ร่าง
ตำราเรื่อง ความรู้เบื้องต้นกฎหมายปกครองฝรั่งเศส
|
รองศาสตราจารย์ ดร. นันทวัฒน์ บรมานันท์
อาจารย์ประจำ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
คำชี้แจงและสารบัญ | บทนำ | บทที่ 1 | บทที่ 2 | บทที่ 3 | บทที่ 4
 หน้า 1 | หน้า 2| หน้า 3 
บทที่ 11
การจัดองค์กรและบุคลากรในระบบกฎหมายปกครอง
ระบบกฎหมายปกครองฝรั่งเศสได้จัดแบ่งองค์กรและบุคลากรของรัฐออกเป็นสอง
ประเภท คือ องค์กรและบุคลากรของฝ่ายปกครองที่ปฏิบัติหน้าที่ตามปกติอันเป็นส่วนหนึ่งของภารกิจของรัฐและการดำเนินกิจกรรมของรัฐ กับศาลปกครองและตุลาการศาลปกครองที่ปฏิบัติหน้าที่ในการตรวจสอบการดำเนินงานขององค์กรและบุคลากรของฝ่ายปกครองให้เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย
1.1 องค์กรและบุคลากรของฝ่ายปกครอง ภายในฝ่ายปกครองได้มีการแบ่งองค์กรที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของฝ่ายปกครองออกเป็นสองระดับคือ องค์การฝ่ายปกครองส่วนกลางและองค์กรฝ่ายปกครองส่วนท้องถิ่น การแบ่งการปกครองดังกล่าวมีที่มาสืบเนื่องจากในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์นั้น มีการจัดแบ่งการปกครองออกเป็นการปกครองในส่วนกลางและการปกครองในส่วนท้องถิ่นแต่ในทางปฏิบัตินั้น กษัตริย์จะรวมอำนาจการปกครองทั้ง 2 ส่วนไว้ที่ตนเองเพื่อมิให้บรรดาขุนนางที่อยู่ตามหัวเมืองมีอำนาจมากเกินไปนั่นเอง แต่อย่างไรก็ตาม ภายหลังการสิ้นสุดของระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์และการปกครองในระบอบประชาธิปไตยเข้ามาแทนที่ ฝรั่งเศสก็ยังแบ่งการปกครองออกเป็นสองส่วนเช่นเดิมคือการปกครองส่วนกลางและการปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ก็มีการมอบอำนาจให้แก่ส่วนท้องถิ่นมากขึ้นกว่าแต่เดิม
ในปัจจุบัน องค์กรและบุคลากรของฝ่ายปกครองสามารถแบ่งได้เป็น 3 ประเภทคือ ส่วนกลาง (l'administration centrale) ส่วนท้องถิ่น (l'administration locale) และวิสาหกิจมหาชน (les établissements publics) ซึ่งรวมถึงนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนอื่นๆ (autres personnes morales de droit public) ด้วย
การแบ่งองค์กรของฝ่ายปกครองในปัจจุบันออกเป็นสามประเภทนี้ มีที่มาจากความเป็น "นิติบุคคล" (personne publique) ขององค์กรนั่นเอง ทั้งนี้เนื่องจากในประเทศ ฝรั่งเศสนั้น รัฐ (Etat) มีสถานะเป็นนิติบุคคลในขณะที่กระทรวงและกรมอันเป็นหน่วยงานภายในของรัฐไม่มีสถานะเป็นนิติบุคคลเนื่องจากถือว่าเป็น "ส่วนหนึ่ง" ของโครงสร้างของรัฐ ส่วน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (les collectivités locales) นั้น ก็มีการกำหนดให้มีสถานะเป็นนิติบุคคลเพื่อให้สอดคล้องกับหลักว่าด้วยความเป็นอิสระในการบริหารงาน (le principe de libre administration) ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งรัฐธรรมนูญบัญญัติรับรองไว้ ส่วนองค์การมหาชนนั้นเก็เช่นเดียวกันกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ต้องการความเป็นอิสระในการบริหารงาน จึงต้องมีการกำหนดให้มีสถานะเป็นนิติบุคคลเช่นเดียวกัน
1.1.1 การจัดโครงสร้างของส่วนกลาง โครงสร้างส่วนกลาง (l'administration centrale) ประกอบด้วย 3 ระดับ คือ ประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี และกระทรวง และนอกจากนี้ ในส่วนกลางเองยังมีระบบการแบ่งอำนาจให้ส่วนภูมิภาค (la déconcentration) และองค์การมหาชนอิสระซึ่งเป็นส่วนสำคัญที่เกี่ยวข้องกับการจัดโครงสร้างของส่วนกลางด้วย จึงขอนำมาอธิบายไว้ ณ ที่นี้
1.1.1.1 ประธานาธิบดี ประธานาธิบดีเป็นประมุขของประเทศ ได้
รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนชาวฝรั่งเศส มีวาระการดำรงตำแหน่ง 5 ปี ประธานาธิบดีฝรั่งเศสมีลักษณะพิเศษเพราะนอกจากจะทำหน้าที่ประมุขของรัฐเช่นเดียวกับประเทศที่มีระบบกษัตริย์แล้ว ประธานาธิบดียังมีบทบาทในด้านการเมืองการปกครองประเทศอีกด้วยแม้จะมีนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้ารัฐบาลแล้วก็ตาม
ประธานาธิบดีทำหน้าที่เป็นประธานในการประชุม คณะรัฐมนตรีดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 9 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน (ค.ศ.1958) จากบทบัญญัตินี้เองที่ทำให้ประธานาธิบดีทำหน้าที่เป็นผู้กำหนดวาระการประชุมของคณะรัฐมนตรีด้วย ซึ่งก็ทำให้ประธานาธิบดีเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดสำหรับการบริหารงานของส่วนกลาง นอกจากนี้แล้ว ประธานาธิบดียังมีอำนาจที่จะออกกฎ (le pouvoir réglementaire) ของฝ่ายบริหาร รวมทั้งเป็นผู้ลงนามในรัฐกฤษฎีกา (décret) 2 ที่ออกโดยคณะรัฐมนตรีรวมทั้งรัฐกำหนด (ordonnances) อีกด้วย อำนาจที่สำคัญอีกประการหนึ่งของประธานาธิบดีก็คืออำนาจในการแต่งตั้งข้ารัฐการระดับสูง (les hauts fonctionnaires) ของประเทศ
ด้วยอำนาจต่างๆเหล่านี้ทำให้ประธานาธิบดีอยู่ในฐานะที่เป็นส่วนกลางระดับสูงของประเทศฝรั่งเศส
1.1.1.2 นายกรัฐมนตรี มาตรา 21แห่งรัฐธรรมนูญกำหนดให้นายก รัฐมนตรีเป็นผู้กำหนดแนวทางการดำเนินการของรัฐบาล รับผิดชอบในการป้องกันชาติและรับผิดชอบในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย รวมทั้งใช้อำนาจในการออกกฎเกณฑ์ของฝ่ายบริหารที่มีผลเป็นกฎหมายได้ด้วยในรูปแบบของรัฐกฤษฎีกา (décret) ซึ่งไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี
นายกรัฐมนตรีมีหน่วยสนับสนุนการดำเนินงานที่สำคัญอยู่ 3 หน่วยคือ คณะทำงาน (cabinet) ได้แก่กลุ่มบุคคลผู้ทำหน้าที่สนับสนุนงานของนายกรัฐมนตรี ซึ่งนายกรัฐมนตรีเป็นผู้แต่งตั้งจากบรรดาคนที่นายกรัฐมนตรีได้คัดเลือกมา คณะทำงานนับเป็นกลุ่มบุคคลที่มีความสำคัญด้านการเมืองมากและอยู่เบื้องหลังการดำเนินงานและการตัดสินใจทางการเมืองที่สำคัญฯของนายกรัฐมนตรี สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี (Secrétariat général du gouvernement) ทำหน้าที่สำคัญในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารงานทั่วๆไปคือทำหน้าที่เป็นผู้ประสานงานระหว่างนายกรัฐมนตรีกับกระทรวงต่างๆ และระหว่างนายกรัฐมนตรีกับประธานาธิบดีโดยผ่านทางสำนักเลขาธิการประธานาธิบดี (Secrétariat général de la présidence de la République) โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการกำหนดวาระการประชุม (l'ordre du jour) ของคณะรัฐมนตรี นอกจากนี้แล้วสำนักงานเลขาธิการคณะรัฐมนตรียังทำหน้าที่ทางกฎหมายที่สำคัญคือ จัดให้มีการประกาศใช้บังคับ (promulgation) บรรดารัฐบัญญัติและรัฐกฤษฎีกา รวมทั้งจัดให้มีการเผยแพร่ (publication) รัฐบัญญัติและรัฐกฤษฎีกาในรัฐกิจจานุเบกษา (le journal officiel) ด้วย ส่วนสำนักเลขาธิการคณะกรรมการร่วมระหว่างกระทรวงเพื่อความร่วมมือของยุโรป (Secrétariat général du comité interministériel de coopération européen) ก็มีบทบาทสำคัญในการดำเนินการทั้งหลายที่เกี่ยวข้องกับฝ่ายปกครองฝรั่งเศสและตัวแทนของประเทศฝรั่งเศสกับสถาบันต่างๆในประชาคมยุโรป หน่วยงานนี้มีบทบาทสำคัญในการพัฒนาบทบาทของฝรั่งเศสในประชาคมยุโรป
1.1.1.3 กระทรวง ในระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ จำนวนกระทรวงถูกจำกัดไว้ไม่ให้มากเกินไป แต่ในปัจจุบันนั้นรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสมิได้กำหนดจำนวนของกระทรวงเอาไว้ซึ่งมีความแตกต่างจากประเทศต่างๆในยุโรปบางประเทศที่มีการกำหนดอำนาจสูงสุดของกระทรวงเอาไว้หรืออาจกำหนดภารกิจของงานที่จะตั้งเป็นกระทรวงเอาไว้ การที่ประเทศฝรั่งเศสมิได้กำหนดจำนวนกระทรวงเอาไว้ในรัฐธรรมนูญก็เนื่องมาจากผู้ร่างรัฐธรรมนูญประสงค์ที่จะให้เป็นการตกลงกันระหว่างประธานาธิบดีกับนายกรัฐมนตรีในการจัดตั้งรัฐบาลเพื่อที่จะได้สอดคล้องกับนโยบายการบริหารประเทศของรัฐบาลแต่ละยุค แต่อย่างไรก็ตาม แม้จะไม่มีการกำหนดชื่อและจำนวนของกระทรวงไว้ แต่ก็มีกระทรวงบางกระทรวงที่ถือว่าเป็นกระทรวง "ถาวร" ที่ต้องมีอยู่ในทุกรัฐบาล เช่น กระทรวงเศรษฐกิจ กระทรวงการต่างประเทศ และกระทรวงกลาโหม เป็นต้น
โครงสร้างภายในของแต่ละกระทรวงจะมีรัฐมนตรีเป็นผู้บังคับบัญชา รัฐมนตรีมีสถานะเป็นฝ่ายปกครอง (une autorité administrative) มีหน้าที่ผู้ดูแลรับผิดชอบในเรื่องการใช้จ่ายเงินของกระทรวงดังที่บัญญัติไว้ในกฎหมายงบประมาณ นอกจากนี้แล้ว รัฐมนตรียังเป็นตัวแทนของรัฐในการดำเนินการต่างๆที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของกระทรวงและเป็น ผู้ลงนามในสัญญาอันอยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวงนั้นด้วย
ในฐานะที่เป็นผู้บังคับบัญชาของหน่วยงาน รัฐมนตรีเป็นผู้มีอำนาจบังคับบัญชา (le pouvoir hiérarchique) 3 และใช้อำนาจดังกล่าวต่อผู้ใต้บังคับบัญชาของตนในส่วนที่เกี่ยวกับการดำเนินงานตามภารกิจของกระทรวงนั้น รวมถึงการเลื่อน ลด ปลด ย้าย ข้ารัฐการในกระทรวงด้วย รัฐมนตรีไม่มีอำนาจโดยทั่วไปที่จะออกกฎของฝ่ายบริหาร ((le pouvoir réglementaire) ได้ แต่ก็มีอำนาจที่จะออกกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานภายใต้กรอบอำนาจหน้าที่ของกระทรวงได้ในรูปของกฎกระทรวง (arr?té) 4
ในแต่ละกระทรวงมักจะมีการตั้งคณะทำงานของกระทรวง (les cabinets ministériels) ขึ้น โดยรัฐมนตรีแต่ละกระทรวงจะเป็นผู้คัดเลือกคณะทำงานของตน คณะทำงานของกระทรวงเป็นเสมือนที่ปรึกษาของรัฐมนตรีในการดำเนินกิจกรรมทางการเมืองและมี บทบาทสำคัญต่อการดำเนินงานของรัฐมนตรีด้วย
1.1.1.5 การแบ่งอำนาจให้ส่วนภูมิภาค การแบ่งอำนาจให้ส่วนภูมิภาค (déconcentration) มีความหมายเหมือนกับการถ่ายโอน (transfert) อำนาจหน้าที่บางประการของส่วนกลางให้แก่เจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่ถูกส่งไปประจำยังส่วนภูมิภาคเพื่อที่จะพิจารณาตัดสินในปัญหาที่ไม่จำเป็นต้องส่งไปให้ส่วนกลางเป็นผู้ตัดสินใจ
ในการแบ่งอำนาจให้ส่วนภูมิภาคนี้ รัฐจะต้องจัดแบ่งเขตพื้นที่ของตนออกเป็นเขตการปกครอง (circonscription administrative) เขตการปกครองเหล่านี้ไม่มีสถานะเป็นนิติบุคคลแต่จะเป็นส่วนหนึ่งของการปกครองของรัฐ แต่ละเขตการปกครองจะมีตัวแทนของส่วนกลาง (représentant du pouvoir central) ที่ทำหน้าที่ตัดสินใจปัญหาต่างๆแทนรัฐ
จังหวัด (le département) 5 เป็นเขตการปกครองส่วนภูมิภาคที่กระทรวงต่างๆ ส่งคนของตนไปประจำอยู่เพื่อปฏิบัติภารกิจที่เกี่ยวข้องกับกระทรวงของตน แต่ละจังหวัดจะมีผู้ว่าการจังหวัด (le préfet) ทำหน้าที่เป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของจังหวัดในฐานะที่เป็นเขตการปกครองของรัฐ ผู้ว่าการจังหวัดเป็นผู้ทำหน้าที่คอยประสานงานการดำเนินการต่างๆของหน่วยงานทั้งหลายในเขตจังหวัด เป็นตัวแทนของรัฐบาลในเขตจังหวัด และมีบทบาทสำคัญทางด้านการเมืองการปกครองดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 72 วรรคหกแห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่ได้รับการแก้ไขไปเมื่อเดือนมีนาคม ค.ศ.2003 ที่ว่า ในทุกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตัวแทนของรัฐ (le représentant de l'Etat) ซึ่งเป็นตัวแทนของรัฐมนตรีในรัฐบาลทุกคน ทำหน้าที่ดูแลรักษาผลประโยชน์ของชาติ กำกับดูแลการบริหารงานของฝ่ายปกครองและดูแลให้มีการเคารพต่อกฎหมาย จากบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญดังกล่าวจะพบว่าผู้ว่าการรัฐมีหน้าที่จำนวนมากเช่น หน้าที่ในฐานะเป็นตัวแทนของส่วนกลาง ที่ผู้ว่าการรัฐเป็นผู้บังคับบัญชาข้ารัฐการพลเรือนจากกระทรวงต่างๆที่มาประจำในเขตจังหวัด ยกเว้นข้ารัฐการทหาร ข้ารัฐการด้านกระบวนการยุติธรรม และข้ารัฐการด้านการศึกษาแห่งชาติ หน้าที่ในการตัดสินใจ ในการดำเนินการบางอย่างที่ส่วนกลางมอบอำนาจให้ผู้ว่าการรัฐตัดสินใจโดยไม่ต้องเสนอให้ส่วนกลางเป็นผู้ตัดสินหรืออนุญาต เช่น กระบวนการเวนคืน การใช้อำนาจตำรวจทางปกครอง (la police administrative) และหน้าที่ในการควบคุมทางปกครองและการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังที่จะได้นำเสนอรายละเอียดในส่วนของการควบคุมฝ่ายปกครองในบทที่ 4 ต่อไป
นอกเหนือจากจังหวัดจะเป็นเขตการปกครองแบบภูมิภาคแล้ว ในฝรั่งเศส ยังมีเขตการปกครองภูมิภาคอื่นๆอีก เช่น ภาค (région) แขวง (canton) และเขต (arrondissement)
1.1.1.6 องค์การมหาชนอิสระ นับแต่ปี ค.ศ.1970 เป็นต้นมา ได้มีการจัดตั้งองค์การมหาชนอิสระ (les autorités administratives indépendantes หรือ AAI) ขึ้นมาจำนวน 30 กว่าแห่ง เพื่อทำหน้าที่เป็นหน่วยงานพิเศษของส่วนกลางในการทำกิจกรรมพิเศษ หรือในการจัดทำบริการสาธารณะอย่างใดอย่างหนึ่ง องค์การมหาชนอิสระเหล่านี้มีฐานะเป็นนิติบุคคลในกฎหมายมหาชน มีความเป็นอิสระจากรัฐบาลและจากอำนาจบังคับบัญชา องค์การมหาชนอิสระบางองค์การก็จะมีอำนาจหน้าที่ในการให้ความเห็น แต่ในบางองค์การนั้นจะมีอำนาจหน้าที่ในการออกคำสั่งต่างๆได้ด้วย
องค์การมหาชนอิสระที่สำคัญๆได้แก่ สภาที่ปรึกษาสูงสุดด้านวิทยุโทรทัศน์ (Conseil supérieur de l'audiovisuel) ที่ทำหน้าที่ดูแลรับผิดชอบกิจการวิทยุและ โทรทัศน์ คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารและสิทธิเสรีภาพแห่งชาติ (Commission nationale de l'informatique et des libertés) คณะกรรมการป้องกันการแข่งขัน (Commission de la concerrence) หรือคณะกรรมการตลาดหลักทรัพย์ (Commission des opérations de bourse) เป็นต้น
องค์การมหาชนอิสระเหล่านี้มีลักษณะเฉพาะของแต่ละองค์กรที่ไม่เหมือนกัน แต่อย่างไรก็ตาม ทุกองค์กรจะมีลักษณะที่คล้ายกันคือ ไม่อยู่ในอำนาจบังคับบัญชาของรัฐมนตรี ส่วนอำนาจหน้าที่นั้น บางองค์การก็มีมาก เช่น ให้คำแนะนำ ลงโทษ หรือวางกฎเกณฑ์เพื่อใช้บังคับกับผู้เกี่ยวข้องได้
1.1.2 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น6 การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้นมาถือเป็นส่วนหนึ่งของทฤษฎีว่าด้วยการกระจายอำนาจ (décentralisation) อันเป็นกรณีที่ฝ่ายปกครองแบ่งอำนาจการปกครองของตนเองออกมาแล้วมอบให้นิติบุคคลในกฎหมายมหาชน (personnes morales de droit public) อื่น คือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (les collectivités locales หรือ les collectivités territoriales) ไปดำเนินการปกครองพื้นที่แทนตนโดยให้มีความเป็นอิสระทางด้านบุคลากร (indépendance personnelle) จากส่วนกลาง
มาตรา 72 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ซึ่งได้รับการแก้ไขไปเมื่อเดือนมีนาคม ค.ศ. 2003 ที่ผ่านมาได้วางหลักในเรื่ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งสาธารณรัฐได้แก่ เทศบาล (communes) จังหวัด (départements) ภาค (régions) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (les collectivités à statut particulier) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโพ้นทะเล (les collectivités d'outre-mer) และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่นที่จะจัดตั้งขึ้นมาโดยรัฐบัญญัติ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเหล่านี้มีอิสระในการบริหารงานโดยองค์กรฝ่ายสภา (organe délibérante) และมีอำนาจในการออกกฎเกณฑ์ของฝ่ายบริหาร (pouvoir réglementaire) เพื่อบริหารงานในความรับผิดชอบของตน
การดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องไปเป็นตามหลักว่าด้วยความเป็นอิสระในการบริหารงาน (le principe de libre administration) ตามที่มาตรา 72 วรรคสามแห่งรัฐธรรมนูญได้บัญญัติรับรองไว้ แต่อย่างไรก็ตาม หลักว่าด้วยความเป็นอิสระในการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็มีข้อจำกัดอยู่ที่ว่า การดำเนินการทั้งหลายจะต้องเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย โดยในอดีตนั้น ผู้ว่าการจังหวัด (le préfet) จะทำหน้าที่เป็นผู้ควบคุมความชอบด้วยกฎหมาย (contr?le de légalité) ของคำสั่งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กล่าวคือ มีอำนาจเพิกถอน (annulation) หรือให้สัตยาบัน (approbation) คำสั่ง (les actes) ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ต่อมา กฎหมายกลางเกี่ยวกับการกระจายอำนาจลงวันที่ 2 มีนาคม ค.ศ. 1982 ก็ได้ยกเลิกอำนาจในการควบคุม (le pouvoir de tutelle) ของผู้ว่าการจังหวัดดังกล่าวเสีย7 และมอบให้เป็นหน้าที่ของศาลปกครองชั้นต้น (les tribunaux administratifs) ที่จะดำเนินการแทน โดยคำสั่ง (les actes) ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีผลใช้บังคับในทันที แต่ในกฎหมายก็ได้บัญญัติให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องส่งคำสั่งประเภทที่มีความสำคัญๆ เช่น มติสภาท้องถิ่น (délibérations des assemblées délibérantes) ข้อบัญญัติท้องถิ่น (arr?tes municipaux réglementaires) สัญญาโยธาสาธารณะ (contrats des marchés publics) หรือการมอบให้เอกชนจัดทำบริการสาธารณะ (délégation de service public) ไปให้ผู้ว่าการจังหวัดด้วย หากผู้ว่าการจังหวัดเห็นว่าสิ่งใดมีปัญหาเรื่องความชอบด้วยกฎหมาย ผู้ว่าการจังหวัดก็สามารถร้องขอให้ศาลปกครองชั้นต้นพิจารณาปัญหาความชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวได้
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศฝรั่งเศสมีสองประเภท คือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปอันได้แก่ จังหวัด เทศบาล ภาค กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอันได้แก่ เมือง Paris Lyon Marseille อันเป็นเมืองขนาดใหญ่ในประเทศฝรั่งเศส และมีเมืองอื่นๆที่อยู่นอกประเทศฝรั่งเศสอีกจำนวนหนึ่งที่ถูกจัดให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ เช่น เกาะ Corse บรรดาจังหวัดโพ้นทะเล (les départements d'outre-mer) ต่างๆ แต่ในที่นี้ จะขอนำเสนอรูปแบบทั่วไปขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีอยู่ทั่วทั้งประเทศ 3 รูปแบบ คือ เทศบาล จังหวัด และภาค นั้น มีรายละเอียดดังต่อไปนี้8
1.1.2.1 เทศบาล (commune) เทศบาลนับได้ว่าเป็นองค์กรกระจายอำนาจที่เก่าแก่ที่สุดของประเทศฝรั่งเศส โดยในสมัยศตวรรษที่ 12 มีการรวมกลุ่มของประชาชนเรียกว่า commune ขึ้นเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของตนเองและชุมชน ต่อมาเมื่อมีการปฏิวัติครั้งใหญ่ในปี ค.ศ. 1789 ก็เกิดกระแสการกระจายอำนาจขึ้น มีการออกกฎหมายลงวันที่ 14 ธันวาคม ค.ศ. 1789 ให้ commune เป็นองค์กรกระจายอำนาจ จากนั้นก็ได้มีการพัฒนาแนวทางในการกระจายอำนาจให้แก่ commune เรื่อยมาจนกระทั่งถึงปัจจุบัน
ปัจจุบันประเทศฝรั่งเศสจะมีเทศบาลจำนวนกว่าสามหมื่นหกพันแห่ง โครงสร้างของเทศบาลประกอบด้วยสภาเทศบาล(conseil municipal) และนายก เทศมนตรี (maire)
(ก) สภาเทศบาล (conseil municipal) สภาเทศบาลประกอบด้วยสมาชิกที่ได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนในเขตเทศบาลให้เข้ามาดำรงตำแหน่ง สมาชิกสภาเทศบาลมีวาระการดำรงตำแหน่ง 6 ปี และอาจได้รับเลือกตั้งอีกได้
สมาชิกสภาเทศบาลจะมีจำนวนเท่าใดขึ้นอยู่กับ ประชากรในพื้นที่ของเทศบาล โดยมีจำนวนตั้งแต่ 9-69 คน
ผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลได้แก่ผู้มีสัญชาติฝรั่งเศสที่มีอายุไม่ต่ำกว่า 18 ปีบริบูรณ์ และมีความสามารถตามกฎหมาย นอกจากนี้ ยังจะต้องเป็นผู้มีภูมิลำเนาอยู่ในเขตเทศบาลนั้นไม่น้อยกว่า 6 เดือน หรือเป็นผู้เสียภาษีให้แก่เทศบาลนั้นไม่ต่ำกว่า 4 ปี หรือเป็นข้ารัฐการที่ถูกส่งมาประจำและมีภูมิลำเนาในเขตเทศบาลนั้น ส่วนผู้สมัครเข้ารับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาเทศบาลก็จะต้องเป็นผู้มีคุณสมบัติเช่นเดียวกับผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้ง แต่มีข้อยกเว้นบางประการ เช่น ห้ามอดีตสมาชิกเทศบาลที่ถูกศาลปกครองสั่งให้พ้นจากตำแหน่งเนื่องจากปฏิเสธไม่ดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดสมัครเข้ารับเลือกตั้งภายในระยะเวลา 1 ปีนับแต่วันที่ถูกสั่งให้พ้นจากตำแหน่ง อนึ่ง ในปัจจุบัน สนธิสัญญามาสตริช (Maastricht) ได้เปิดโอกาสให้ชาวต่างชาติในกลุ่มประชาคมยุโรปที่อยู่ในเขต เทศบาล มีสิทธิลงคะแนนเสียงเลือกตั้งและลงสมัครรับเลือกตั้งในเขตเทศบาลนั้นได้ โดยฝรั่งเศสได้จัดทำกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเพื่อรับรองหลักเกณฑ์ดังกล่าวไปเมื่อ ค.ศ. 1998
สำหรับการปฏิบัติงานของสภาเทศบาลนั้นเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 121-26 วรรคแรก แห่งประมวลกฎหมายเทศบาล คือ เป็นหน้าที่ของสภาเทศบาลที่จะวางกฎเกณฑ์ในการดำเนินงานของเทศบาล และกฎระเบียบที่ใช้ภายในเทศบาล สภาเทศบาลจะต้องมีการประชุมอย่างน้อยสามเดือนครั้ง แต่อย่างไรก็ตาม นายกเทศมนตรี (maire) สามารถเรียกประชุมสภาเทศบาลได้หากเห็นว่ามีเรื่องสำคัญและมีความจำเป็นต้องประชุม และนอกจากนี้ หากตัวแทนของรัฐ (représentant de l'Etat) ที่ประจำอยู่ในเขตจังหวัด (département) หรือสมาชิกสภาเทศบาลจำนวน 1 ใน 3 ของสภาเทศบาลที่เทศบาลมีประชากรตั้งแต่ 3,500 คนขึ้นไป หรือสมาชิกสภาเทศบาลจำนวนกึ่งหนึ่งของสภาเทศบาลที่เทศบาลมีประชากรน้อยกว่า 3,500 คน ร้องขอต่อนายกเทศมนตรีให้เรียกประชุมสภาเทศบาล นายกเทศมนตรีก็สามารถเรียกประชุมสภาเทศบาลได้ โดยการเรียกประชุมดังกล่าวจะต้องแจ้งให้สมาชิกสภาเทศบาลทราบล่วงหน้าอย่างน้อย 5 วันทำการก่อนวันประชุม เอกสารเรียกประชุมจะต้องประกอบด้วยวาระการประชุม เอกสารที่จะให้ประชุมและร่างคำวินิจฉัยหรือร่างคำสั่ง (projets de décisions) ของสภาเทศบาล
การลงมติของสภาเทศบาลจะต้องได้เสียงข้างมากของผู้มาประชุม แต่อย่างไรก็ตาม มติดังกล่าวอาจเป็นโมฆะหากปรากฏว่าสมาชิกสภาเทศบาลผู้หนึ่งผู้ใดที่ลงมติเป็นผู้มีส่วนได้เสียกับเรื่องที่มีการลงมตินั้น
ในบางกรณีก่อนที่จะมีการลงมติ สภาเทศบาลอาจใช้วิธีสอบถามความเห็นจากผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งได้ การออกเสียงประชามติ (référendum) ระดับท้องถิ่นนี้สามารถทำได้เฉพาะในกรณีที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับกิจการของเทศบาล (les affaires de la commune) เท่านั้น
ประชาชนสามารถเข้าฟังการประชุมสภาเทศบาลได้ มติ (la délibération) ของเทศบาลจะต้องประกาศให้ประชาชนทราบและพิมพ์เผยแพร่ มติจะมีผลใช้นับแต่วันที่มีการประกาศให้ประชาชนทราบและมีการส่งไปให้ตัวแทนของรัฐประจำจังหวัด (représentant de l'Etat) แล้ว
(ข) นายกเทศมนตรี (maire) นายกเทศมนตรีและเทศมนตรี (les adjoints) ได้รับเลือกตั้งจากสภาเทศบาลในระหว่างสมาชิกสภาเทศบาลด้วยกัน กล่าวคือ ภายในระยะเวลา 8 วันหลังจากวันเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล สภาเทศบาลจะต้องจัดให้มีการประชุมครั้งแรกเพื่อดำเนินการเลือกตั้งนายกเทศมนตรี โดยนายกเทศมนตรีคนที่กำลังจะพ้นจากตำแหน่งจะต้องเป็นผู้เรียกประชุม การลงคะแนนเลือกนายกเทศมนตรีเป็นการลงคะแนนลับ สมาชิกสภาเทศบาลทุกคนสามารถได้รับเลือกเป็นนายกเทศมนตรีได้ เว้นแต่ว่าสมาชิกสภาเทศบาลผู้นั้นมีอายุน้อยกว่า 21 ปีบริบูรณ์ หรือเป็นอดีตนายกเทศมนตรีที่ถูกปลดออกมายังไม่ครบ 1 ปี
สำหรับเทศมนตรีนั้น กฎหมายลงวันที่ 19 พฤศจิกายน ค.ศ. 1982 บัญญัติให้สภาเทศบาลแต่ละแห่งกำหนดจำนวนเทศมนตรีของตนได้เองโดยมีหลักเกณฑ์ว่าอย่างน้อยในแต่ละเทศบาลจะต้องมีเทศมนตรี 1 คน และอย่างมากจะต้องไม่เกินร้อยละ 30 ของจำนวนสมาชิกสภาเทศบาล เทศมนตรีได้รับเลือกตั้งภายใต้เงื่อนไขเดียวกับการเลือกตั้งนายกเทศมนตรี คือ ต้องเป็นสมาชิกสภาเทศบาลและได้รับการเลือกตั้งจากสภาเทศบาลภายหลังจากที่ได้มีการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีเสร็จเรียบร้อยแล้ว นายกเทศมนตรีไม่สามารถถูกปลดโดยสภาเทศบาลได้ การปลดนายกเทศมนตรีออกจากตำแหน่งจะทำได้โดยรัฐกฤษฎีกาของคณะ รัฐมนตรี (décret en Conseil des minitres) เท่านั้น
นายกเทศมนตรีและเทศมนตรีมีวาระการดำรงตำแหน่งเท่ากับวาระการดำรงตำแหน่งของตนในฐานะสมาชิกสภาเทศบาล คือ 6 ปี
นายกเทศมนตรีมีสองฐานะ คือ ฐานะที่เป็นตัวแทนของส่วนกลาง (agent de l'Etat) และเป็นฝ่ายบริหารของเทศบาล (organe exécutif de la commune)
ในฐานะที่เป็นตัวแทนของส่วนกลาง นายกเทศมนตรีมีหน้าที่ประกาศให้ประชาชนทราบถึงกฎหมายและระเบียบต่างๆ จัดทำบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้ง (la liste électorale) เป็นนายทะเบียนของเทศบาล (officier d'état civil) นอกจากนี้ ยังทำหน้าที่เป็นตำรวจทางยุติธรรม (police judiciaire) ในบางกรณี เช่น การนำตัวผู้กระทำผิดขึ้นศาล ซึ่งในทางปฏิบัตินายกเทศมนตรีจะมอบหน้าที่นี้ให้แก่ผู้บังคับการตำรวจ (commissaire de police) ในเขตเทศบาลนั้น ส่วนในฐานะที่เป็นฝ่ายบริหารของเทศบาลนั้น นายกเทศมนตรีทำหน้าที่ดังต่อไปนี้ คือ
(ข.1) ในส่วนที่เกี่ยวกับการประชุมสภาเทศบาลนั้น นายกเทศมนตรีทำหน้าที่เรียกประชุมสภาเทศบาล กำหนดวาระการประชุม จัดเตรียมยกร่างมติของการประชุมเพื่อเสนอต่อที่ประชุมสภาเทศบาลให้ลงมติ นอกจากนี้ ยังทำหน้าที่เป็นประธานในการประชุมสภาเทศบาลด้วย
(ข.2) ในส่วนที่เกี่ยวกับการปฏิบัติตามมติของสภาเทศบาลนั้น ในกรณีที่เกี่ยวข้องกับการเงิน นายกเทศมนตรีจะเป็นผู้สั่งให้มีการจ่ายเงินทุกประเภทของเทศบาล รวมทั้งดูแลการคลังของเทศบาลด้วย แต่ถ้าหากเป็นกรณีที่เกี่ยวข้องกับทรัพย์สินของเทศบาล (biens communaux) นายกเทศมนตรีมีหน้าที่ดูแลทรัพย์สินของเทศบาล สั่งให้มีการซ่อมแซมรวมทั้งอนุญาตให้มีการใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินของเทศบาลภายใต้เงื่อนไขที่กำหนดโดยสภาเทศบาล ส่วนกรณีสัญญาต่างๆของเทศบาล เช่น สัญญาก่อสร้าง จัดซื้อจัดจ้าง เช่า ขาย ยืม นั้น สภาเทศบาลจะมีมติอนุมัติก่อน จากนั้นนายกเทศมนตรีจึงเป็นผู้ลงนามในสัญญา
(ข.3) ในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารงานของเทศบาล การบริหารงานปกติทั่วๆไปของเทศบาลนั้นเป็นอำนาจของนายกเทศมนตรีที่จะปฏิบัติโดยไม่ต้องขออนุญาตต่อสภาเทศบาลเพื่อดำเนินการ นายกเทศมนตรีสามารถมีคำสั่ง (arr?té municipal) ในเรื่องที่อยู่ในอำนาจของตนเองได้ หน้าที่หลักของนายกเทศมนตรีมี 3 ประการด้วยกัน คือ
- นายกเทศมนตรีเป็นหัวหน้าเทศบาล ใน
หน้าที่ดังกล่าวนายกเทศมนตรีเป็นผู้บังคับบัญชาพนักงานเทศบาล (chef du personnel communal) มีอำนาจในการแต่งตั้งพนักงานเทศบาลพิจารณาการเลื่อนตำแหน่งและพิจารณาโทษพนักงานเทศบาลที่ทำผิดด้วย
- นายกเทศมนตรีเป็นผู้ออกใบอนุญาตก่อสร้าง
รัฐบัญญัติลงวันที่ 7 มกราคม ค.ศ. 1983 มอบอำนาจให้นายกเทศมนตรีในการออกใบอนุญาตก่อสร้างอาคาร (permis de construire) ใบอนุญาตรื้อถอนอาคาร (permis de démolir) และการอนุญาตให้จัดสถานที่ตั้งแคมป์ (d'installer des terrains de camping) ในนามของเทศบาลได้
- นายกเทศมนตรีเป็นตำรวจเทศบาล
มาตรา 131-2 แห่งประมวลกฎหมายเทศบาล กำหนดถึงอำนาจของนายกเทศมนตรีในฐานะ "ตำรวจเทศบาล" (police municipale) ไว้ว่า มีหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยและการปฏิบัติตามกฎหมายในเขตเทศบาลโดยให้นายกเทศมนตรีมีอำนาจที่จะปฏิบัติการต่างๆเพื่อที่จะรักษาความสงบเรียบร้อยของเทศบาลนั้นๆ
(ค) อำนาจหน้าที่ของเทศบาล เนื่องจากเทศบาลในประเทศฝรั่งเศสเกิดขึ้นมาเป็นเวลากว่าสองร้อยปี ดังนั้น จึงมีการมอบอำนาจและหน้าที่ให้กับ เทศบาลค่อนข้างมากและอยู่ในกฎหมายหลายฉบับด้วยกัน หากต้องการทราบถึงอำนาจหน้าที่ของเทศบาลว่ามีอย่างไรบ้างนั้นคงจะต้องดูกฎหมายแต่ละฉบับที่เกี่ยวข้อง หรือไม่ก็พิจารณาจาก "งบประมาณ" ของเทศบาลว่าได้มีการจัดสรรไปในเรื่องใดบ้าง
อำนาจหน้าที่ของเทศบาลโดยทั่วไปจะได้แก่การดูแลเรื่องการศึกษาก่อนวัยเรียน (enseignement préélémentaire) การศึกษาระดับประถม (enseignement élémentaire) ถนนหนทาง (voirie) การพัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่น การขนส่ง ท่าเทียบเรือ การปฏิบัติการด้านสุขอนามัยและสังคม ที่พักอาศัย สิ่งแวดล้อม วัฒนธรรม และตำรวจ นอกจากนี้ เทศบาลยังปฏิบัติหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับชีวิตประจำวันของคนในเทศบาลอีกมากมาย อันได้แก่ การเก็บขยะมูลฝอย น้ำประปา การรักษาความสะอาดของถนนหนทางและสถานที่สาธารณะ ดูแลทางสาธารณะ จัดให้มีและบำรุงรักษาสุสาน การออกใบอนุญาตก่อสร้างต่างๆ เป็นต้น
นอกจากนี้ รัฐบัญญัติลงวันที่ 7 มกราคม ค.ศ. 1983 ยังได้มอบอำนาจหน้าที่ของรัฐบางประการให้กับเทศบาลนอกเหนือไปจากอำนาจหน้าที่เดิมที่มีอยู่แล้ว อำนาจหน้าที่เหล่านั้นได้แก่การจัดทำแผนปฏิบัติการ (planification) การพัฒนาและการจัดรูปที่ดิน (developpement et l'aménagement du territoire) การผังเมือง (urbanisme) การดูแลรักษาโบราณสถาน การเคหะและการฝึกอาชีพ เป็นต้น
แต่อย่างไรก็ตาม เทศบาลอาจดำเนินกิจการที่ไม่ใช่อำนาจหน้าที่ของตนได้เพื่อสนองความต้องการของคนในเทศบาล (l'initiative locale) แต่กรณีดังกล่าวจะต้องถูก "ตรวจสอบ" โดยศาลปกครอง ซึ่งศาลปกครองจะตรวจสอบโดยใช้หลักเกณฑ์ที่ว่าการดำเนินการดังกล่าวนั้นแม้จะไม่มีกฎหมายให้อำนาจไว้ก็ตาม แต่หากเทศบาลดำเนินการจะเป็นประโยชน์ต่อเทศบาลหรือไม่ รวมทั้งการดำเนินการดังกล่าวจะต้องไม่เป็นเรื่องที่อยู่ในอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น เช่น จังหวัด (département) หรือภาค (région) ด้วย
1.1.2.2 จังหวัด (département) เช่นเดียวกับเทศบาล จังหวัดเกิดขึ้นอย่างเป็นทางการภายหลังการปฏิวัติครั้งใหญ่ในปี ค.ศ. 1789 โดยกฎหมายลงวันที่ 8 มกราคม ค.ศ. 1970 อย่างไรก็ตามในเวลาต่อมาก็ได้มีกฎหมายลงวันที่ 10 พฤษภาคม ค.ศ. 1838 จัดระบบจังหวัดเสียใหม่โดยให้จังหวัดมีฐานะเป็นนิติบุคคล อำนาจหน้าที่ของจังหวัดถูกกำหนดในกฎหมายลงวันที่ 10 สิงหาคม ค.ศ. 1871 มีการกำหนดให้มีผู้ว่าการจังหวัด (préfet) ซึ่งเป็น ข้ารัฐการจากส่วนกลางทำหน้าที่เป็นฝ่ายบริหารของจังหวัด แต่ต่อมาก็ได้มีกฎหมายลงวันที่ 2 มีนาคม ค.ศ. 1982 โอนอำนาจดังกล่าวของผู้ว่าการจังหวัดไปเป็นของประธานสภาจังหวัด (président du conseil général) ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน
ปัจจุบันประเทศฝรั่งเศสมีจังหวัดอยู่ 100 จังหวัด โครงสร้างของจังหวัดประกอบด้วยสภาจังหวัด (conseil général) โดยมีประธานสภาจังหวัด (président du conseil général) ทำหน้าที่เป็นฝ่ายบริหาร และมีสำนักงานจังหวัด (bureau) เป็นหน่วยธุรการ
หน้า 1 | หน้า 2| หน้า 3
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 25 สิงหาคม พ.ศ. 2546
| 
