื่อกันเสนอร่างกฎหมายในระดับท้องถิ่นเพื่อให้สภาท้องถิ่นพิจารณาออกกฎหมายเพื่อใช้บังคับในเขตท้องถิ่นได้ โดยบัญญัติไว้ในมาตรา 287 ซึ่งมีเนื้อความดังนี้
"มาตรา 287 ราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนถิ่นใดมีจำนวนไม่น้อย
กว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น มีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานสภาท้องถิ่นเพื่อให้สภาท้องถิ่นพิจารณาออกข้อบัญญัติท้องถิ่นได้
คำร้องขอตามวรรคหนึ่งต้องจัดทำร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นเสนอมาด้วย
หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อรวมทั้งการตรวจสอบ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ"
ต่อมาได้มีการจัดทำพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ขึ้น เพื่อวางหลักเกณฑ์และวิธีการของการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น
รายละเอียดของการเข้าชื่อเสนอกฎหมายระดับท้องถิ่น มีดังนี้
3.2.1 ประเภทของข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ประชาชนเสนอได้
ประชาชนสามารถเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ทุกประเภท โดยกฎหมาย
ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ให้ความหมายของคำว่าข้อบัญญัติท้องถิ่นไว้ว่า หมายความว่า กฎซึ่งออกโดยอาศัยอำนาจนิติบัญญัติขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีกฎหมายจัดตั้งขึ้น อันได้แก่ ข้อบัญญัติจังหวัดซึ่งตราขึ้นโดยสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบัญญัติซึ่งตราขึ้นโดยสภาเทศบาล ข้อบังคับตำบลซึ่งตราขึ้นโดยสภาองค์การบริหารส่วนตำบล ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครซึ่งตราขึ้นโดยสภากรุงเทพมหานคร และข้อบัญญัติเมืองพัทยาซึ่งตราขึ้นโดยสภาเมืองพัทยา
3.2.2 กระบวนการใช้สิทธิและการเข้าชื่อเสนอร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น ประชาชน
ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิ เลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ สามารถเข้าชื่อกันยื่นคำร้องต่อประธานสภาท้องถิ่น
โดยคำร้องดังกล่าวต้องมีรายละเอียดดังต่อไปนี้1
ก. ชื่อ ที่อยู่ และลายมือชื่อของผู้เข้าชื่อทุกคน พร้อมทั้งสำเนาบัตรประจำตัว
ประชาชน บัตรประจำตัวประชาชนที่หมดอายุ หรือบัตรหรือหลักฐานอื่นใดของทางราชการที่มีรูปถ่ายที่สามารถแสดงตนได้
ข. ร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นซึ่งต้องมีข้อกำหนดที่ชัดเจนเพียงพอได้ว่ามีความ
ประสงค์จะตราข้อบัญญัติท้องถิ่นในเรื่องใดที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นนั้น ในการนี้ อาจมีสรุปสาระสำคัญและคำชี้แจงความมุ่งหมายของการกำหนดหลักการในแต่ละข้อกำหนดของร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นที่เสนอให้เพียงพอที่จะเข้าใจเหตุผลที่กำหนดไว้ในแต่ละข้อกำหนดด้วยก็ได้
ค. รายชื่อผู้แทนของผู้เข้าชื่อที่จะมีอำนาจดำเนินกิจการที่เกี่ยวข้องกับการเสนอและการพิจารณาข้อบัญญัติท้องถิ่น
ง. คำรับรองของผู้แทนของผู้เข้าชื่อตาม (ค) ว่า ผู้เข้าชื่อทุกคนเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นและเป็นผู้ร่วมลงชื่อด้วยตนเอง
ผู้ที่ร่วมเข้าชื่อในการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นโดยถูกต้องตามกฎหมาย
ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นแล้ว จะถอนการเข้าชื่อในภายหลังไม่ได้
3.2.3 การตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ประชาชนเสนอ เมื่อประธานสภาท้องถิ่นได้รับคำร้องและเอกสารตามที่กล่าวมาแล้ว ประธานสภาท้องถิ่นจะต้องตรวจสอบความครบถ้วนของเอกสารดังกล่าว หากเห็นว่าครบถ้วน ประธานสภาท้องถิ่นจะต้องจัดให้มีการปิดประกาศรายชื่อของผู้เข้าชื่อไว้ ณ ที่ทำการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น และเขตชุมชนหนาแน่นในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น เพื่อให้ผู้มีชื่อเป็นผู้เข้าชื่อโดยไม่ได้ร่วมเข้าชื่อด้วยจริง มายื่นคำร้องคัดค้านต่อประธานสภาท้องถิ่นหรือบุคคลที่ประธานสภาท้องถิ่นแต่งตั้ง เพื่อให้ขีดฆ่าชื่อตนเองออกจากบัญชีรายชื่อผู้เข้าชื่อดังกล่าวภายใน 20 วันนับแต่วันปิดประกาศรายชื่อ
หากพ้นกำหนดระยะเวลาดังกล่าว ไม่มีการคัดค้าน ถือว่ารายชื่อของผู้เข้าชื่อที่ไม่มีการคัดค้านนั้นเป็นรายชื่อที่ถูกต้อง ซึ่งถ้ามีจำนวนครบตามที่กฎหมายกำหนด คือ ไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ๆ ประธานสภาท้องถิ่นจะต้องดำเนินการให้มีการพิจารณาออกข้อบัญญัติท้องถิ่นต่อไป แต่ถ้ามีจำนวนไม่ครบ ประธานสภาท้องถิ่นจะต้องแจ้งให้ผู้แทนของผู้เข้าชื่อทราบเพื่อดำเนินการจัดให้มีการเข้าชื่อให้ครบภายใน 30 วัน ถ้าพ้นกำหนดดังกล่าว ไม่มีการเสนอการเข้าชื่อจนครบตามจำนวนที่กฎหมายกำหนด ประธานสภาท้องถิ่นจะต้องสั่งจำหน่ายเรื่อง2
3.2.4 กระบวนการพิจารณาร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นไม่ได้ให้สิทธิประชาชนในท้องถิ่นที่จะ เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการพิจารณาร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นได้โดยตรงเหมือนกับการเสนอร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น กล่าวคือ กระบวนการพิจารณาร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นประเภทต่างๆ ยังคงอยู่ในอำนาจหน้าที่ของสภาท้องถิ่นเช่นเดิม ซึ่งกระบวนการขั้นตอนในการพิจารณาร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นส่วนใหญ่ก็ยังคงเป็นไปในลักษณะเดียวกับการพิจารณาร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นในสภาท้องถิ่นซึ่งเสนอโดยสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือคณะผู้บริหารท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตลอดจนข้อบังคับการประชุมของสภาท้องถิ่นประเภทต่าง ๆ ก็มีบทบัญญัติที่มีหลักการและสาระสำคัญซึ่งน่าจะเอื้อประโยชน์ต่อการใช้สิทธิเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นของประชาชนในส่วนที่เกี่ยวกับคณะกรรมการวิสามัญเพื่อพิจารณาร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นตามที่สภาฯ ลงมติรับหลักการแล้วในวาระที่หนึ่ง หรือพิจารณาร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นที่สภาส่งให้คณะกรรมการพิจารณาก่อนรับหลักการ และเมื่อคณะกรรมการพิจารณาแล้วจะส่งให้ประธานสภา ท้องถิ่นเพื่อดำเนินการต่อไป
บทบัญญัติดังกล่าวเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนที่เป็นเจ้าของร่างข้อบัญญัติ
ท้องถิ่นหรือผู้ที่เข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการพิจารณาร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ในฐานะกรรมการของคณะกรรมการวิสามัญซึ่งสภาท้องถิ่นแต่งตั้งขึ้น และเมื่อพิจารณาถึงข้อบังคับการประชุมของสภาท้องถิ่นบางประเภท เช่น องค์การบริหารส่วนจังหวัด3 ซึ่งกำหนดให้คณะกรรมการมีสิทธิแถลงประกอบรายงาน หรือข้อสังเกตของตน ตลอดจนแก้ไขข้อสงสัยใด ๆ ในที่ประชุมสภาได้แล้ว หากบทบัญญัติของกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือข้อบังคับการประชุมสภาท้องถิ่นได้รับการแก้ไขปรับปรุงเพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนได้รับสิทธิในการแต่งตั้งเป็นกรรมการในคณะกรรมการดังกล่าวแล้ว ประชาชนในท้องถิ่นก็สามารถเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการพิจารณาร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น ได้อีกก้าวหนึ่งนอกเหนือจากการใช้สิทธิเสนอร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น
3.2.5 บทกำหนดโทษ
มาตรา 7 แห่งกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น ได้กำหนดบทลงโทษสำหรับผู้ที่กระทำการโดยไม่มีอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมายเพื่อมิให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สามารถใช้สิทธิเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น หรือขัดขวางการดำเนินการเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้ โดยมีทั้งโทษจำและโทษปรับ
บทที่ 4
ปัญหาอันเกิดจากการดำเนินการการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
และข้อบัญญัติท้องถิ่น
แม้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจะได้นำเอาระบบประชาธิปไตยทางตรงมาบัญญัติไว้ในหลาย ๆ ส่วน เพื่อให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการเมืองการปกครองมากขึ้น แต่ในทางปฏิบัติ แล้ว กลับเกิดอุปสรรคต่าง ๆ ขึ้นมากมายที่ทำให้ระบบประชาธิปไตยทางตรงนี้พัฒนาไปได้ไม่รวดเร็วเท่าที่ควร
เนื่องจากเอกสารนี้กล่าวถึงเฉพาะแต่เพียง "ส่วนหนึ่ง" ของระบบประชาธิปไตยทางตรงที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ดังนั้น ข้าพเจ้าจึงขอนำเสนอเฉพาะการดำเนินการของการเข้าชื่อเสนอกฎหมายและข้อบัญญัติท้องถิ่น และนอกจากนี้ จากการสอบถามไปยังผู้ "มีความสัมพันธ์อันดี" กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและหน่วยงานที่รับผิดชอบว่า การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นมีความก้าวหน้าไปถึงขั้นใด ก็ได้รับคำตอบว่า ยังไม่มีการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นเลย ดังนั้น เมื่อได้ทราบคำตอบดังกล่าวประกอบกับไม่มีเวลามากพอจะ สืบเสาะเรื่องดังกล่าว ข้าพเจ้าจึงขอ "วิเคราะห์" เฉพาะปัญหาและอุปสรรคของการเข้าชื่อเสนอกฎหมายแต่เพียงอย่างเดียว ซึ่งเข้าใจว่าน่าจะเป็นปัญหาและอุปสรรคเดียวกันกับการเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น
4.1 การนำเสนอข้อเท็จจริงของการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
จากการสอบถามไปยังสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร ทราบว่าปัจจุบันมีการเสนอร่างกฎหมายโดยประชาชนเข้าไปที่สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรอยู่ 7 ร่างด้วยกันโดยเสนอตรงต่อประธานสภาผู้แทนราษฎร 5 ร่าง และเสนอมาจากคณะกรรมการเลือกตั้งจำนวน 2 ร่าง
4.1.1 ร่างกฎหมายที่เสนอต่อประธานสภาผู้แทนราษฎร มีจำนวน 5 ร่าง
ดังนี้ คือ
ก. ร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งสถาบันคุ้มครองสุขภาพ ความปลอดภัย
และสิ่งแวดล้อมในสถานประกอบการ พ.ศ. ....
ร่างดังกล่าวได้รับการตรวจสอบพบว่ามีการเข้าชื่อเสนอมาไม่ครบ
50,000 ชื่อ ประธานสภาผู้แทนราษฎรจึงให้ถอนเรื่องออกไป
ข. ร่างพระราชบัญญัติสภาเกษตรกรแห่งชาติ พ.ศ. ....
เช่นเดียวกับร่างแรก คือ ตรวจสอบแล้วพบว่ามีการเข้าชื่อเสนอมาไม่ครบ 50,000 ชื่อ ประธานสภาผู้แทนราษฎรจึงให้ถอนเรื่องออกไป
ค. ร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. ....
ปัจจุบันอยู่ในชั้นพิจารณาของคณะกรรมาธิการในสภาผู้แทนราษฎร
ง. ร่างพระราชบัญญัติกองทุนหมู่บ้านแห่งชาติ พ.ศ. ....
มีผู้เข้าชื่อเสนอมาครบ 50,000 ชื่อ แต่เมื่อส่งรายชื่อไปให้คณะกรรมการการเลือกตั้งตรวจสอบว่ามีผู้เสียสิทธิเลือกตั้งร่วมลงชื่อด้วยหรือไม่ ก็พบว่ามีผู้เสียสิทธิเลือกตั้งร่วมด้วย หลังจากตัดผู้เสียสิทธิเลือกตั้งออกจึงทำให้ไม่ครบ 50,000 ชื่อ เมื่อแจ้งให้ ผู้แทนผู้เสนอร่างกฎหมาย ให้หารายชื่อมายื่นใหม่ ก็ไม่เสนอมาแต่กลับขอถอนเรื่องแทน
จ. ร่างพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. ....
ขณะที่สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรกำลังตรวจสอบอยู่ว่า
ครบ 50,000 ชื่อหรือไม่ แต่ในเบื้องต้นทราบว่าคงไม่ครบเพราะมีผู้เสียสิทธิเลือกตั้งรวมอยู่ด้วย
4.1.2 ร่างกฎหมายที่เสนอมาจากคณะกรรมการการเลือกตั้ง มีจำนวน 2 ร่าง
คือ
ก. ร่างพระราชบัญญัติสภาการเกษตรแห่งชาติ พ.ศ. ....
ผ่านการตรวจสอบทุกขั้นตอนแล้ว ขณะนี้กำลังรอบรรจุเข้าระเบียบวาระการประชุมของสภาผู้แทนราษฎร
ข. ร่างพระราชบัญญัติธนาคารหมู่บ้าน พ.ศ. ....
ตรวจสอบแล้วพบว่าลงชื่อมาไม่ครบและไม่สามารถหาคนเพิ่มได้
ปัจจุบันคณะกรรมการการเลือกตั้งได้ส่งจำหน่ายเรื่องไปแล้ว
4.2 การนำเสนอปัญหาและอุปสรรคของการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
ในเบื้องต้นเห็นว่าน่าจะมีปัญหาและอุปสรรค "ขนาดใหญ่" อยู่สองกรณีด้วยกัน คือ
4.2.1 เนื้อหาสาระของกฎหมาย เนื่องจากการเข้าชื่อเสนอกฎหมายนั้น ประชาชน
จะต้องจัดทำร่างกฎหมายเสนอไปด้วย ดังนั้น การร่างกฎหมายจึงนับได้ว่าเป็นอุปสรรคสำคัญประการหนึ่งของประชาชน เพราะโดยปกติแล้วการร่างกฎหมายเป็นงานทางด้าน "เทคนิค" ที่ต้องอาศัยผู้ที่มีความรู้ ความชำนาญ และเชี่ยวชาญโดยเฉพาะ หากปล่อยให้ประชาชนจัดทำตามลำพังอาจเกิดปัญหาต่างๆ ขึ้นมากมาย ไม่ว่าจะเป็นเนื้อหาที่อาจขัดหรือแย้งกับกฎหมายอื่นหรือรัฐธรรมนูญ ถ้อยคำและภาษาที่ไม่ใช่ถ้อยคำและภาษากฎหมาย หรืออาจเป็นกรณีที่ประชาชนเสนอร่างกฎหมายที่มิได้อยู่ในหมวด 3 หรือหมวด 5 แห่งรัฐธรรมนูญ ก็อาจเกิดขึ้นได้
ปัญหาดังกล่าวอาจเกิดขึ้นได้เพราะเนื่องจากกฎหมายและกฎเกณฑ์ต่าง ๆทั้งของรัฐสภาหรือคณะกรรมการการเลือกตั้งมิได้กำหนดให้มีการตรวจสอบเนื้อหาสาระของร่างกฎหมาย ดังนั้น หากประชาชนหารายชื่อผู้สนับสนุนได้ครบ 50,000 ชื่อ ผ่านการตรวจสอบต่าง ๆ เรียบร้อยแล้ว เมื่อเสนอร่างกฎหมาย (ที่มีปัญหาทางด้านเนื้อหาสาระ) เข้า สู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร และปรากฏว่าสภาผู้แทนราษฎรไม่ผ่านการพิจารณาในวาระแรก ประชาชนก็จะต้องกลับไปเริ่มต้นตั้งแต่แรกด้วยการหารายชื่อผู้สนับสนุนใหม่และ จัดทำร่างกฎหมายมาเสนอใหม่ซึ่งจะทำให้เสียเวลาและเสียโอกาสที่ดีไป
4.2.2 การพิจารณาร่างกฎหมาย แม้รูปแบบและเนื้อหาสาระของร่างกฎหมายที่
เสนอมาโดยประชาชนจะ "สมบูรณ์" ขนาดใดก็ตาม แต่ประชาชนก็มีสิทธิแต่เพียงการเสนอร่างกฎหมายเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาเท่านั้น จริงอยู่ แม้ข้อ 124 แห่งข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2544 จะกำหนดไว้ว่า "ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งร่วมกันเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ถ้าสภามีมติรับหลักการให้ตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาในวาระที่สอง ในการตั้งกรรมาธิการให้มีตัวแทนของผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายด้วยตามจำนวนที่ประธานเห็นสมควร" ก็ตาม แต่ขั้นตอนการมีส่วนร่วมของประชาชนดังกล่าวก็จะต้องผ่านขั้นตอนรับหลักการไปก่อน ดังนั้น หากสภาผู้แทนราษฎร "ปฏิเสธ" ในวาระแรกไม่รับร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอมา ก็จะทำให้ร่างกฎหมายนั้นตกไป
ปัญหาอีกประการหนึ่งที่อาจเกิดขึ้นได้ คือ หากสภาผู้แทนราษฎรรับร่างกฎหมายไว้พิจารณาแต่ทำการแก้ไขเปลี่ยนแปลงร่างกฎหมายไปจนผิดไปจากของเดิมที่ประชาชนเสนอมา ประชาชนจะทำอย่างไร กลไกปัจจุบันที่ต่างประเทศใช้กัน คือ ให้ประชาชนออกเสียงประชามติว่าเห็นด้วยกับร่างกฎหมายนั้นหรือไม่ แต่กลไกประชามติตามมาตรา 214 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันไม่สามารถนำมาใช้ได้ เพราะการแสดงประชามติตามมาตรา 214 นั้นไม่เปิดโอกาสให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสิน โดยในวรรคท้ายของมาตราดังกล่าวบัญญัติไว้สั้น ๆ ว่า "การออกเสียงประชามติตามมาตรานี้ ให้มีผลเป็นเพียงการให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรีในเรื่องนั้น"
ประชาชนจะทำอย่างไรในปัญหาดังกล่าว
ปัญหาทั้งสองประการนี้เป็นเพียง "ส่วนหนึ่ง" ของปัญหาที่อาจเกิดขึ้นจากการเข้าชื่อเสนอกฎหมายหรือข้อบัญญัติท้องถิ่น ข้าพเจ้าทราบว่าในทางปฏิบัติยังมีปัญหาอื่นอีก เช่น ปัญหาที่เกิดจากความยุ่งยากของขั้นตอนในการตรวจสอบความถูกต้องของเอกสารและจำนวนรายชื่อของประชาชนที่ร่วมเข้าชื่อเสนอกฎหมาย เป็นต้น ปัญหาต่าง ๆ เหล่านี้หากไม่ได้รับการเยียวยาแก้ไข ก็จะ "บั่นทอน" ความรู้สึกที่อยากมีส่วนร่วมในระบบประชาธิปไตยทางตรง ของประชาชนให้น้อยลงไปเรื่อย ๆ จนในที่สุดก็จะเหลือแต่เพียงตัวบทกฎหมายเท่านั้นที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายหรือข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ แต่จะไม่มีผู้ใดเลยที่จะ "พยายาม" ดำเนินการเนื่องจากไม่สามารถผ่าน "ปัญหาและอุปสรรค" ต่างๆ ดังกล่าวมาแล้วข้างต้นไปได้
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 24 ธันวาคม พ.ศ. 2544
| 
