ข้อสงสัยในมาตรการบังคับทางปกครอง โดย คุณ ชำนาญ จันทร์เรือง

9 มกราคม 2549 00:43 น.

       ข้อสงสัยในมาตรการบังคับทางปกครอง
       โดย คุณชำนาญ จันทร์เรือง (นักวิชาการอิสระ)
       นับแต่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ และพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มีผลบังคับใช้ จนกระทั่งมีการเกิดขึ้นของศาลปกครอง คดีละเมิดอันเนื่องมาจากการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดมาจากการปฏิบัติหน้าที่ในกรณีที่เจ้าหน้าที่ต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนที่หน่วยงานของรัฐได้ใช้ให้แก่ผู้เสียหาย หรือในกรณีที่เจ้าหน้าที่ต้องใช้ค่าสินไหมทดแทนเนื่องจากเจ้าหน้าที่ผู้นั้นได้กระทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐ ซึ่งกฎหมายกำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่เสียหายมีอำนาจออกคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้นั้นชำระเงินดังกล่าวภายในกำหนด แต่ปรากฏว่าเจ้าหน้าที่ไม่ชำระตามคำสั่งดังกล่าว จึงเอาคดีไปฟ้องที่ศาลปกครอง ซึ่งศาลปกครองวินิจฉัยว่า ถ้าหน่วยงานของรัฐมีทางแก้ไขหรือบรรเทาความเสียหายด้วยการใช้มาตรการบังคับทางปกครองเช่น การยึด อายัด ฯลฯ ได้อยู่แล้ว ก็มิใช่ผู้มีสิทธิฟ้องคดีปกครอง จึงไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา ซึ่งก็ทำให้เกิดข้อกังขาในหมู่ผู้ที่จะต้องปฏิบัติและแวดวงวิชาการของนักกฎหมายในหลายประเด็น เช่น มาตรการบังคับทางปกครองซึ่งไม่ผ่านกระบวนการทางศาลนั้นว่า การร้องขัดทรัพย์ในการบังคับทางปกครองมีได้หรือไม่ หากนำการร้องขัดทรัพย์มาใช้ในการบังคับทางปกครองไม่ได้ เจ้าของทรัพย์ที่แท้จริงซึ่งเป็นบุคคลภายนอกจะทำอย่างไร และกรณีบคคลภายนอกเข้ามาเป็นผู้ค้ำประกันเพื่อชำระหนี้ตามคำสั่งจะมีได้หรือไม่ และเมื่อผิดสัญญาประกันจะใช้คำสั่งเจ้าหน้าที่มาบังคับกับผู้ค้ำประกันโดยไม่ต้องฟ้องผู้ค้ำประกันขึ้นใหม่ได้หรือไม่
       
       ก่อนที่จะถกเถียงใน ๒ ประเด็นดังกล่าวมาข้างต้นนั้น เราควรทำความเข้าใจเกี่ยวกับการบังคับทางปกครองตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ว่า คืออะไรและมีวัตถุประสงค์อย่างไรเสียก่อน
       การบังคับทางปกครองคือ มาตรการต่างๆ ที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐดำเนินการเพื่อให้คำสั่งทางปกครองบรรลุผล ดังนั้น วัตถุประสงค์ของการบังคับทางปกครองจึงเป็นไปเพื่อให้คำสั่งทางปกครองบรรลุผลตามเจตนารมณ์ที่กฎหมายกำหนด
       โดยปกติ คำสั่งทางปกครองไม่จำต้องมีการบังคับทางปกครอง ทั้งนี้เนื่องจาก ลักษณะของคำสั่งทางปกครองบางประเภทไม่จำต้องมีการบังคับทางปกครอง รวมทั้ง ผู้รับคำสั่งทางปกครองหรือผู้ที่อยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครองได้ปฏิบัติตามคำสั่งทางปกครองนั้นก็ไม่จำต้องมีการบังคับทางปกครอง
       กล่าวให้แคบลงไปอีกว่า การบังคับทางปกครองใช้เฉพาะกรณีที่มีการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขในคำสั่งทางปกครองนั้นเท่านั้น(หรือไม่มีการชำระเงินโดยถูกต้องครบถ้วน)และเงื่อนไขดังกล่าวนี้จะต้องเป็นการบังคับให้ผู้รับคำสั่งทางปกครองหรือผู้อยู่ในบังคับคำสั่งทางปกครองนั้นกระทำการ หรืองดเว้นกระทำการอย่างใดอย่างหนึ่ง หรือเป็นการบังคับในลักษณะการเพิกถอนสิทธิตามกฎหมายที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ออกคำสั่งทางปกครองไป
       กรณีคำสั่งทางปกครองใดที่จะมีเงื่อนไขในการบังคับดังกล่าวข้างต้นหรือไม่ ย่อมเป็นไปตามที่กฎหมายให้อำนาจในการสั่งการไว้ หากมิได้กำหนดไว้เฉพาะแล้ว ก็ต้องพิจารณาจาก พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติ-ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งกำหนดเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองและการบังคับทางปกครองไว้เป็นการทั่วไป การบังคับทางปกครองตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มิได้จำกัดอยู่ที่การบังคับทางทรัพย์สินแต่เพียงอย่างเดียว ดังจะเห็นได้จากที่ปรากฏในมาตรา ๕๗ มาตรา ๕๘ และมาตรา ๖๑ ดังนี้คือ
       ๑. คำสั่งทางปกครองที่กำหนดให้ผู้ใดชำระเงินตามมาตรา ๕๗ และการไม่ชำระค่าปรับทางปกครองตามมาตรา ๖๑ มาตรการบังคับทางปกครองคือ ยึดหรืออายัดทรัพย์สินขายทอดตลาดเพื่อชำระเงินให้ครบถ้วน
       ๒. คำสั่งทางปกครองให้กระทำหรือละเว้นกระทำตามมาตรา ๕๘ การบังคับทางปกครองคือ
       ก. เจ้าหน้าที่ของรัฐเข้าดำเนินการเองหรือมอบหมายให้บุคคลอื่นกระทำการแทนโดยเรียกค่าใช้จ่ายและเงินเพิ่มจากผู้อยู่ในบังคับคำสั่งทางปกครอง
       ข. ให้มีการชำระค่าปรับทางปกครองการดำเนินการของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการบังคับทางปกครองเป็นการกระทำทางปกครองอย่างหนึ่งซึ่งบางกรณีเป็นการกระทำที่เรียกว่าการกระทำทางกายภาพเข้ามาเกี่ยวข้องไม่ว่าจะเป็นการ รื้อถอน ยึดหรืออายัด เป็นต้น
       ว่ากันทางทฤษฎีแล้ว การบังคับทางปกครอง เป็นมาตรการที่เกิดจากคำสั่งทางปกครองและเป็นเครื่องมือสำคัญของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐในการดำเนินการตามกฎหมายเพื่อประโยชน์สาธารณะ รวมทั้งประโยชน์เอกชน เจ้าหน้าที่จึงมีอำนาจออกคำสั่ง สั่งการต่างๆ นานาอันกระทบต่อสิทธิของเอกชนได้ การใช้อำนาจดังกล่าวนี้มิได้เกิดขึ้นโดยอำเภอใจหากแต่มาจากกฎหมาย การใช้อำนาจตามกฎหมายเป็นการบังคับตามกฎหมาย(โดยฝ่ายบริหาร/ฝ่ายปกครอง)และกฎหมายที่ให้อำนาจนี้มิได้เกิดขึ้นลอยๆ หากแต่มาจากรัฐสภา(ฝ่ายนิติบัญญัติ)และศาล(ฝ่ายตุลาการ)ย่อมเป็นองค์กรที่เข้าไปตรวจสอบการใช้อำนาจดังกล่าวได้ ส่วนข้อที่ว่าการบังคับทางปกครองไม่ผ่านกระบวนการทางศาลนั้น เห็นว่า การบังคับทางปกครองเป็นการดำเนินการเพื่อบังคับตามคำสั่งทางปกครองอันเป็นมาตรการ
       สืบเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการสั่งการเรื่องต่างๆ ที่เรียกว่าคำสั่งทางปกครอง ดังนั้น ในคำถามดังกล่าวมานี้จึงอาจให้คำตอบโดยคำถามกลับว่า ในเรื่องคำสั่งทางปกครอง มิได้ผ่านกระบวนการทางศาลแต่เหตุใดฝ่ายปกครองจึงมีอำนาจในการกระทำการต่างๆ ที่กระทบสิทธิของเอกชนได้(รวมทั้งสิทธิของเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกันเอง) ทั้งนี้ การกระทำของฝ่ายปกครองย่อมถูกตรวจสอบได้โดยองค์กรตุลาการหรือศาล ตามหลักการใช้อำนาจอธิปไตยนั่นเอง เมื่อการบังคับทางปกครองเป็นมาตรการส่วนหนึ่งของฝ่ายปกครองที่บังคับเพื่อให้คำสั่งทางปกครองบรรลุผลตามเจตนารมณ์ที่กฎหมายกำหนด โดยหลักก็ย่อมอยู่ในการควบคุมตรวจสอบขององค์กรตุลาการหรือศาลได้เช่นเดียวกัน
       
       ประเด็นปัญหาที่ว่าการร้องขัดทรัพย์ในการบังคับทางปกครองมีได้หรือไม่ และหากนำการร้องขัดทรัพย์มาใช้ในการบังคับทางปกครองไม่ได้ เจ้าของทรัพย์ที่แท้จริงซึ่งเป็นบุคคลภายนอกจะทำอย่างไร?
       
ในกระบวนการใช้มาตรการบังคับทางปกครองโดยการยึดหรืออายัดทรัพย์สินเพื่อขายทอดตลาดนั้นกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เช่น ป.วิ.แพ่งและ ป.พ.พ.ได้กำหนดขั้นตอนที่ให้โอกาสผู้ที่เป็นเจ้าของทรัพย์สินที่แท้จริงร้องคัดค้านโต้แย้งได้ ถึงแม้ว่าการดำเนินการยึดหรืออายัดของฝ่ายปกครองตามกรณีนี้มิใช่กรณีที่ผ่านการพิจารณาตรวจสอบโดยศาลก็ตาม แต่ พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
       ก็กำหนดให้ดำเนินการตาม ป.วิ.แพ่ง โดยอนุโลมอันหมายความว่า เท่าที่จะใช้บังคับได้ตามสภาพของเรื่อง ดังนั้น เมื่อมีประเด็นพิพาทโต้แย้งกันในชั้นยึดอายัดระหว่างฝ่ายปกครองกับเจ้าของทรัพย์สินที่แท้จริง คู่กรณีย่อมเสนอคดีต่อศาลปกครองได้ ไม่น่าจะเป็นปัญหาอย่างใด นอกจากนี้มาตรา ๖๒ พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ยังกำหนดไว้ด้วยว่าผู้ถูกดำเนินการตามมาตรการบังคับทางปกครองอาจอุทธรณ์การบังคับทางปกครองนั้นได้ ซึ่งกฎหมายมิได้ใช้คำว่าผู้อยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครอง(ผู้ที่จะถูกใช้มาตรการบังคับทางปกครองตามที่ปรากฏตามคำสั่งทางปกครอง) ดังนั้น ผู้ที่เป็นเจ้าของทรัพย์สินที่แท้จริงอาจใช้ช่องทางนี้เพื่อรักษาสิทธิของตนเองได้
       
       กรณีบุคคลภายนอกเข้ามาเป็นผู้ค้ำประกันเพื่อชำระหนี้ตามคำสั่งจะมีได้หรือไม่ และเมื่อผิดสัญญาประกันจะใช้คำสั่งเจ้าหน้าที่มาบังคับกับผู้ค้ำประกันโดยไม่ต้องฟ้องผู้ค้ำประกันขึ้นใหม่ได้หรือไม่?
       
การค้ำประกันคำสั่งทางปกครองที่ให้ชำระเงินนั้น เห็นว่า การค้ำประกันเป็นสัญญาทางแพ่งที่อาจนำมาใช้ในทางปกครองได้ โดยเฉพาะคำสั่งทางปกครองที่ออกบังคับเจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดให้ชดใช้เงินต้องถือว่าเป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่ของรัฐมีหนี้ในทางละเมิดต่อหน่วยงานทางปกครอง ว่ากันโดยทั่วไปแล้วก็เป็นความผูกพันในทางหนี้ตามธรรมดาซึ่งอาจมีสัญญาค้ำประกันได้และการค้ำประกันดังกล่าวนี้ย่อมมี
       ความหมายเพียงว่าค้ำประกันการใช้เงินที่จะต้องชดใช้ตามคำสั่งทางปกครองนั้นเท่านั้น เพราะการบังคับทางปกครองกรณีที่มีการฝ่าฝืนหรือชำระเงินไม่ถูกต้องครบถ้วนคือการยึดหรืออายัดทรัพย์สินเพื่อขายทอดตลาด(อายัดทรัพย์สินมิได้มีผลทำให้สิทธิเรียกร้องนั้นเป็นของเจ้าหนี้โดยทันทียังต้องมีกระบวนการที่ทำให้สิทธิประโยชน์ตามสิทธิเรียกร้องที่อายัดดังกล่าวนั้นตกมาเป็นของเจ้าหนี้อีกต่างหาก เช่นเดียวกับการยึดคือยึดเพื่อขายทอดตลาดมิใช่ยึดเอาเป็นของเจ้าหนี้เลย)ขายทอดตลาดเพื่อนำเงินมาชำระหนี้ วัตถุประสงค์ในการบังคับทางปกครองโดยวิธีการนี้มีเพียงเท่านี้ มิได้มีความหมายเลยเถิดไปถึงกับว่าทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ค้ำประกันกับหน่วยงานทางปกครองมีลักษณะสัมพันธ์กันในฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยปริยาย และหาได้ทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับเจ้าหน้าที่ผู้กระทำละเมิดเปลี่ยนแปลงไปไม่ เมื่อมีการฝ่าฝืนคำสั่งทางปกครองที่ให้ชดใช้เงินดังกล่าวในระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับเจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดนั้น กระบวนการทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับเรื่องดังกล่าวนี้เป็นอย่างไรก็ต้องถือตามนั้น โดยเฉพาะส่วนที่ว่าด้วยความรับผิดตาม พ.ร.บ. ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ และการบังคับทางปกครองตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ขั้นตอนและวิธีการตามกฎหมายทั้งสองฉบับที่กล่าวมาแล้วนั้นแม้อาศัยความสัมพันธ์ในทางกฎหมายมหาชนเหมือนกัน แต่ก็มีส่วนที่แตกต่างกัน ส่วนวิธีการบังคับตามสัญญาค้ำประกันนั้นเป็นความผูกพันตามกฎหมายแพ่งอันเป็นกฎหมายเอกชน พ.ร.บ. ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ความสำคัญอยู่ที่ผู้กระทำละเมิดเป็นเจ้าหน้าที่ ส่วน พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ความสำคัญอยู่ที่การใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ตามที่กฎหมายให้อำนาจไว้ การออกคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ผู้กระทำละเมิดชดใช้เงินเป็นการบังคับตาม พ.ร.บ. ความรับผิดทางละเมิดของเจาหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ แก่เจ้าหน้าที่ การออกคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เป็นไปตามกฎหมายเฉพาะซึ่งก็คือ พ.ร.บ. ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๑๒ ส่วนการค้ำประกันคำสั่งทางปกครองที่ให้เจ้าหน้าที่ชดใช้เงินนั้น มิได้เกี่ยวกับ พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ เพราะผู้ค้ำประกันมิได้เป็นผู้กระทำละเมิด (แม้ผู้ค้ำประกันจะมีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ก็ตาม)ดังนั้น หน่วยงานทางปกครองจะอาศัยเหตุอันใดตามกฎหมายที่จะออกคำสั่งให้ผู้ค้ำประกันชดใช้เงินกันเล่า การพิจารณาประเด็นของผู้ค้ำประกันจึงมิได้อยู่ที่กฎหมายฉบับดังกล่าวนี้ แต่ต้องว่ากันตามกฎหมายแพ่ง
       ลองมาพิจารณาตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ดูว่า ผู้ค้ำประกันมีความสัมพันธ์กับหน่วยงานทางปกครองที่ออกคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ชดใช้เงินอย่างไร จะเห็นได้ว่า ผู้ค้ำประกัน(แม้จะมีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ก็ตาม)เข้าผูกพันตนตามสัญญาทางแพ่ง หน่วยงานทางปกครองมิได้ใช้อำนาจตามกฎหมายฉบับใดออกคำสั่งอย่างใดบังคับแก่ผู้ค้ำประกัน จึงไม่มีกรณีที่จะใช้มาตรการบังคับทางปกครองกับผู้ค้ำประกันได้เลย(จะออกคำสั่งเรียกให้ใช้เงินตาม พ.ร.บ. ความรับผิดทางละเมิดของเจาหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ก็มิได้ เพราะผู้ค้ำประกันมิได้เป็นผู้กระทำละเมิด)
       
       ในประเด็นที่ว่าหากทรัพย์สินที่ไม่อยู่ในข่ายแห่งการบังคับคดีตามกฎหมาย เป็นทรัพย์สินที่อยู่ในข่ายแห่งการบังคับทางปกครองหรือไม่?
       
การบังคับทางปกครองนี้ เป็นเพียงมาตรการในการบังคับใช้กฎหมายของฝ่ายปกครองยังมิได้ผ่านการตรวจสอบโดยองค์กรศาล จึงมีฐานะที่เป็นมาตรการต่ำกว่ามาตรการบังคับคดีของศาลซึ่งผ่านการตรวจสอบกลั่นกรองคดีจากองค์กรตุลาการหรือศาลแล้ว ดังนั้น ต้องเข้าใจว่าแม้กรณีที่ศาลได้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งจนมีการบังคับคดีโดยการยึดหรืออายัดทรัพย์สินของบุคคลใดแล้ว กฎหมายยังกำหนดห้ามมิให้ยึดอายัดทรัพย์สินบางประเภท โดยกำหนดให้ไม่อยู่ในข่ายแห่งการบังคับคดี ดังนั้น การบังคับทางปกครองในกรณีที่มีการยึดหรืออายัดนั้นเป็นวิธีการอันเดียวกันกับการบังคับคดีในทางแพ่งเพื่อบังคับชำระหนี้ที่เป็นเงิน จึงต้องเคารพหลักดังกล่าวด้วย ซึ่งหากฝ่ายปกครองจะใช้มาตรการบังคับทางปกครองโดยวิธีการยึดหรืออายัดทรัพย์สินของผู้ใด หากทรัพย์สินนั้นเป็นชนิดที่ไม่อยู่ในข่ายแห่งการบังคับคดี(ในทางแพ่ง)ในการใช้มาตรการบังคับทางปกครองกับทรัพย์สินดังกล่าวนั้นก็ย่อมต้องห้ามเช่นกัน
       
       กล่าวโดยสรุปคือหากใช้มาตรการบังคับทางปกครองได้ก็ให้ใช้มาตรการบังคับทางปกครองก่อน ถ้าใช้มาตรการบังคับทางปกครองไม่ได้ไม่ว่าจะด้วยเหตุใดก็ตาม เช่น ผู้ถูกดำเนินการตามมาตรการบังคับทางปกครองตาย ฯลฯ จึงค่อยนำคดีไปสู่ศาล และที่สำคัญก็คือ มาตรการบังคับทางปกครองเป็นเครื่องมือของเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานของรัฐที่ต้องทำตามกฎหมายและถูกตรวจสอบโดยศาลได้ เหมือนการกระทำทางปกครองอื่นที่เห็นว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายนั่นเอง
       
       


พิมพ์จาก http://www.pub-law.net/view.aspx?ID=858
เวลา 23 กรกฎาคม 2557 02:29 น.
Pub Law Net (http://www.pub-law.net)