บทความทางกฎหมายมหาชน และข้อมูลสาระที่น่าสนใจ ร่าง ตำราเรื่อง ความรู้เบื้องต้นกฎหมายปกครองฝรั่งเศส รองศาสตราจารย์ ดร. นันทวัฒน์ บรมานันท์ อาจารย์ประจำ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย คำชี้แจงและสารบัญ | บทนำ | บทที่ 1 | บทที่ 2 | บทที่ 3 | บทที่ 4 หน้า 1 | หน้า 2 | หน้า 3  บทที่ 4 การควบคุมฝ่ายปกครอง              ในประเทศฝรั่งเศสนั้น การดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองอยู่ภายใต้หลักว่าด้วยความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง (le principe de légalité) หลักว่าด้วยความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองหมายถึงการกระทำใดๆของฝ่ายปกครองจะต้องเคารพต่อกฎหมาย จะต้องเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนดและจะทำนอกขอบอำนาจที่กฎหมายกำหนดไว้ไม่ได้ ดังนั้น แม้ในทางปฏิบัติฝ่ายปกครองจะมีอำนาจมากเพียงใดก็ตาม แต่ฝ่ายปกครองก็ต้องดำเนินการทั้งหลายตามกรอบของกฎหมาย ซึ่งกฎหมายในที่นี้หมายความถึงกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติ (loi)และกฎเกณฑ์ต่างๆของฝ่ายบริหารที่มีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไป (règlement) หลักว่าด้วยความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองนี้เป็นหลักสำคัญหลักหนึ่งที่ใช้กันอยู่ในประเทศที่เป็น “นิติรัฐ”              อะไรจะเกิดขึ้นหากการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองไม่เป็นไปตามหลักว่าด้วยความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง ? ในประเทศที่เป็น “นิติรัฐ” นั้น ประชาชนผู้อยู่ภายใต้การปกครอง (les administrés) สามารถที่จะปกป้องสิทธิของตนเองจากการกระทำทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิและหน้าที่ของตนได้ การดำเนินการที่จะขอให้มีการ “บังคับ” ให้ฝ่ายปกครองเคารพหลักว่าด้วยความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองนั้นสามารถทำได้หลายวิธี คือ การร้องขอให้ฝ่ายปกครองเป็นผู้ดำเนินการ แก้ไขการดำเนินการของฝ่ายปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย (recours administratif) หรือการดำเนินการทางศาล (recours juridictionnel)              กระบวนการแก้ไขปัญหาที่เกิดจากการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายที่ไม่ใช่การดำเนินการทางศาลนั้น อาจทำได้โดยวิธีการควบคุมภายในฝ่ายปกครอง (le contrô ;le interne) เอง เช่น การควบคุมในระบบบังคับบัญชา (le contr?le hiérarchique) การกำกับดูแล (la tutelle)1 การควบคุมทางด้านการเงินการคลัง (le contr?le financier) ที่อาจทำโดยองค์กรของฝ่ายปกครองบางองค์กรเช่น ผู้ตรวจด้านการคลัง (l’ Inspecteur des finances) หรือโดยศาลตรวจเงินแผ่นดิน (la Cour des comptes) เป็นต้น ส่วนวิธีการควบคุมภายนอกฝ่ายปกครอง (le contr?le externe) นั้น มีอยู่มากมายหลายรูปแบบ ทั้งการควบคุมทางการเมือง (les forces politiques) ที่ให้รัฐสภาเป็นผู้ควบคุมการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายบริหาร หรือให้พรรคการเมืองฝ่ายค้านเป็นผู้เข้ามาตรวจสอบการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายรัฐบาล เป็นต้น รวมไปถึงการควบคุมการทำงานของฝ่ายบริหารโดยองค์กรพัฒนาเอกชน (Organisation Non Gouvernementale : OGN) โดยสื่อมวลชน หรือโดยองค์กรที่ตั้งขึ้นมาเป็นพิเศษ เช่น ผู้ตรวจการแผ่นดิน (Médiateur) เป็นต้น และนอกจากนี้แล้ว การควบคุมภายนอกฝ่ายปกครองยังอาจมีขึ้นได้จากกระบวนการต่างๆที่กฎหมายบัญญัติไว้ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบการดำเนินกิจกรรมต่างๆของฝ่ายปกครอง เช่น กระบวนการตามกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (la procédure administrative non contentieuse) ที่กำหนดมาตรการและขั้นตอนในการดำเนินการต่างๆของฝ่ายปกครองเอาไว้ การสอบถามความเห็นของประชาชนก่อนการตัดสินใจของฝ่ายปกครอง (la consultation) การประชาพิจารณ์ (les enqu?tes publiques) เป็นต้น              ในบทนี้จะทำการอธิบายถึงการควบคุมฝ่ายปกครองใน 4 ลักษณะคือ การร้องเรียนภายในฝ่ายปกครอง การควบคุมฝ่ายปกครองโดยผู้ตรวจการแผ่นดิน ความโปร่งใสในการดำเนิน กิจกรรมของฝ่ายปกครอง และการควบคุมฝ่ายปกครองโดยศาล              4.1 การร้องเรียนภายในฝ่ายปกครอง2 การร้องเรียนภายในฝ่ายปกครอง (le recours administratif) เป็นกระบวนการเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหายอันเกิดจากการกระทำทางปกครอง “ขั้นพื้นฐาน” ที่สุด โดยบุคคลผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากนิติกรรมทาง ปกครองสามารถร้องเรียนต่อฝ่ายปกครองให้เยียวยาแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายให้แก่ตนได้              การร้องเรียนภายในฝ่ายปกครองมีสองวิธีการคือ วิธีการแรกคือการร้องเรียนต่อตัวเจ้าหน้าที่ (recours gracieux) ผู้เป็น “ต้นเหตุ” อันได้แก่การที่บุคคลผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากนิติกรรมทางปกครองของเจ้าหน้าที่ผู้หนึ่ง สามารถร้องขอต่อเจ้าหน้าที่ผู้นั้นให้ ทบทวนนิติกรรมทางปกครองของตนเสียใหม่ด้วยตนเอง เพราะนิติกรรมทางปกครองนั้นอาจมีข้อ บกพร่องทางด้านกฎหมายหรือข้อเท็จจริง ส่วนวิธีการที่สองคือการร้องเรียนต่อผู้บังคับบัญชา (recours hiérarchique) อันได้แก่การที่บุคคลผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากนิติกรรมทาง ปกครองของเจ้าหน้าที่ผู้หนึ่งสามารถร้องขอต่อผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่ผู้นั้นให้ทบทวนนิติกรรมทางปกครองของผู้ใต้บังคับบัญชาของตนเสียใหม่ เช่น ร้องขอให้รัฐมนตรีทบทวนคำสั่งของผู้ว่าการจังหวัด เป็นต้น              การร้องเรียนภายในฝ่ายปกครองนั้น บุคคลผู้ร้องเรียนสามารถร้องเรียนได้โดยยกมูลเหตุ (motif) ใดก็ได้เช่น มูลเหตุทางกฎหมายที่ผู้ร้องเรียนสามารถอ้างถึงความบกพร่อง (erreur) ในข้อกฎหมายหรือในข้อเท็จจริงที่ทำให้นิติกรรมทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรืออาจเป็นการอ้างเหตุของความไม่เหมาะสม (inopportunité) ของคำสั่งหรือนิติกรรมทางปกครองนั้นก็ได้ อนึ่ง เมื่อมีการร้องเรียนเกิดขึ้น องค์กรฝ่ายปกครองอาจไม่ดำเนินการตามคำขอของบุคคล ผู้ร้องเรียนหรือปฏิเสธไม่รับเรื่องร้องเรียนนั้น หรือสั่งการแก้ไขตามที่มีการร้องเรียนบางส่วน ทั้งหมด หรืออาจมากกว่าที่บุคคลผู้ร้องเรียนได้ขอมาก็ได้ คำตัดสินของฝ่ายปกครองในส่วนที่เกี่ยวกับการร้องเรียนนี้มีสถานะเป็นคำสั่งทางปกครอง (une décision administrative)              4.2 การควบคุมฝ่ายปกครองโดยผู้ตรวจการแผ่นดิน3 ผู้ตรวจการแผ่นดิน (Le Médiateur de la République) เป็นองค์กรที่ถูกจัดตั้งขึ้นโดยรัฐบัญญัติลงวันที่ 3 มกราคม ค.ศ. 1973 ซึ่งได้รับการแก้ไขเพิ่มเติมอีกสองครั้งโดยรัฐบัญญัติลงวันที่ 24 ธันวาคม ค.ศ. 1976 และรัฐบัญญัติลงวันที่ 13 มกราคม ค.ศ. 1989 ผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นสถาบันที่ได้รับอิทธิพลมาจากองค์กรผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา (Ombudsman) ของสวีเดน แต่มีข้อแตกต่างกันอยู่หลายประการ              ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาในสวีเดนนั้นเกิดขึ้นเป็นครั้งแรกในตอนต้นของศตวรรษที่ 18 โดยผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาแห่งสวีเดนได้รับการแต่งตั้งจากรัฐสภาให้ทำหน้าที่ควบคุมฝ่ายปกครอง หลังสงครามโลกครั้งที่สอง ประเทศต่างๆหลายประเทศต่างก็พากันนำเอาระบบผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาไปใช้ เช่น ประเทศอื่นๆในกลุ่มสแกนดิเนเวีย ประเทศอังกฤษ สเปน และโปรตุเกส เป็นต้น กระบวนการในการทำงานของผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาค่อนข้างยืดหยุ่นและไม่เป็นแบบพิธีมากนัก ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาจะทำหน้าที่รับเรื่องร้องเรียน จากประชาชนเกี่ยวกับการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชน การพิจารณาปัญหาของผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาไม่มีแบบพิธีเช่นศาล เมื่อผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาพิจารณาเรื่องร้องเรียนเสร็จแล้วก็ไม่มีอำนาจสั่งการใดๆทั้งสิ้น ไม่สามารถเพิกถอนคำสั่งหรือกฎใดๆของฝ่ายปกครองได้ ไม่สามารถลงโทษฝ่ายปกครองหรือเจ้าหน้าที่ได้เพราะตนมิได้เป็นตุลาการ (juge) คงทำได้แต่เพียงให้ข้อสังเกตหรือข้อแนะนำไปยังหน่วยงานเพื่อให้ดำเนินการ เพื่อให้ลงโทษทางวินัยหรือทางอาญาแก่เจ้าหน้าที่ผู้กระทำความผิด และเสนอรายงานผลการดำเนินงานของตนต่อรัฐสภา              ส่วนผู้ตรวจการแผ่นดินของฝรั่งเศสนั้นมีลักษณะคล้ายกับผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาในสวีเดนคือไม่มีสถานะเป็นตุลาการ ผู้ตรวจการแผ่นดินมีหน้าที่สอบสวนตามคำร้องเรียนของประชาชนซึ่งรัฐสภาเป็นผู้เสนอคำร้องเรียนเหล่านั้นมายังผู้ตรวจการแผ่นดิน ผู้ตรวจการ แผ่นดินไม่มีอำนาจในการตัดสิน แต่จะทำความเห็นและข้อเสนอแนะไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้องรวมทั้งจัดทำความเห็นและรวบรวมปัญหาต่างๆไว้ในรายงานประจำปีของตนด้วย ผู้ตรวจการแผ่นดินได้รับการแต่งตั้งจากรัฐบาล มีวาระการดำรงตำแหน่ง 6 ปี มีความเป็นอิสระในการทำงาน มีอำนาจทั่วไปในการสอบสวน (le pouvoir de l’enqu?te) และสถาบันผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นองค์การมหาชนอิสระ (autorité administrative indépendante) ดังที่บัญญัติไว้ในรัฐบัญญัติลงวันที่ 13 มกราคม ค.ศ. 1989              สถาบันผู้ตรวจการแผ่นดินรับเรื่องร้องเรียนจากประชาชนเป็นจำนวนมากใน แต่ละปี เรื่องร้องเรียนส่วนใหญ่เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นจากความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายปกครองกับเอกชน              4.3 ความโปร่งใสในการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครอง4 ความโปร่งใน (la transparence) เป็นมาตรการสำคัญอีกประการหนึ่งที่ทำให้การกระทำต่างๆ ของฝ่ายปกครองสามารถถูกตรวจสอบได้โดยประชาชน ความโปร่งใสมีสามลักษณะคือ การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของฝ่ายปกครอง การให้เหตุผลในคำสั่งทางปกครอง และการประชาพิจารณ์              4.3.1 การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของฝ่ายปกครอง (l’accès aux documents administratifs) เป็นมาตรการสำคัญประการหนึ่งที่เปิดโอกาสให้ประชาชนได้มี “สิทธิรับรู้” การดำเนินการต่างๆของฝ่ายปกครองด้วยการรับทราบหรือสามารถเข้าไปตรวจสอบเอกสารต่างๆที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของฝ่ายปกครอง การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของฝ่ายปกครองนี้ใช้กันอยู่ในประเทศสวีเดนตั้งแต่ศตวรรษที่ 19 และต่อมาประเทศสหรัฐอเมริกาก็ได้นำมาใช้ในปี ค.ศ. 1966 และเป็นแบบอย่างให้ประเทศอื่นๆนำมาใช้จนเป็นที่แพร่หลายทุกวันนี้              ในประเทศฝรั่งเศสนั้น หลักเดิมมีอยู่ว่าการดำเนินการต่างๆของฝ่าย ปกครองเป็นเรื่องที่รู้ได้เฉพาะฝ่ายปกครองเท่านั้น จะมีเพียงบางสิ่งบางเรื่องเท่านั้นที่สามารถเปิดโอกาสให้ประชาชนรับรู้ได้ เช่น มติของสภาเทศบาลหรือการอนุญาตต่างๆ เป็นต้น ต่อมาในปี ค.ศ. 1978 รัฐสภาก็ได้ออกกฎหมายสามฉบับขึ้นมาเพื่อแก้ไขหลักเดิมที่มีอยู่ โดยรัฐบัญญัติฉบับแรกคือรัฐบัญญัติลงวันที่ 6 มกราคม ค.ศ. 1978 เกี่ยวกับข้อมูลข่าวสารได้วางหลักสำคัญเอาไว้ด้วย คือ การให้สิทธิแก่ประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารสำคัญของฝ่ายปกครอง สิทธิในการขอให้ฝ่ายปกครองแก้ไขเอกสารที่ผิดหรือยกเลิกเอกสารที่ขัดต่อกฎหมาย รวมทั้งสิทธิในการร้องเรียนกรณีที่ฝ่ายปกครองปฏิเสธไม่ดำเนินการตามกฎหมายดังกล่าว โดยมีการจัดตั้งคณะกรรมการขึ้นมาชุดหนึ่งในรูปขององค์การมหาชนอิสระ ชื่อว่าคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารและเสรีภาพแห่งชาติ (Commission nationale de l’informatique et des libertés) ทำหน้าที่ดูแลให้มีการปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายฉบับดังกล่าว ส่วนรัฐบัญญัติฉบับที่สองคือ รัฐบัญญัติลงวันที่ 17 กรกฎาคม ค.ศ. 1978 ก็มีบทบัญญัติถึงเสรีภาพของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของฝ่าย ปกครองทุกประเภทโดยมีข้อยกเว้นบางประการ เช่น ข้อมูลข่าวสารด้านการทหาร ด้านการทูต ข้อมูลส่วนบุคคลและเอกสารทางการแพทย์ เป็นต้น กฎหมายดังกล่าวได้จัดตั้งคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของฝ่ายปกครอง (Commission d’accès aux documents administratifs) ขึ้นเพื่อดูแลให้มีการปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าว สำหรับรัฐบัญญัติฉบับที่สามคือรัฐบัญญัติลงวันที่ 3 มกราคม ค.ศ. 1979 ก็เป็นกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับเอกสารสำคัญที่ไม่อาจเปิดเผยได้โดยแบ่งระยะเวลาเปิดเผยออกเป็นสองช่วงคือภายหลัง 30 ปี และภายหลัง 60 ปี              กฎหมายทั้งสามฉบับนี้มีส่วนสำคัญที่ทำให้การดำเนินกิจกรรมของฝ่าย ปกครองเป็นไปอย่างโปร่งใสและถูกตรวจสอบได้โดยประชาชน              4.3.2 การให้เหตุผลในคำสั่งทางปกครอง รัฐบัญญัติลงวันที่ 11 กรกฎาคม ค.ศ. 1979 และรัฐบัญญัติลงวันที่ 17 มกราคม ค.ศ. 1986 ได้กำหนดให้ฝ่ายปกครองให้เหตุผลในการออกคำสั่งทางปกครอง (la motivation des actes administratifs) โดยกำหนดประเภทของ คำสั่งไว้หลายประเภทที่ต้องมีการให้เหตุผล เช่น คำสั่งทางปกครองที่มีผลเฉพาะตัว คำสั่งไม่อนุญาต คำสั่งห้าม รวมทั้งมาตรการของตำรวจด้วย              นอกเหนือจากรัฐบัญญัติทั้งสองฉบับแล้ว สภาแห่งรัฐยังได้จัดทำหนังสือเวียนของนายกรัฐมนตรี (circulaires du Premier Ministre) เพื่อกำหนดบัญชีรายชื่อคำสั่งทางปกครองต่างๆที่จะต้องมีการให้เหตุผลของฝ่ายปกครองเอาไว้ด้วย              การให้เหตุผลในคำสั่งทางปกครองก็เป็นอีกมาตรการหนึ่งที่ช่วยให้การทำงานของฝ่ายปกครองโปร่งใส และถูกตรวจสอบได้ทั้งโดยประชาชนผู้รับคำสั่งทางปกครองหรือโดยศาลในกรณีที่มีการฟ้องคำสั่งทางปกครองเหล่านั้น              4.3.3 การประชาพิจารณ์ กระบวนการประชาพิจารณ์ (les enqu?tes publiques) เป็นกระบวนการสำคัญกระบวนการหนึ่งที่เปิดโอกาสให้ประชาชนได้แสดงความคิดเห็นของตนก่อนที่ฝ่ายปกครองจะตัดสินใจดำเนินกิจการต่างๆ กระบวนการประชาพิจารณ์นี้ถือเป็นสิ่งที่ “เชื่อมต่อ” ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายปกครองกับประชาชน              กระบวนการประชาพิจารณ์เริ่มขึ้นในประเทศฝรั่งเศสเป็นครั้งแรกเมื่อปี ค.ศ. 1810 ในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการเวนคืน (l’expropriation) ต่อมาก็มีกฎหมายที่สำคัญสามฉบับออกมารองรับกระบวนการประชาพิจารณ์ กฎหมายฉบับแรกคือรัฐบัญญัติลงวันที่ 10 กรกฎาคม ค.ศ. 1976 เกี่ยวกับการคุ้มครองและรักษาธรรมชาติ ได้กำหนดให้โครงการต่างๆที่อาจมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมจะต้องจัดทำรายงานการศึกษาผลกระทบ (une étude d’impact) เพื่อให้ทราบถึงผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมที่อาจเกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการต่างๆ กฎหมายฉบับที่สองคือรัฐบัญญัติลงวันที่ 12 กรกฎาคม ค.ศ. 1983 ได้กำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับกระบวนการในการจัดทำประชาพิจารณ์ (le déroulement des enqu?tes publiques) และการแต่งตั้งกรรมการประชาพิจารณ์ (le commissaire enqu?teur) อันเป็นหน้าที่ของประธานศาลปกครองชั้นต้น (le président du tribunal administratif) แห่งพื้นที่ที่จะมีการทำประชาพิจารณ์นั้น ส่วนกฎหมายฉบับที่สามคือรัฐบัญญัติลง วันที่ 2 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1995 ก็ได้จัดตั้งคณะกรรมการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะแห่งชาติ (Commission nationale du débat public) ขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่ดูแลการทำประชาพิจารณ์ให้เป็นไปตามกฎหมาย กระบวนการประชาพิจารณ์นับเป็นกระบวนการสำคัญที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการดำเนินกิจกรรมต่างๆของฝ่ายปกครอง              4.4 การควบคุมฝ่ายปกครองโดยองค์กรศาล การควบคุมการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองโดยกระบวนการศาล (recours juridictionnel) นั้นประกอบด้วยสาระสำคัญสองประการคือ การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง และความรับผิดของฝ่าย ปกครอง              4.4.1 การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง (le contr?le de légalité) ดังที่ได้กล่าวไปแล้วในตอนต้นของบทนี้ว่า การดำเนินกิจกรรมทั้งหลายของฝ่ายปกครองอยู่ภายใต้หลักว่าด้วยความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง (le principe de légalité) ดังนั้น จึงทำให้ฝ่ายปกครองไม่มี “อิสระ” อย่างเต็มที่ที่จะดำเนินกิจกรรมใดๆก็ได้เพราะต้อง “เคารพ” ต่อกฎหมายทุกระดับนั่นเอง โดยการกระทำของฝ่ายปกครองทั้งหลายจะต้องมีกฎหมายให้อำนาจและจะต้องไม่ทำนอกกรอบที่กฎหมายกำหนด              แต่อย่างไรก็ตาม ในบางครั้งเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองก็อาจดำเนินกิจกรรมหรือกระทำการบางอย่างที่ฝ่าฝืนกฎหมายได้ ไม่ว่าจะโดยตั้งใจหรือไม่ก็ตาม การฝ่าฝืนกฎหมายนั้นอาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อปัจเจกชนหรือสังคมได้ ดังนั้น จึงมีการ “สร้าง” มาตรการต่างๆขึ้นมา “ควบคุม” การดำเนินการต่างๆของฝ่ายปกครองที่ฝ่าฝืนกฎหมายโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อ “ลงโทษ” ฝ่ายปกครองที่ฝ่าฝืนกฎหมายหรือเพื่อ “เยียวยา” ความเสียหายที่เกิดจากการดำเนินการของฝ่ายปกครอง มาตรการในการควบคุมการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่ฝ่าฝืนกฎหมายนั้นมีหลายรูปแบบดังที่ได้ศึกษาไปแล้วก่อนหน้านี้คือการควบคุมภายในฝ่ายปกครอง การควบคุมโดยผู้ตรวจการแผ่นดิน รวมทั้งการสร้างกระบวนการในการทำงานของฝ่ายปกครองให้โปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ เป็นต้น ซึ่งนอกจากกระบวนการดังที่ได้ทำการศึกษาไปแล้ว ประเทศฝรั่งเศสเองยังได้สร้างกระบวนการควบคุมการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองทางศาลขึ้นมาเป็นพิเศษแยกต่างหากจากระบบศาลเดิมที่มีอยู่แล้ว โดยมีการแยกระบบศาลปกครองออกจากระบบศาลยุติธรรม ทำหน้าที่พิจารณาข้อพิพาททางปกครอง ซึ่งในส่วนของโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของศาลปกครองนั้น ได้ทำการนำเสนอไว้แล้วในบทที่ 1 ของหนังสือนี้แล้ว              ในส่วนนี้ จะขอนำเสนอกระบวนการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง ซึ่งศาลปกครองได้แยกกระบวนการในการพิจารณาคดีดังกล่าวออกเป็นสองกระบวนการคือ คดีที่ฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจ และมาตรการฉุกเฉิน ซึ่งเป็นเรื่องใหม่ที่เพิ่งมีขึ้นเมื่อไม่นานมานี้เอง              4.4.1.1 การฟ้องกรณีฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจ5 (le recours pour excès de pouvoir) การฟ้องกรณีฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจของตนนั้น เป็นกระบวนการทางกฎหมายที่เปิดโอกาสให้ตุลาการศาลปกครองเพิกถอน (annulation) นิติกรรมทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายได้ การฟ้องขอให้ศาลเพิกถอนนิติกรรมที่ทำเกินอำนาจนี้เป็นการดำเนินคดีที่มีลักษณะพิเศษ6 ที่นอกจากจะมีขึ้นเพื่อปกป้องสิทธิหรือประโยชน์ของเอกชนผู้ฟ้องคดีแล้ว ยังเป็นกระบวนการสำคัญอีกกระบวนหนึ่งที่ทำให้การกระทำทั้งหลายของฝ่ายปกครองเป็นไปตามกฎหมาย จึงอาจกล่าวได้ว่า การฟ้องคดีกรณีฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจนี้เป็นมาตรการสำคัญของระบบนิติรัฐ โดยปัจเจกชนที่มีส่วนได้เสียสามารถฟ้องขอให้ศาลปกครองเพิกถอนการกระทำของฝ่ายปกครองที่ไม่ “เคารพ” ต่อกฎหมายได้              (ก) การรับคำฟ้องกรณีฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจไว้พิจารณา ศาลปกครองจะพิจารณาถึงสาระสำคัญสามประการของคำฟ้องกรณีฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจ เพื่อประกอบการตัดสินใจเบื้องต้นว่า คำฟ้องนั้นจะสามารถรับไว้พิจารณา (recevabilité) ได้หรือไม่              (ก.1) สาระสำคัญเกี่ยวกับคำฟ้อง ในส่วนที่เกี่ยวกับรูปแบบของคำฟ้อง (la requ?te) นั้น คำฟ้องจะต้องเขียนเป็นภาษาฝรั่งเศสซึ่งไม่จำเป็นจะต้องทำตามแบบ คำฟ้องต้องติดอากรแสตมป์มูลค่า 15 euros (อัตราในเดือนตุลาคม พ.ศ. 2546)              คำฟ้องจะต้องยื่นต่อศาลภายใน 2 เดือนนับแต่วันที่ทราบนิติกรรมทางปกครองที่จะนำมาฟ้องนั้น7 กล่าวคือ หากเป็นนิติกรรมทางปกครองที่มีผลเป็นการเฉพาะตัว (acte individuel) ระยะเวลา 2 เดือนจะเริ่มนับตั้งแต่วันที่มีการบอกกล่าว (notification) แต่ถ้าหากเป็นนิติกรรมทางปกครองที่มีลักษณะเป็นกฎ (acte réglementaire) ระยะเวลา 2 เดือนจะเริ่มนับตั้งแต่วันที่มีการประกาศ (publication) คำสั่งนั้น แต่อย่างไรก็ตาม ระยะเวลา 2 เดือนนี้อาจขยาย (เช่นในกรณีที่มีการคัดค้านคำสั่งทางปกครอง ระยะเวลา 2 เดือนจะเริ่มนับเมื่อฝ่ายปกครองตอบปฏิเสธโดยชัดแจ้ง) หรืออาจลดลง (เช่นในกรณีที่สามารถพิสูจน์ได้ว่าผู้ฟ้องคดีรับรู้ถึงนิติกรรมทางปกครองที่นำมาฟ้องคดีก่อนหน้านั้นแล้ว โดยในกรณีที่ต้องมีการบอกกล่าวกับตัวผู้ฟ้องคดี แต่ไม่พบตัวผู้ฟ้องคดี ต้องรอไปอีกสักระยะหนึ่ง ซึ่งในทางปฏิบัติผู้ฟ้องคดีรับทราบตั้งแต่มีการออก นิติกรรมทางปกครองนั้นแล้ว เป็นต้น ระยะเวลา 2 เดือนจะเริ่มนับจากวันที่พิสูจน์ได้ชัดว่า ผู้ฟ้องคดีรับรู้ถึงนิติกรรมทางปกครองนั้นแล้ว เป็นต้น) อนึ่ง มีหลักสำคัญอยู่หลักหนึ่งที่ใช้ในกรณีระยะเวลาในการฟ้องคดี คือ การไม่ตอบ (silence) ของฝ่ายปกครองนั้นถือว่าเป็นการปฏิเสธ กล่าวคือ หากผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากนิติกรรมทางปกครองได้ใช้มาตรการร้องเรียนภายในฝ่าย ปกครอง (recours gracieux หรือ recours hiérarchique) หากฝ่ายปกครองไม่ตอบภายในระยะเวลา 2 เดือนนับจากมีการร้องเรียนภายในฝ่ายปกครอง ระยะเวลา 2 เดือนที่จะนำมาฟ้องศาลปกครองจะเริ่มนับเมื่อครบ 2 เดือนนับจากวันที่ครบ 2 เดือนที่มีการร้องเรียนภายในฝ่ายปกครอง8              (ก.2) สาระสำคัญเกี่ยวกับผู้ฟ้องคดี เพื่อที่จะฟ้องคดีที่ฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจต่อศาลปกครองได้ ผู้ฟ้องคดีจะต้องเป็นผู้ที่มีความสามารถในการฟ้องคดีตามกฎหมาย (capacité d’ester en justice) เป็นประการแรก ส่วนประการที่สองนั้น มีความจำเป็นที่ผู้ฟ้องคดีจะต้องเป็นผู้ที่มีส่วนได้เสียกับนิติกรรมทางปกครองที่ตนฟ้องขอให้ศาลปกครองเพิกถอน (annulation) ทั้งนี้ เนื่องจากการฟ้องคดีที่ฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจไม่ได้มีขึ้นเพื่อให้ผู้ใดฟ้องขอให้เพิกถอนนิติกรรมทางปกครองใดก็ได้ โดยในทางปฏิบัตินั้น ศาลปกครองก็จะตีความ “อย่างกว้าง” เพื่อที่จะรับรู้ถึงความเป็นผู้มีส่วนได้เสียของผู้ฟ้องคดีอยู่แล้ว โดยศาลปกครองสูงสุดได้วางหลักไว้ว่า ความเป็นผู้มีส่วนได้เสียจะต้องเกิดขึ้นต่อผู้ฟ้องคดีโดยตรง (un intér?t direct) และต้องเป็นเรื่องเฉพาะตัว (personnel) ด้วย ซึ่งศาลปกครองสูงสุดก็ได้วางหลักในเรื่องดังกล่าวไว้ในหลายคดี9 ว่าศาล ปกครองยอมรับว่าผู้เสียภาษีในเขตเทศบาลสามารถฟ้องขอให้เพิกถอนมติของสภาเทศบาลที่เกี่ยวกับเรื่องการเงินของเทศบาลที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายได้ แต่ในทางกลับกันศาลปกครองสูงสุดกลับไม่ยอมรับการที่ผู้เสียภาษีทุกคนในประเทศจะฟ้องขอให้เพิกถอนมติหรือคำสั่งของส่วนกลางที่เกี่ยวข้องกับการเงินของประเทศได้ และนอกจากนี้ ศาลปกครองสูงสุดก็ยอมรับว่า สมาคม (associations) หรือ สหภาพ (syndicats) สามารถฟ้องคดีเพื่อปกป้องประโยชน์ส่วนรวม (des intér?ts collectifs) ของสมาคมหรือสหภาพได้ เป็นต้น              (ก.3) สาระสำคัญเกี่ยวกับนิติกรรมทางปกครองที่นำมาฟ้องคดี การฟ้องคดีกรณีที่ฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจมีขึ้นเพื่อขอให้ศาลปกครองเพิกถอนนิติกรรม ทางปกครองนั้น ดังนั้น สิ่งสำคัญประการแรกที่เกี่ยวข้องกับนิติกรรมทางปกครองที่จะนำมาฟ้องคดีดังกล่าวได้คือ นิติกรรมทางปกครองนั้นจะต้องเป็นนิติกรรมที่เกิดขึ้นจากฝ่ายปกครองของฝรั่งเศส (un acte émanant d’une autorité administrative française) ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถฟ้องศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งขององค์กรที่เกี่ยวข้องกับศาลยุติธรรม (pouvoir judiciaire) องค์กรต่างประเทศ (d’autorités étrangères) นอกจากนี้แล้ว ผู้ฟ้องคดียังไม่สามารถฟ้องเพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งของ รัฐสภา (des autorités parlementaires) ในส่วนที่เกี่ยวกับกระบวนการร่างกฎหมายได้ แต่สามารถฟ้องเพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานบุคคล หรือการดำเนินกิจกรรมต่างๆ อันเป็นหน้าที่ของฝ่ายปกครองทั่วไปได้ ส่วนสิ่งสำคัญประการที่สองที่เกี่ยวข้องกับนิติกรรมทาง ปกครองที่ฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจและจะนำมาฟ้องเพื่อขอให้ศาลปกครองเพิกถอนได้นั้น นิติกรรมทางปกครองนั้นจะต้องเป็นนิติกรรมทางปกครองที่มีผลทางกฎหมายในตัวเอง (fait grief) กล่าวคือ จะต้องเป็นนิติกรรมทางปกครองที่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อตัวผู้ฟ้องคดี นิติกรรมทางปกครองที่ไม่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อตัวผู้ฟ้องคดีไม่สามารถนำมาฟ้องศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนในกรณี ดังกล่าวได้10              มีข้อยกเว้นอยู่สองประการที่ไม่อาจนำนิติกรรมทางปกครองบางประเภทมาฟ้องศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนในกรณีฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจได้ ข้อยกเว้นประการแรกคือ การกระทำของรัฐบาล (acte de gouvernement) และประการที่สองคือ สัญญาทางปกครอง (contrat administratif) หน้า 1 | หน้า 2 | หน้า 3  เชิงอรรถ              1. การกำกับดูแล (la tutelle) หมายถึงกระบวนการควบคุม (contr?le) ที่กระทำโดยนิติบุคคลมหาชนระดับสูง (une personne morale supérieure) ต่อนิติบุคคลมหาชนที่อยู่ในระดับที่ต่ำกว่า (une personne morale inférieure) ตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด ส่วนใหญ่แล้วการกำกับดูแลจะใช้ในความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการกำกับดูแลอาจมีได้ทั้งการกำกับดูแลเหนือตัวบุคคล (la tutelle sur les personnes) เช่น สั่งพักงานนายกเทศมนตรี การกำกับดูแลเหนือองค์กร (la tutelle sur les organs) เช่น สั่งยุบสภา หรือการกำกับดูแลการสั่งการต่างๆ (la tutelle sue les décisions) เช่น การให้ความเห็นชอบ อนุมัติ หรือเพิกถอนคำสั่งต่างๆ เป็นต้น. [กลับไปที่บทความ]              2. สรุปความจาก Jean RIVERO et Jean WALINE , Droit Administratif , 18e édition , Dalloz, Paris , 2000, หน้า 204-206. [กลับไปที่บทความ]              3. สรุปความจาก Guy BRAIBANT et Bernard STIRN , Le droit administratif français, 4e édition , Presse de Sciences Po et Dalloz , Paris , 1997 , หน้า 437-438. [กลับไปที่บทความ]              4. สรุปความจาก Guy BRAIBANT et Bernard STIRN , Le droit administratif franç ;ais, 4e édition , Presse de Sciences Po et Dalloz , Paris , 1997 , หน้า 439-441. [กลับไปที่บทความ]              5. สรุปความจาก Jacqueline MORAND-DEVILLER , Cours de droit administrarif , 5e édition , Editions Montchrestien , Paris , 1997 หน้า 675-695 ; Pierre-Laurent FRIER , Précis du droit administratif , Editions Montchrestien , Paris , 2001 หน้า 445-464 และ Jean RIVERO et Jean WALINE , Droit Administratif , 18e édition , Dalloz, Paris , 2000, หน้า 231-258. [กลับไปที่บทความ]              6. นักวิชาการด้านกฎหมายมหาชนของฝรั่งเศสหลายคนได้พยายามแบ่งประเภทของการดำเนินคดี (contentieux) ปกครองออกเป็นสองประเภทใหญ่ๆ คือ การดำเนินคดีแบบภววิสัย (contentieux objectif) และการดำเนินคดีแบบอัตตวิสัย(contentieux subjectif) โดยการแบ่งประเภทของคดีออกเป็นสองประเภทดังกล่าวมานี้มีที่มาจาก “คำฟ้อง” ของผู้ฟ้องคดี กล่าวคือ หากผู้ฟ้องคดีฟ้องคดีเพื่อ “ตอบโต้” นิติกรรมทางปกครองที่ฝ่าฝืนกฎหมาย ถือเป็นการฟ้องคดีแบบภววิสัย ในขณะที่การฟ้องเพื่อ “เรียกร้อง” ให้มีการยอมรับความมีอยู่ของสิทธิของผู้ฟ้องคดี ถือเป็นการฟ้องคดีแบบอัตตวิสัย              การฟ้องคดีแบบภววิสัยนั้น วัตถุประสงค์ของการฟ้องคดีก็คือเพื่อให้ขอให้ศาลพิจารณาถึง “กฎหมาย” เป็นหลัก กล่าวคือ นิติกรรมทางปกครองที่นำมาฟ้องต่อศาลนั้นสอดคล้องกับกฎหมายต่างๆที่อยู่ในลำดับสูงกว่าหรือไม่ การฟ้องคดีแบบภววิสัยมีหลายประเภท เช่น การฟ้องคดีขอให้ศาลพิจารณากรณีฝ่ายปกครองกระทำเกินอำนาจ (le recours pour excès de pouvoir) ที่เปิดโอกาสให้ศาลปกครองสามารถเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองได้ การฟ้องคดีขอให้ศาลตีความ (contentieux de l’interprétation) ที่เปิดโอกาสให้ศาลปกครองได้ตีความนิติกรรมทางปกครองที่เคลือบคลุมให้ชัดเจนยิ่งขึ้น หรือ การฟ้องคดีขอให้ศาลพิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของนิติกรรมทางปกครองตามที่คู่ความกล่าวอ้าง (contentieux de l’appréciation de légalité) ที่โดยทั่วไปแล้วจะเป็นคดีที่ศาลยุติธรรมขอให้ศาลปกครองพิจารณาถึงนิติกรรมทางปกครองที่มีคู่ความกล่าวอ้างว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งในคดีดังกล่าว ศาลปกครองมีหน้าที่เพียงชี้ว่า นิติกรรมทางปกครองนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ศาลปกครองไม่สามารถเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองนั้นได้ ส่วนการฟ้องคดีแบบอัตตวิสัยนั้น เปิดโอกาสให้ผู้พิพากษาได้พิจารณาถึง “สิทธิของผู้ฟ้องคดี” เป็นหลัก กล่าวคือ เป็นการพิจารณาถึงการกระทำต่างๆของฝ่ายปกครองที่ฝ่าฝืนหรือกระทบสิทธิประโยชน์ของผู้ฟ้องคดี การฟ้องคดีแบบอัตตวิสัยมีหลายประเภท เช่น การฟ้องคดีที่ศาลมีอำนาจเต็ม (recours de plein contentieux หรือ contentieux de plein juridiction) อันได้แก่ การดำเนินคดีเกี่ยวกับสัญญา (contentieux contractuel) การดำเนินคดีเกี่ยวกับภาษี (contentieux fiscal) ความรับผิดของฝ่ายปกครอง (la responsabilité) รวมทั้งการพิจารณาคดีเกี่ยวกับทางสาธารณะ (contentieux de grande voirie) ที่ศาลปกครองมีอำนาจสั่งลงโทษทางอาญาแก่ผู้ทำความผิดเกี่ยวกับสาธารณสมบัติของแผ่นดิน (le domaine public) ด้วย. [กลับไปที่บทความ]              7. ตัวอย่าง ในกรณีที่มีการประกาศหรือบอกกล่าวคำสั่งทางปกครองในวันที่ 9 มกราคม การนับระยะเวลาในการฟ้องคดีจะเริ่มนับแต่วันรุ่งขึ้นคือ 10 มกราคม เวลา 0.00 น. และจะครบกำหนด 2 เดือนในวันที่ 10 มีนาคม เวลา 24.00 น. [กลับไปที่บทความ]              8. ตัวอย่าง เมื่อมีการร้องเรียนภายในฝ่ายปกครองโดยจดหมายลงทะเบียน ลงวันที่ 9 มกราคม ใบลงทะเบียนส่งกลับมาถึงมือผู้ร้องเรียนวันที่ 19 มกราคม หากฝ่ายปกครองไม่ตอบภายในวันที่ 19 มีนาคม เวลา 24.00 น. ระยะเวลา 2 เดือนก็จะเริ่มนับ ดังนั้น ผู้ร้องจะต้องฟ้องคดีต่อศาลปกครองภายในระยะเวลา 2 เดือนนับจากนั้น คือ 20 พฤษภาคม. [กลับไปที่บทความ]              9. คำวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดคดี Casanova ลงวันที่ 29 มีนาคม ค.ศ. 1901 และคำวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดคดี Sydicat des patrons coiffeurs de Limoges ลงวันที่ 28 ธันวาคม ค.ศ. 1906. [กลับไปที่บทความ]              10. ศาลปกครองสูงสุดคดี Notre-Dame du Kreisker ลงวันที่ 29 มกราคม ค.ศ. 1954 ได้วางหลักไว้ว่า หนังสือเวียน(circulaire) ของฝ่ายปกครองที่มีขึ้นเพื่ออธิบายความหมายหรือขยายความกฎหมายต่อข้ารัฐการในหน่วยงาน ไม่สามารถนำมาฟ้องเพื่อขอให้ศาลปกครองเพิกถอนกรณีฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจได้ เว้นแต่หนังสือเวียนนั้นจะมีสภาพเป็นกฎ (un caractère réglementaire) ที่มีผลบังคับกับบุคคลภายนอกจึงจะนำมาฟ้องคดีประเภทดังกล่าวได้. [กลับไปที่บทความ] ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 1 ธันวาคม พ.ศ. 2546              Public Law Net ยินดีพิจารณาบทความในแขนงกฎหมายมหาชน กฎหมายปกครอง กฎหมายรัฐธรรมนูญ สิทธิและเสรีภาพ รวมทั้งบทความที่มีสาระน่าสนใจอื่นๆ จากนักเขียน นักวิชาการ นักกฎหมาย และนักศึกษากฎหมายทุกท่าน โดยส่งบทความของท่านมาในรูปแบบของเอกสาร Microsoft Word (*.doc) เอกสาร Text ข้อความล้วน (*.txt) ผ่านทาง E-Mail webmaster@pub-law.net โดยลิขสิทธิและความรับผิดตามกฎหมายเป็นของผู้เขียนบทความนั้น ข้อมูลใดๆที่ปรากฎในเวบนี้ยังมิใช่ข้อมูลที่เป็นทางการ หากต้องการอ้างอิง โปรดตรวจสอบจากแหล่งที่มาของข้อมูลนั้น