ร่าง
ตำราเรื่อง ความรู้เบื้องต้นกฎหมายปกครองฝรั่งเศส
|
รองศาสตราจารย์ ดร. นันทวัฒน์ บรมานันท์
อาจารย์ประจำ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
คำชี้แจงและสารบัญ | บทนำ | บทที่ 1 | บทที่ 2 | บทที่ 3 | บทที่ 4
 หน้า 1 | หน้า 2 | หน้า 3 
บทที่ 3
การดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครอง
กิจกรรมที่สำคัญของฝ่ายปกครองมีอยู่สองประเภท ประเภทแรกได้แก่ตำรวจทางปกครองและประเภทที่สองได้แก่บริการสาธารณะ ในการดำเนินกิจกรรมทั้งสองประเภทนี้ ฝ่ายปกครองมีความจำเป็นที่จะต้องใช้เครื่องมือทางกฎหมายที่สำคัญสองประการเพื่อให้การดำเนิน กิจกรรมของตนลุล่วงไปได้อย่างดี เครื่องมือทางกฎหมายที่สำคัญสองประการได้แก่ นิติกรรมฝ่ายเดียว (acte unilatéral) และนิติกรรมหลายฝ่าย (acte plurilatéral) หรือที่เรียกกันอีกชื่อหนึ่งว่าสัญญา (contrat) นั่นเอง
3.1 กิจกรรมของฝ่ายปกครอง กิจกรรมของฝ่ายปกครองทั้งสองประเภทคือตำรวจทางปกครอง (police administrative) และบริการสาธารณะ (service public) เป็นกิจกรรมที่มีความแตกต่างกันอย่างเห็นได้ชัด แต่ก่อนที่จะเข้าไปสู่รายละเอียดของกิจกรรมของฝ่ายปกครองทั้งสองประเภท จะขอยกตัวอย่างเพื่อให้เห็นถึง "ภาพ" ของกิจกรรมทั้งสองประเภทของฝ่ายปกครองก่อน สมมติว่าเทศบาลแห่งหนึ่งประสบปัญหาด้านสังคมโดยมีขอทานจำนวนมากเข้ามาทำเพิงพักอาศัยในบริเวณรกร้างว่างเปล่าในเขตเทศบาลและทำมาหากิน (ขอทาน) ในเขตเทศบาล ในกรณีดังกล่าวนี้เอง เทศบาลสามารถดำเนินการได้สองวิธีการ วิธีการแรก คือการออกคำสั่งเทศบาลห้ามทำการขอทานและห้ามบุกรุกที่รกร้างว่างเปล่าในเขตเทศบาล วิธีการที่สอง คือเทศบาลดำเนินการสร้างศูนย์ให้ความช่วยเหลือทางสังคมแก่บุคคลเหล่านั้นด้วยการสร้างที่พักอาศัย ชั่วคราวและให้ความช่วยเหลือในการหางานให้บุคคลเหล่านั้นทำ จากตัวอย่างนี้เองจะเห็นได้ว่า การดำเนินการวิธีการแรกของเทศบาลเป็นการดำเนินการด้วยการใช้มาตรการของตำรวจทางปกครองในการออก คำสั่งต่างๆเพื่อรักษาความสงบและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของสังคม ส่วนการดำเนินการวิธีการที่สองของเทศบาลนั้น เป็นการดำเนินการด้วยการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อให้ความช่วยเหลือแก่บุคคลดังกล่าว การดำเนินการทั้งสองวิธีนี้คือการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครอง (l'activité administrative) นั่นเอง โดยวิธีการดำเนินการของตำรวจทางปกครองจะมีความแตกต่างจากวิธีการในการจัดทำบริการสาธารณะคือ ตำรวจทางปกครองเป็นกระบวนการที่ฝ่ายปกครอง "บังคับ" หรือ "กำหนด" ให้ปัจเจกชนต้องปฏิบัติตาม เช่น การอนุญาต การอนุมัติ การไม่อนุมัติ เป็นต้น ในขณะที่บริการสาธารณะเป็นกระบวนการที่ฝ่ายปกครอง "จัดหา" หรือ "จัดให้มี" บริการต่างๆเพื่อสนองตอบความต้องการด้านต่างๆของประชาชนในสังคม เช่น การจัดให้มีถนนหนทาง การรักษาความสะอาดของบ้านเมือง เป็นต้น
3.1.1 ตำรวจทางปกครอง1 ตำรวจทางปกครองเป็นกิจกรรมประเภทหนึ่งของฝ่ายปกครองที่มีขึ้นเพื่อควบคุมการใช้เสรีภาพของปัจเจกชนเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อยขึ้นในสังคม2
3.1.1.1 วัตถุประสงค์ของตำรวจทางปกครอง จากคำจำกัดความของตำรวจทางปกครองดังกล่าวข้างต้นทำให้เราสามารถแบ่งวัตถุประสงค์ของตำรวจทางปกครองออกเป็นสองประเภทคือ การรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคม และลักษณะของการใช้อำนาจในการ "ป้องกัน" ของตำรวจทางปกครอง
(ก) การรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคม (la protection de l'ordre public) "การใช้อำนาจของตำรวจทางปกครองจะต้องเป็นไปเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคม" หลักดังกล่าวถือเป็นหลักสำคัญที่คณะตุลาการรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสได้ให้การยอมรับไว้ในคำวินิจฉัยคดี Communication audiovisuelle เมื่อปี ค.ศ. 1982 ว่าเป็นหลักที่มีคุณค่าเทียบเท่ารัฐธรรมนูญ (à valeur constitutionnelle)
ความสงบเรียบร้อยของสังคมมีอยู่ใน 3 กรณีด้วยกันคือ ความมั่นคงปลอดภัย (la sécurité) ความสงบสุข (la tranquillité) และสุขอนามัย (la salubrité) มีการกระทำหลายอย่างที่อาจกระทบกับความสงบเรียบร้อยของสังคมได้ เช่น อาคารทรุดโทรมที่กำลังจะพังลงมาหรือถนนหนทางที่มีโค้งอันตรายถือว่ากระทบต่อความมั่นคงปลอดภัย การใช้รถที่มีเครื่องยนต์เสียงดังถือว่ากระทบต่อความสงบสุข การทิ้งขยะบนถนนหนทางหรือการปล่อยน้ำเสียลงในแม่น้ำถือว่ากระทบต่อสุขอนามัยของประชาชน เป็นต้น ทุกกรณีดังกล่าวไปแล้วเป็นหน้าที่ของตำรวจทางปกครองที่จะต้องวางกฎเกณฑ์ (réglementer) เพื่อกำหนดว่าการกระทำใดบ้างที่มีผลเป็นการกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของสังคม การวางกฎเกณฑ์ของตำรวจทางปกครองดังกล่าวนี้อาจเป็นการวางกฎเกณฑ์ที่มีผลเป็นการเฉพาะรายหรือมีผลเป็นการทั่วไปก็ได้ หรืออาจเป็นการปฏิบัติการทางกายภาพเพื่อบังคับการให้เป็นไปตามกฎเกณฑ์หรือคำสั่งที่ได้ออกไว้ก็ได้
อย่างไรก็ดี หลักเกี่ยวกับเรื่องความสงบเรียบร้อยของสังคมก็มิได้จำกัดอยู่เฉพาะเหตุเดือดร้อนต่างๆที่กล่าวไปแล้วข้างต้น ความสงบเรียบร้อยของสังคมอาจเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับความเหมาะสมหรือเพื่อปกป้องศีลธรรมก็ได้ ตัวอย่างเช่น การที่โสเภณีมาปรากฏตัวอยู่ริมถนนอาจก่อให้เกิดการกระทบต่อความสงบสุขได้เพราะถือว่าการประกอบอาชีพโสเภณีเป็นการประกอบอาชีพที่ผิดศีลธรรม เป็นต้น ในอดีตนั้น แนวคำพิพากษาของศาลปกครองยอมรับเฉพาะแต่เพียงผลกระทบที่เกิดขึ้นจริงต่อความสงบเรียบร้อยของสังคมเท่านั้น แต่ต่อมา ศาลปกครองก็เริ่มยอมรับถึงผลกระทบทางด้านศีลธรรมมากขึ้นดังเช่นในคำวินิจฉัยคดี Société << Les Films Lutécia >> ในปี ค.ศ. 1959 ที่ศาลปกครองยอมรับถึงการที่นายกเทศมนตรีมีคำสั่งห้ามฉาย ภาพยนต์เรื่องหนึ่งในเขตเทศบาลของตนเนื่องจากผิดศีลธรรม (immoralité) ซึ่งหากปล่อยให้มีการฉายภาพยนต์ดังกล่าวก็อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของสังคมได้
(ข) การให้อำนาจในการ "ป้องกัน" ของตำรวจทางปกครอง (le caractère préventif de la police administrative) วัตถุประสงค์ที่สำคัญของตำรวจทางปกครองอีกประการหนึ่งคือ การใช้อำนาจของตำรวจทางปกครองต้องมีลักษณะที่เป็นไปเพื่อการป้องกัน (préventif) เช่น การสั่งห้ามเดินขบวน หรือการจำกัดความเร็วของรถยนต์ในเขตเทศบาล เป็นต้น
ข้อแตกต่างระหว่างตำรวจทางปกครองกับตำรวจทางคดี (police juduciaire) นั้น อยู่ที่ "เป้าหมาย" ของการใช้อำนาจ กล่าวคือ ตำรวจทางปกครองมี หน้าที่ในการ "ป้องกัน" (préventive) ในขณะที่ตำรวจทางคดีมีหน้าที่ในการ "ปราบปราม" (répressive) โดยตำรวจทางปกครองมีจุดมุ่งหมายในการดำเนินการของตนเพื่อที่จะหลีกเลี่ยงไม่ให้เกิดการทำผิดกฎต่างๆ ด้วยการวางมาตรการ (mesure) ที่จำเป็นไว้ล่วงหน้า ในขณะที่ตำรวจทางคดีมีจุดมุ่งหมายที่จะสอบสวนและนำตัวผู้กระทำความผิดมาให้ศาลพิจารณาลงโทษ อำนาจของตำรวจทั้งสองประเภทนี้แม้จะแยกจากกัน แต่ในทางปฏิบัติก็มีบุคคลบางประเภทที่สามารถควบใช้อำนาจทั้งสองนี้ได้ เช่น นายกเทศมนตรีที่มีกฎหมายให้อำนาจเป็นทั้งตำรวจทางคดีและเป็นทั้งตำรวจทางปกครองในเวลาเดียวกัน หรือในบางกรณีของตำรวจจราจรที่มีหน้าที่ในการดูแลการจราจรเองเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดอุบัติเหตุหรือเพื่อมิให้มีปัญหารถติดอันเป็นหน้าที่ของตำรวจทางปกครอง แต่ถ้าหากมีการกระทำผิดกฎจราจรเกิดขึ้นและตำรวจเรียกให้ผู้ขับขี่รถยนต์หยุดเพื่อสอบถาม ตำรวจนั้นก็จะทำหน้าที่เป็นตำรวจทางคดีทันที
มีแนวคำพิพากษาที่แบ่งแยกตำรวจทางปกครองและตำรวจทางคดีออกจากกันอยู่บ้าง แต่ส่วนใหญ่แล้วก็มักจะไม่ค่อยชี้ชัดลงไปและศาลก็มักจะพิจารณาถึงเป้าหมายของการใช้อำนาจของตำรวจเป็นหลัก เช่น คำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดคดี Baud ในปี ค.ศ. 1951 ที่กล่าวไว้ว่า ตำรวจทางคดีจะทำหน้าที่ในกรณีที่มีการกระทำความผิดเกิดขึ้นและต้องมีการดำเนินการทางอาญา โดยตำรวจทางคดีจะทำหน้าที่พิสูจน์และค้นหาตัวผู้กระทำความผิดรวมทั้งรวบรวมพยานหลักฐานต่างๆเพื่อที่จะใช้ในการดำเนินคดีอาญา ส่วนคำวินิจฉัยของศาลคดีขัดกันคดี Noualek ในปี ค.ศ. 1951 ก็ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของตำรวจทางปกครองไว้ว่า ตำรวจทางปกครองมีหน้าที่ในการรักษากฎ ระเบียบ (maintien de l'ordre) ตักเตือน (prévenir) และตรวจตรา (surveiller) เป็นต้น
3.1.1.2 ประเภทของตำรวจทางปกครอง การใช้อำนาจของตำรวจทางปกครองมีสองประเภทด้วยกันคือ ตำรวจทางปกครองทั่วไปและตำรวจทางปกครองเฉพาะด้าน
(ก) ตำรวจทางปกครองทั่วไป (la police administrative général) ได้แก่ เจ้าหน้าที่ (une autorité) ที่ได้รับมอบหมายให้มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาความสงบเรียบร้อยในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งในนามของรัฐ (au nom de l'Etat) ในการใช้อำนาจของ เจ้าหน้าที่นั้นจะต้องมีการกำหนดถึงขอบอำนาจและตัวเจ้าหน้าที่ผู้ได้รับมอบอำนาจให้ดำเนินการในฐานะตำรวจทางปกครองไว้อย่างชัดเจน
(ข) ตำรวจทางปกครองเฉพาะด้าน (la police administrative spéciale) ในบางกรณี กฎหมายกำหนดให้มีเจ้าหน้าที่ที่ทำหน้าที่ดูแลรักษาความสงบเรียบร้อยในบางเรื่องบางกรณีเป็นพิเศษ ด้วยวิธีการพิเศษ หรือด้วยเทคนิคเฉพาะ ผู้ที่ทำหน้าที่เหล่านั้นก็จะเป็นตำรวจทางปกครองเฉพาะด้าน เช่น ตำรวจที่ทำหน้าที่ดูแลคนต่างด้าว (police des étranges) หรือตำรวจที่ดูแลเรื่องการล่าสัตว์ (police de la chasse) เป็นต้น
3.1.1.3 การใช้อำนาจของตำรวจทางปกครอง มาตรการในการใช้อำนาจของตำรวจทางปกครองมีอยู่สามมาตรการด้วยกัน คือ
(ก) การออกกฎ ตำรวจทางปกครองมีอำนาจในการออกกฎเกณฑ์ที่มีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไป (la réglementation) เพื่อวางกฎเกณฑ์ในการจำกัดสิทธิเสรีภาพของบุคคลได้ รวมทั้งยังมีบทลงโทษทางอาญาสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืนกฎดังกล่าวได้ด้วย
(ข) การออกคำสั่งเฉพาะบุคคล ตำรวจทางปกครองสามารถออกคำสั่งที่มีผลเฉพาะตัวบุคคล (les décisions particulières) ได้ เช่น การอนุญาต (autorisations) คำสั่งให้กระทำการอย่างใดอย่างหนึ่ง (injonctions) เป็นต้น โดยหลักแล้ว คำสั่งต่างๆเหล่านี้ตำรวจทางปกครองจะต้องทำเป็นลายลักษณ์อักษร แต่ในบางครั้งก็อาจทำด้วยวาจาหรือทำโดยการให้สัญญาณก็ได้ เช่น ตำรวจจราจรโบกให้รถหยุดเพื่อให้คนข้ามถนน เป็นต้น
(ค) การปฏิบัติการทางกายภาพ ตำรวจทางปกครองสามารถใช้กำลังในการปฏิบัติการ (la coercition) เพื่อหยุดยั้งการกระทำที่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของสังคมได้ เช่น ใช้อาวุธ หรือการใช้กำลังเพื่อสลายการชุมนุม เป็นต้น
3.1.1.4 ผู้ใช้อำนาจตำรวจทางปกครอง ในประเทศฝรั่งเศสอำนาจของตำรวจทางปกครองเป็นของนายกรัฐมนตรี (Premier Ministre) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย (Ministre de l'Intérieur) ผู้ว่าการจังหวัด (préfet) ประธานสภาจังหวัด (présidents de conseils généraux) และนายกเทศมนตรี (maires)
(ก) นายกรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีในฐานะที่เป็นผู้ใช้อำนาจในการออกกฎเกณฑ์ของฝ่ายบริหาร (pouvoir réglementaire) ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 21 วรรคแรกแห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน3 เป็นผู้ใช้อำนาจตำรวจทางปกครองในลำดับที่สูงที่สุดและในระดับชาติดังที่ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยรับรองอำนาจทั่วไปของผู้บริหารประเทศในฐานะตำรวจทางปกครองระดับชาติไว้ในคดี Labonne ลงวันที่ 8 สิงหาคม ค.ศ. 1919 ว่า ประมุขของฝ่ายบริหารมีอำนาจเฉพาะตัว (pouvoir propre) ที่จะออกกฎสำหรับใช้ในพื้นที่ได้
(ข) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย แม้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจะไม่มีอำนาจเฉพาะตัว (pouvoir propre) ทางด้านตำรวจเช่นเดียวกับนายกรัฐมนตรี แต่เนื่องจากโครงสร้างขององค์กรตำรวจอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงมหาดไทย รวมทั้งผู้ว่าการจังหวัด (préfet) ก็อยู่ภายใต้กระทรวงมหาดไทย ดังนั้น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจึงอาจออกคำแนะนำ (instructions) ให้แก่ตำรวจหรือผู้ว่าการจังหวัดในการใช้อำนาจของตำรวจทางปกครองได้
(ค) ผู้ว่าการจังหวัด ผู้ว่าการจังหวัดมีอำนาจของตำรวจทางปกครองในการที่จะรักษาความสงบเรียบร้อยในเขตจังหวัดที่ตนรับผิดชอบดูแล รวมทั้งเป็นผู้ใช้อำนาจของตำรวจด้านการจราจร (la police de la circulation) ในเขตทางหลวง (les routes nationales) ที่อยู่นอกเขตชุมชนด้วย ในกรณีที่เกิดภัยพิบัติธรรมชาติ (les catastrophes naturelles) หรืออุบัติเหตุร้ายแรง ผู้ว่าการจังหวัดเป็นผู้ทำหน้าที่ตำรวจทางปกครองในการสั่งการต่างๆเพื่อให้เกิดการดำเนินการที่จะนำความสงบเรียบร้อยกลับมาสู่สังคม
นอกจากนี้แล้ว ผู้ว่าการจังหวัดยังมีอำนาจในด้านตำรวจทางปกครองอีกมากมาย ในฐานะตำรวจทางปกครองทั่วไป ในกรณีที่เทศบาลตั้งแต่สองแห่งขึ้นไปเกิดปัญหาเกี่ยวกับความสงบเรียบร้อยขึ้น ผู้ว่าการจังหวัดก็จะเข้าทำหน้าที่ตำรวจทางปกครองแทนนายกเทศมนตรีของเทศบาลเหล่านั้นเพื่อความสะดวกรวดเร็วในการสั่งการ หรือในกรณีที่ไม่มีนายกเทศมนตรีหรือนายกเทศมนตรีไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ผู้ว่าการจังหวัดก็จะเป็นผู้ใช้อำนาจตำรวจทางปกครองแทน โดยผู้ว่าการจังหวัดสามารถกำหนดมาตรการต่างๆที่จำเป็นเพื่อรักษาไว้ซึ่งความมั่นคงปลอดภัย ความสงบสุข และสุขอนามัยของทุกเทศบาลที่อยู่ในเขตจังหวัดที่ตนรับผิดชอบอยู่ได้ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา L 2215-1 แห่งประมวลกฎหมายปกครองท้องถิ่น ส่วนหน้าที่ในฐานะตำรวจทางปกครองเฉพาะด้านนั้น กฎหมายที่เกี่ยวข้องจะกำหนดให้ผู้ว่าการจังหวัดแต่ผู้เดียวที่เป็นผู้มีอำนาจในฐานะตำรวจทางปกครองเฉพาะด้านในทุกเทศบาลที่อยู่ในเขตจังหวัดนั้น
(ง) ประธานสภาจังหวัด มาตรา 25 แห่งกฎหมายว่าด้วยการกระจายอำนาจ (la loi de la décentralisation) ลงวันที่ 2 มีนาคม ค.ศ. 1982 ประกอบกับมาตรา 3221-4 แห่งประมวลกฎหมายปกครองท้องถิ่น กำหนดให้ประธานสภาจังหวัดมีอำนาจตำรวจทางปกครองในการจัดการจราจรในเขตจังหวัดได้
(จ) นายกเทศมนตรี อำนาจของตำรวจทางปกครองทั่วไปในเขตเทศบาลเป็นของนายกเทศมนตรีดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา L 2212-1 แห่งประมวลกฎหมายปกครองท้องถิ่น
อำนาจหน้าที่ในฐานะตำรวจด้านการจราจร (la police de la circulation) ในเขตเทศบาลเฉพาะในส่วนที่เป็นการจราจรในเขตชุมชน (agglomérations) และในทางตัดผ่านทางหลวงแผ่นดิน (les routes nationales) และทางหลวงจังหวัด (les routes nationales) เป็นของนายกเทศมนตรีเช่นกันดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา L 2213-1 แห่งประมวลกฎหมายท้องถิ่น
3.1.1.5 ข้อจำกัดในการใช้อำนาจตำรวจทางปกครอง เช่นเดียวกับการดำเนินกิจกรรมทุกประเภทของฝ่ายปกครอง การใช้อำนาจของตำรวจทางปกครองจะต้องอยู่ภายใต้หลักว่าด้วยความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง (le principe de légalité) และอยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาล (le contrôle juridictionnel)
โดยหลักแล้ว การใช้อำนาจของตำรวจทางปกครองจะต้องเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนดและเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคมเท่านั้น การออกคำสั่งห้ามหรือการบังคับการใดๆที่เกี่ยวข้องกับเสรีภาพที่ได้รับการรับรองตามกฎหมายไม่สามารถทำได้เพราะประเทศฝรั่งเศสให้ความสำคัญกับหลักในเรื่องสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยบัญญัติไว้ในปฏิญญาสิทธิมนุษยชนและพลเมืองมาตั้งแต่ปี ค.ศ. 1789 แล้ว ดังนั้น มาตรการใดๆของฝ่ายปกครองที่จะมีขึ้นเพื่อจำกัดการใช้เสรีภาพของบุคคลจึงสามารถทำได้เท่าที่จำเป็นต่อการรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคมเท่านั้น
ในกรณีที่ฝ่ายปกครองในฐานะตำรวจทางปกครองดำเนินการใดๆหรือกำหนดมาตรการใดแล้วไปกระทบต่อเสรีภาพต่างๆของบุคคล เช่น เสรีภาพในการเดินทางเสรีภาพในการประกอบธุรกิจ หรือเสรีภาพในการชุมนุม หากเป็นปัญหาเข้าสู่การพิจารณาคดีของศาล ศาลก็จะทำการตรวจสอบถึงความชอบด้วยกฎหมายของมาตรการของฝ่ายปกครองนั้น โดยในการตรวจสอบ ศาลจะตรวจสอบในสองประการที่สำคัญด้วยกันคือ ตรวจสอบวัตถุประสงค์ของตำรวจทางปกครองในการใช้มาตรการนั้น และตรวจสอบเหตุผลของตำรวจทาง ปกครองในการใช้มาตรการนั้น
(ก) การตรวจสอบวัตถุประสงค์ วัตถุประสงค์ (but) ของตำรวจทางปกครองในการใช้มาตรการต่างๆเป็นสิ่งที่สำคัญที่สุด ในทางปฏิบัติที่ผ่านมา ศาลมักจะเพิกถอน (annuler) มาตรการของตำรวจทางปกครองที่กำหนดขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์ด้านอื่นๆนอกเหนือจากด้านการรักษาความสงบเรียบร้อย ความมั่นคงปลอดภัย และสุขอนามัยของสังคม
ดังเช่นในคำวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดคดี Soc. industrielle ลงวันที่ 5 มกราคม ค.ศ. 1924 ศาลปกครองสูงสุดสั่งยกเลิกการใช้คำสั่งของตำรวจทางปกครองเพื่อบังคับให้ผู้รับสัมปทานบริการสาธารณะ (un concessionnaire de service public) ปฏิบัติตามสัญญา เพราะมิได้เป็นคำสั่งเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคม
ในอดีตนั้น ศาลปกครองสูงสุดจะยอมรับเฉพาะวัตถุประสงค์ที่เกิดขึ้นจริงมากกว่าวัตถุประสงค์ทางด้านศีลธรรม (le but de moralité) เพราะถือว่าวัตถุประสงค์ทางด้านศีลธรรมนั้นอาจไม่เกิดผลกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของสังคมก็ได้ แต่อย่างไรก็ตาม ในปี ค.ศ. 1959 ศาลปกครองสูงสุดก็ได้ยอมรับถึงความเสียหายทางด้านศีลธรรมที่อาจเกิดขึ้นและอาจกลายเป็นผลกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของสังคมในเวลาต่อมาได้ โดยในคำวินิจฉัยคดี Société << Les Films Lutétia >> เมื่อวันที่ 18 ธันวาคม ค.ศ. 1959 ศาลปกครองสูงสุดได้ยอมรับคำสั่งของนายกเทศมนตรีที่ห้ามฉายภาพยนต์บางประเภทเนื่องจากผิดศีลธรรมซึ่งหากปล่อยให้ฉายภาพยนต์ดังกล่าวก็อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของสังคมได้
(ข) การตรวจสอบเหตุผล เหตุผล (motif) ในการออก คำสั่งของตำรวจทางปกครองก็เป็นสิ่งสำคัญอีกประการหนึ่งที่จะทำให้คำสั่งหรือมาตรการต่างๆของตำรวจทางปกครองชอบด้วยกฎหมาย คำสั่งหรือมาตรการเหล่านั้นจะชอบด้วยกฎหมายก็ต่อเมื่อมีเหตุการณ์เกิดขึ้นและเหตุการณ์นั้นก่อให้เกิดผลกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของสังคม ซึ่งก็หมายความว่าจะต้องมีการดำเนินการที่ทำให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อยในสังคมขึ้น
ที่ผ่านมาศาลปกครองเคร่งครัดกับการตรวจสอบเหตุผลในการสั่งการของตำรวจทางปกครองมาก หากเหตุผลในการออกคำสั่งหรือกำหนดมาตรการต่างๆของฝ่ายปกครองไม่เกี่ยวข้องโดยตรงกับกิจกรรมที่ตนสั่งห้ามแต่ฝ่ายปกครองคาดว่าจะเกิดความไม่สงบเรียบร้อยขึ้นหากตนไม่ออกคำสั่งหรือกำหนดมาตรการนั้น ศาลปกครองก็จะมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งของตำรวจทางปกครองเหล่านั้นเสีย ดังเช่นในคำวินิจฉัยคดี Bourgaturu ลงวันที่ 6 สิงหาคม ค.ศ. 1941 ที่ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งห้ามผู้เยาว์เข้าร่วมงานเต้นรำว่าไม่มีเหตุผลเพียงพอที่จะเป็นการดำเนินการเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อย
อนึ่ง การตรวจสอบโดยศาลนั้นสามารถทำได้ทั้งโดยศาล ปกครองและโดยศาลยุติธรรม กล่าวคือ สำหรับผู้พิพากษาศาลปกครองนั้นสามารถควบคุมการใช้อำนาจของตำรวจทางปกครองได้ด้วยการเพิกถอนกฎ (réglementaire) หรือคำสั่ง (décisions) ทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย รวมไปถึงสั่งการให้เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ได้รับความเสียหายจากการกระทำของตำรวจทางปกครอง (la responsabilité pour dommages causés dans l'exercice du pouvoir de police) ได้ ส่วนผู้พิพากษาศาลแพ่ง (le juge civil) อาจควบคุมการใช้อำนาจของตำรวจทางปกครองที่ใช้อำนาจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการกระทำผิดเป็นการส่วนตัว (faute personnelle) และการกระทำนอกขอบอำนาจ (voie de fait) ของเจ้าหน้าที่ผู้นั้นได้ และผู้พิพากษาศาลอาญา (le juge répressif) ก็อาจเข้ามาควบคุมการกระทำของเจ้าหน้าที่ผู้ใช้อำนาจตำรวจทางปกครองที่กระทำเกินขอบอำนาจที่กฎหมายให้อำนาจไว้และเป็นการกระทำที่ผิดตามกฎหมายอาญา เช่นกระทำทารุณ (brutalité) ต่อผู้ต้องหา เป็นต้น และในท้ายที่สุด นอกเหนือจากการตรวจสอบโดยศาลทั้งหมดทุกประเภทที่กล่าวไปแล้ว ยังมีการควบคุมภายในฝ่ายปกครอง (le contrô le administratif) ที่ผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่ผู้ใช้อำนาจตำรวจทางปกครองสามารถลงโทษทางวินัย (sanctions disciplinaires) ผู้ใต้บังคับบัญชาของตนได้หากพบว่าผู้ใต้บังคับบัญชาของตนใช้อำนาจโดยไม่ถูกต้อง
3.1.1.6 ข้อยกเว้นในการใช้อำนาจตำรวจทางปกครอง การใช้อำนาจตำรวจทางปกครองนั้นโดยปกติต้องเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด แต่อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่เกิดเหตุการณ์ไม่ปกติขึ้นในสังคม เช่น เกิดสงครามหรือเกิดการจลาจล ตำรวจทางปกครองก็จะมีอำนาจมากขึ้น และในบางกรณีก็อาจเป็นอำนาจเด็ดขาดดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 16 วรรคแรกแห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน4 ก็ได้
ในฝรั่งเศสมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับข้อยกเว้นของการใช้อำนาจของตำรวจทางปกครองอยู่สองฉบับ (ไม่นับมาตรา 16 แห่งรัฐธรรมนูญ) คือ รัฐบัญญัติเกี่ยวกับสถานการณ์ฉุกเฉิน (l'état de siège) ลงวันที่ 9 สิงหาคม ค.ศ. 1849 และที่แก้ไขเพิ่มเติมเมื่อวันที่ 3 เมษายน ค.ศ. 1878 ที่กำหนดให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีผลบังคับใช้เป็นเวลา 12 วัน หลังจากนั้นหากคณะรัฐมนตรีต้องการขยายระยะเวลาก็จะต้องให้รัฐสภาเป็นผู้อนุมัติ โดยเมื่อประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินแล้วก็จะมีการโอนอำนาจของตำรวจไปเป็นของทหาร มีการจำกัดอำนาจของประชาชนมากขึ้น เช่นสั่งห้ามออกนอกเคหสถานในเวลาใดเวลาหนึ่ง ห้ามชุมนุม ห้ามตีพิมพ์สิ่งตีพิมพ์บางประเภทที่อาจก่อให้เกิดความไม่สงบในสังคม เป็นต้น รวมทั้งยังมีการจัดตั้งศาลทหาร (les tribunaux militaires) ขึ้นเพื่อพิจารณาความผิดที่พลเรือนทำอีกด้วย ส่วนกฎหมายอีกฉบับคือรัฐบัญญัติเกี่ยวกับกฎอัยการศึก (l'état d'urgence) ลงวันที่ 3 เมษายน ค.ศ. 1955 ก็กำหนดให้การประกาศกฎอัยการศึกทำโดยคณะรัฐมนตรีเช่นกันในเหตุผลที่ว่ามีอันตรายต่อความสงบสาธารณะหรือภัยพิบัติสาธารณะ โดยให้มีผลเป็นเวลา 12 วัน หลังจากนั้นหากคณะรัฐมนตรีต้องการขยายระยะเวลาก็จะต้องให้รัฐสภาออกเป็นรัฐบัญญัติขยายระยะเวลา กฎหมายเกี่ยวกับกฎอัยการศึกนี้ขยายอำนาจตำรวจทางปกครองให้มากขึ้นกว่าเดิมในด้านการดูแลการจราจร การเข้าเมืองของคน การยึด (réquisitions) ทรัพย์สินของพลเมือง รวมทั้งการห้ามออกนอกเคหสถาน การควบคุมหนังสือพิมพ์ รายการวิทยุโทรทัศน์ต่างๆ เป็นต้น
3.1.2 บริการสาธารณะ5 แนวความคิดเกี่ยวกับบริการสาธารณะ (service public) เป็นแนวความคิดที่ถือได้ว่าเป็นลักษณะเฉพาะของฝรั่งเศสและเกิดขึ้นมาในระบบกฎหมาย ปกครองของฝรั่งเศสเป็นเวลานานกว่าร้อยปีแล้ว ทฤษฎีว่าด้วยบริการสาธารณะ (la théorie du service public) เป็นทฤษฎีที่ถูกสร้างขึ้นเพื่อ "ยืนยัน" และ "รับรอง" ความมีอยู่ (l'existence) ของรัฐ
3.1.2.1 ความหมายของบริการสาธารณะ ความหมายของบริการสาธารณะนั้นไม่มีการกำหนดไว้แน่นอนตายตัวไม่ว่าจะจากบทบัญญัติแห่งกฎหมายหรือจากแนวคำวินิจฉัยของศาล6 แต่อย่างไรก็ตาม นักวิชาการด้านกฎหมายมหาชนหลายคนต่าง "ยอมรับ" ถึงความหมายของบริการสาธารณะในลักษณะที่ใกล้เคียงหรือคล้ายคลึงกัน คือ บริการสาธารณะเป็น กิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะ (intérêt général) ที่ดำเนินการจัดทำโดยบุคคลในกฎหมายมหาชน (une personne publique) หรือโดยเอกชน (une personne privée) ซึ่งฝ่ายปกครองต้องใช้อำนาจกำกับดูแลบางประการและอยู่ภายใต้ระบบพิเศษ (un régime particulier)
จากความหมายดังกล่าวสามารถแยกพิจารณาลักษณะสำคัญของบริการสาธารณะได้สามประการ ประการแรก คือ ต้องเป็นกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะ ซึ่งในปัจจุบันจะพบว่าเป็นการยากเช่นกันที่จะให้คำจำกัดความของคำว่า "ประโยชน์สาธารณะ" การพิจารณาว่ากิจกรรมใดเป็นกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะจึงต้องดูผลสุดท้ายของกิจกรรมนั้นเป็นหลัก บริการสาธารณะบางประเภทจัดทำขึ้นเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยหรือเพื่อความเป็นระเบียบของการดำเนินกิจกรรมของเอกชน เช่น กระบวนการยุติธรรม ตำรวจ การดับเพลิง หรือการวางกฎเกณฑ์ในการดำเนินกิจกรรมของเอกชนที่ฝ่ายปกครองมอบให้กับองค์กรวิชาชีพ (les ordres professionnels) บริการสาธารณะบางประเภทอาจจัดทำขึ้นเพื่อสังคม เช่น สวัสดิการสังคม (aide sociale) ประกันสังคม (securité sociale) ส่วนบริการสาธารณะบางประเภทก็อาจจัดทำขึ้นเพื่อประโยชน์ในด้านการศึกษาหรือ วัฒนธรรม เช่น สถานศึกษาต่างๆ หรือศูนย์วัฒนธรรม เป็นต้น หรือเป็นบริการสาธารณะที่จัดทำขึ้นเพื่อกิจการอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม เช่น ไฟฟ้าหรือการคมนาคมขนส่งต่างๆ แต่อย่างไรก็ตาม กิจกรรมบางอย่างของฝ่ายปกครองที่มิได้จัดทำขึ้นเพื่อประโยชน์สาธารณะไม่อาจจัดให้ กิจกรรมนั้นเป็นกิจกรรมที่เป็นบริการสาธารณะได้ เช่น ลอตเตอรี่ ดังที่ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยไว้ในคดี Rolin ในปี ค.ศ. 1999 ประการที่สอง คือ ต้องมีความเกี่ยวพันกับบุคคลในกฎหมายมหาชน โดยกิจกรรมเหล่านั้นอาจเป็นกิจกรรมที่จัดทำโดยรัฐ (l'Etat) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (une collectivité locale) หรือองค์การมหาชน (un établissement public) หรืออาจเป็นกิจกรรมที่บุคคลในกฎหมายมหาชนมอบให้เอกชนไปจัดทำและอยู่ภายใต้การควบคุมของบุคคลในกฎหมายมหาชนดังที่ศาลปกครองสูงสุดได้วางหลักดังกล่าวไว้ในคำวินิจฉัยคดี Narcy เมื่อปี ค.ศ. 1963 ส่วนการมอบหมายให้เอกชนไปดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะนั้นอาจทำได้ด้วยการมอบอำนาจฝ่ายเดียว (une habilitation unilatérale) โดยการออกกฎหมายระดับ รัฐบัญญัติ (loi) หรือโดยการออกกฎเกณฑ์ของฝ่ายบริหาร (un acte réglementaire) หรือโดยการตกลงกันระหว่างฝ่ายปกครองกับเอกชนด้วยวิธีการมอบอำนาจตามสัญญา (une délégation contractuelle) ส่วนประการที่สาม คือ ระบบพิเศษนั้น เนื่องจากบริการสาธารณะเป็นกิจกรรมที่ฝ่ายปกครองดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ ดังนั้น บริการสาธารณะทั้งหลายจึงต้องอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ที่แตกต่างจากกฎเกณฑ์ที่ใช้อยู่ในกฎหมายเอกชน ทั้งนี้ เพื่อให้ฝ่ายปกครองสามารถดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะได้อย่างสะดวกรวดเร็ว เช่น การให้เอกสิทธิแก่ฝ่ายปกครอง (prérogatives de puissance publique) เหนือเอกชน เป็นต้น
หน้า 1 | หน้า 2 | หน้า 3
|
เชิงอรรถ
1. สรุปความจาก Jean Rivero et Jean Waline, Droit Administratif, 18e édition, Dalloz, Paris 2000, หน้า 427-437 และ André de Laubadère, Jean - Claude de Vénézia Yves Gaudemet et ,Droit administratif, 17e édition, L.G.D.J. , Paris, 2002, หน้า 283-295.
[กลับไปที่บทความ]
2. มาตรา L 2212-2 แห่งประมวลกฎหมายปกครองท้องถิ่น (Code Général des collectivités territoriales) ได้บัญญัติถึงหน้าที่ของตำรวจทางปกครองไว้ว่า ตำรวจเทศบาล (la police municipal) มีหน้าที่ในการรักษาความเป็นระเบียบ (le bon ordre) ความมั่นคง (la s?reté) ความปลอดภัย (la sécurité) และสุขอนามัย (la salubrité) สาธารณะ.
[กลับไปที่บทความ]
3.มาตรา 21 "นายกรัฐมนตรีเป็นผู้กำหนดแนวทางการดำเนินการของรัฐบาล รับผิดชอบในการป้องกันชาติ และรับผิดชอบบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย รวมทั้งใช้อำนาจในการตรากฎหมายของฝ่ายบริหารและการแต่งตั้งข้ารัฐการพลเรือนและข้ารัฐการทหาร ทั้งนี้ ภายใต้บังคับบทบัญญัติในมาตรา 13
นายกรัฐมนตรีอาจมอบอำนาจบางประการให้แก่รัฐมนตรีได้
ในกรณีจำเป็น นายกรัฐมนตรีอาจทำหน้าที่แทนประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐในการเป็นประธานในที่ประชุมของสภากลาโหมและคณะกรรมการสูงสุดในการป้องกันประเทศตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 15
ในกรณีพิเศษ นายกรัฐมนตรีสามารถทำหน้าที่ประธานในการประชุมคณะรัฐมนตรีแทนประธานาธิบดีได้โดยจะต้องมีการมอบหมายอย่างชัดแจ้งและจะต้องมีวาระการประชุมที่กำหนดไว้แน่นอน" .
[กลับไปที่บทความ]
4. มาตรา 16 วรรคแรก " ในกรณีที่สถาบันแห่งสาธารณรัฐ ความเป็นเอกราชของชาติ บูรณภาพแห่งดินแดนหรือการปฏิบัติตามพันธกรณีระหว่างประเทศถูกคุกคามอย่างร้ายแรงและปัจจุบันทันด่วน จนเป็นเหตุให้การดำเนินการตามปกติของสถาบันการเมืองแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญหยุดชะงักลง ประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐมีอำนาจดำเนินมาตรการที่จำเป็นสำหรับจัดการกับสถานการณ์ดังกล่าว โดยจะต้องปรึกษาหารืออย่างเป็นทางการกับนายกรัฐมนตรี และประธานสภาทั้งสองและคณะตุลาการรัฐธรรมนูญก่อน
."
[กลับไปที่บทความ]
5. สรุปความจาก André de LAUBADERE, Jean - Claude VENEZIA et Yves GAUDEMET, Droit administratif, 17e édition , L.G.D.J. , Paris , 2002 ,หน้า 297-311 และ Guy BRAIBANT et Bernard STIRN , Le droit administratif français , 4e édition , Presses de Sciences Po et Dalloz , Paris , 1997 , หน้า 135-170.
[กลับไปที่บทความ]
6. ในกฎหมายสหภาพยุโรป (droit communautaire) นั้นไม่ได้ใช้คำว่า service public แต่ใช้คำว่า services d'intérêt écomique général แทน.
[กลับไปที่บทความ]
|
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 3 พฤศจิกายน พ.ศ. 2546
| 
