หน้าแรก บทความสาระ
ข้อสังเกตบางประการเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทย
รศ.ดร. นันทวัฒน์ บรมานันท์
17 ธันวาคม 2547 15:23 น.
 

       
            
        เมื่อคณะราษฎรได้ทำการเปลี่ยนแปลงการปกครองในวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ.2475 ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ใช้ปกครองอยู่เป็นเวลานานก็ได้สิ้นสุดลง และเกิดระบอบการปกครองใหม่ที่คณะราษฎรนำมาใช้ นั่นคือระบอบการปกครอง "ประชาธิปไตยแบบตะวันตกที่มีรัฐธรรมนูญ (Constitution) เป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ" และหลังจากเกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองได้เพียง 3 วัน คณะราษฎรก็ได้นำ "พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475" ออกใช้บังคับเมื่อวันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ.2475

                   
        ผู้ที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทยคือ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) ซึ่งถือกันว่าเป็น "มันสมอง" ของคณะราษฎร เมื่อทำการเปลี่ยนแปลงการปกครองสำเร็จแล้วคณะราษฎรก็ได้นำร่าง "พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม พุทธศักราช 2475" ที่ได้จัดเตรียมไว้เรียบร้อยแล้วขึ้นทูลเกล้าฯถวายพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย เดิมทีนั้นคณะราษฎรต้องการให้รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวเป็นรัฐธรรมนูญถาวรแต่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทางรับสั่งให้ใช้รัฐธรรมนูญนี้ไปพลางก่อนและให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการขึ้นมาร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรต่อไปจึงได้มีการเติมคำว่า "ชั่วคราว" ลงไปและเมื่อรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวประกาศใช้บังคับแล้วก็ได้มีการตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาเพื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรซึ่งต่อมาก็คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ.2475 ลงวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ.2475

                   
        พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 มีสาระสำคัญที่เห็นเด่นชัดมีอยู่สองประการ คือ

                   
        1. จำกัดอำนาจกษัตริย์ เมื่อพิจารณาจาก "ประกาศของคณะราษฎรฉบับที่ 1" ที่ได้แจกจ่ายให้แก่ประชาชนในวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ.2475 แล้ว จะเห็นได้ว่า คณะราษฎรทำการเปลี่ยนแปลงการปกครองก็เพราะไม่ศรัทธาในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์และต้องการให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองประเทศ จึงได้ "…..รวมกำลังตั้งเป็นคณะราษฎรขึ้น และได้ยึดอำนาจของรัฐบาลกษัตริย์ ….." ส่วนสถานภาพของพระมหากษัตริย์นั้น คณะราษฎรได้ชี้แจงว่า "…..คณะราษฎรไม่ประสงค์ทำการแย่งชิงราชสมบัติ ฉะนั้นจึงได้ขอเชิญให้กษัตริย์องค์นี้ดำรงตำแหน่งกษัตริย์ต่อไป แต่จะต้องอยู่ใต้กฎหมายธรรมนูญการปกครองแผ่นดินจะทำอะไรโดยลำพังไม่ได้ นอกจากด้วยความเห็นของสภาผู้แทนราษฎร….."

                   
        หลักการที่ปรากฏอยู่ในประกาศของคณะราษฎรฉบับที่ 1 ได้ถูกนำมาบัญญัติไว้หลายๆแห่งด้วยกันในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราวฯ โดยเริ่มตั้งแต่คำปรารภที่ว่า "…..โดยที่คณะราษฎรได้ขอร้องให้อยู่ใต้ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม….." ซึ่งชี้ให้เห็นชัดว่า ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ได้สิ้นสุดลงแล้ว และพระมหากษัตริย์ทรงอยู่ใต้รัฐธรรมนูญเหมือนกับประชาชนทั่วๆไป จากนั้นในมาตรา 1 ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวก็ได้ยืนยันถึงการเปลี่ยนแปลงตัว "ผู้มีอำนาจสูงสุด" ของประเทศว่า "อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย" ซึ่งเท่ากับว่ากษัตริย์ได้สูญเสียอำนาจสูงสุดให้กับประชาชนแล้ว และในมาตรา 2 คณะราษฎรก็ได้ย้ำถึงสถานะของกษัตริย์อีกครั้งหนึ่งว่ามีสถานะเท่าๆกับองค์กรอื่นอีก 3 องค์กรที่จะ "เป็นผู้ใช้อำนาจแทนราษฎร" คือ กษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎร คณะกรรมการราษฎรและศาล

                   
        ในมาตรา 6 ได้มีการให้อำนาจแก่ "ตัวแทนของประชาชน" ที่จะวินิจฉัยการกระทำผิดทางอาญาของกษัตริย์ได้โดยบัญญัติไว้ว่า "กษัตริย์จะถูกฟ้องร้องคดีอาชญายังโรงศาลไม่ได้เป็นหน้าที่ของสภาผู้แทนราษฎรจะวินิจฉัย" ส่วนบรรดาการกระทำต่างๆของ "พระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ" จะต้องเป็นไปตามบทบัญญัติในมาตรา 7 คือ "…..ต้องมีกรรมการราษฎรผู้หนึ่งผู้ใดลงนามด้วย โดยได้รับความยินยอมของคณะกรรมการราษฎรจึงจะใช้ได้ มิฉะนั้นเป็นโมฆะ"

                   
        บทบัญญัติดังกล่าวข้างต้นเป็นสิ่งแสดงถึงการจำกัดอำนาจของกษัตริย์ที่ถูกบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับแรกอย่างชัดแจ้ง นอกเหนือจากเรื่องดังกล่าวยังมีอีกหลายกรณีที่กษัตริย์ไม่สามารถทำได้ เช่น ยับยั้งร่างกฎหมายไม่ได้ (มาตรา 8) ทรงถอดถอนเสนาบดีไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับคำแนะนำจากคณะกรรมการราษฎร(มาตรา 35) ฯลฯ ซึ่งท่านผู้สนใจรายละเอียดดังกล่าวย่อมสามารถตรวจสอบได้จากพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475

                   
        2. ให้อำนาจแก่ประชาชน ดังที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้นว่า วัตถุประสงค์ประการหนึ่งของคณะราษฎรในการเปลี่ยนแปลงการปกครองก็คือ ต้องการให้ประชาชนมีส่วนในการปกครอง
       ประเทศตามแบบอย่างประเทศในยุโรป จึงได้กำหนดเรื่องจำกัดอำนาจของพระมหากษัตริย์ไว้ในรัฐธรรมนูญและเพิ่มอำนาจให้แก่ "ตัวแทนของประชาชน"

                   
        พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ได้กำหนดองค์กรที่ทำหน้าที่ "ตัวแทนของประชาชน" ไว้สององค์กร องค์กรแรกได้แก่ สภาผู้แทนราษฎรซึ่งทำหน้าที่นิติบัญญัติ โดยในครั้งแรกหลังจากเปลี่ยนแปลงการปกครอง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะมาจากการแต่งตั้งของคณะราษฎรมีจำนวนทั้งสิ้น 70 คน และจะทำหน้าที่สภาผู้แทนราษฎรอยู่ 6 เดือนหลังจากได้รับแต่งตั้ง จากนั้นจะเปิดให้ราษฎรในแต่ละจังหวัดเลือกผู้แทนเข้ามาทำหน้าที่สภาผู้แทนราษฎร (มาตรา 10) ต่อไป ส่วนองค์กรที่ทำหน้าที่บริหาร ได้แก่ คณะกรรมการราษฎรซึ่งมาจากการเลือกตั้งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากบรรดาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรนั่นเอง (มาตรา 33) องค์กรทั้งสองนี้ผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้แบบอย่างมาจากต่างประเทศเพราะในขณะเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 ซึ่งตรงกับปี ค.ศ.1932 นั้นประเทศต่างๆในยุโรปต่างก็มีสภาผู้แทนราษฎรทำหน้าที่แทนประชาชนทั้งนั้น ส่วนฝ่ายบริหารหรือคณะกรรมการราษฎรนั้น ผู้ร่างรัฐธรรมนูญน่าจะได้แนวความคิดมาจากองค์กรที่ทำหน้าที่ฝ่ายบริหารในรัสเซีย "People's Commissioner" ที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญรัสเซียฉบับปี ค.ศ.1924 (พ.ศ.2467) ซึ่งใช้อยู่ในช่วงระยะเวลานั้น

                   
        องค์กรทั้งสองที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ คณะราษฎรถือว่าเป็น "ตัวแทนของประชาชน" ที่จะเข้ามาบริหารประเทศแทนกษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ จึงมีการบัญญัติให้อำนาจเอาไว้หลายอย่าง เช่น สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจพิจารณาคดีอาญาของพระมหากษัตริย์ได้ (มาตรา 6) มีอำนาจดูแลควบคุมกิจการของประเทศ และมีอำนาจประชุมกันถอดถอนกรรมการราษฎรหรือพนักงานรัฐบาลผู้หนึ่งผู้ใดก็ได้ (มาตรา 10) ซึ่งนับได้ว่าเป็นการให้อำนาจแก่สภาผู้แทนราษฎรอย่างล้นเหลือและกว้างขวางถึงขนาดสามารถถอดถอนพนักงานรัฐบาลได้ ส่วนคณะกรรมการราษฎรที่ทำหน้าที่บริหารก็มีอำนาจใช้สิทธิแทนพระมหากษัตริย์ (เท่ากับสำเร็จราชการแทนพระองค์) ในกรณีที่มีเหตุจำเป็นชั่วคราวที่พระมหากษัตริย์ทำหน้าที่ไม่ได้หรือไม่อยู่ในพระนคร (มาตรา 5) นอกจากนี้ก็ยังมีอำนาจให้ความยินยอมต่อการกระทำใดๆของพระมหากษัตริย์ ซึ่งหากพระมหากษัตริย์ไม่ได้รับความยินยอมจากคณะกรรมการราษฎรแล้ว การกระทำนั้นตกเป็นโมฆะ(มาตรา 7) มีอำนาจให้อภัยโทษ (มาตรา 30) และแนะนำให้พระมหากษัตริย์ทรงถอดถอนเสนาบดี (มาตรา 35 ได้ )ฯลฯ

                   
        สาระสำคัญทั้งสองประการของพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 ชี้ให้เห็นชัดว่า ผู้มีอำนาจสูงสุดในขณะนั้นคือ ราษฎรและผู้สนับสนุนเพราะเป็นทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารที่มีอำนาจมาก และแม้ว่าฝ่ายบริหารคือ คณะกรรมการราษฎร(ที่มาจากการเลือกตั้งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากบรรดาสมาชิกด้วยกันเอง) จะสามารถถูกสภาผู้แทนราษฎร (ที่มาจากการแต่งตั้งของคณะราษฎร) ถอดถอนได้ แต่ก็มิได้มีบทบัญญัติมาตราใดในรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ให้อำนาจฝ่ายบริหาร หรือพระมหากษัตริย์ที่จะควบคุมสภาผู้แทนราษฎรด้วยวิธีใดวิธีหนึ่ง (เช่น ยุบสภา) ได้ ดังนั้นอำนาจสูงสุดจึงตกอยู่กับสภาผู้แทนราษฎรซึ่งก็คือ คณะราษฎรและผู้สนับสนุนนั่นเอง มิได้ตกอยู่กับประชาชนตามแบบประเทศที่ปกครองด้วยระบอบ "ประชาธิปไตย" ทั้งหลาย ดังนั้นการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ.2475 จึงน่าจะเป็นเพียงการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครองประเทศและบุคคลที่มีอำนาจในการปกครองประเทศมากกว่าจะเป็นการเปลี่ยนระบบการปกครองประเทศ

                   
        และในที่สุดหลังจากที่ทรง "อดทน" ต่อวิธีการปกครองประเทศแบบใหม่มาได้เกือบสองปี พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงสละราชสมบัติเมื่อวันที่ 6 มีนาคม พ.ศ.2477 โดยในพระราชหัตถเลขาประกาศสละราชสมบัติ พระองค์ได้กล่าวไว้ในตอนหนึ่งว่า "…..ข้าพเจ้ามีความเต็มใจที่จะสละอำนาจอันเป็นของข้าพเจ้าอยู่เดิมให้แก่ราษฎรทั่วไป แต่ข้าพเจ้าไม่ยินยอมยกอำนาจทั้งหลายของข้าพเจ้าให้แก่ผู้ใด คณะใดโดยเฉพาะเพื่อใช้อำนาจโดยสิทธิขาด และโดยไม่ฟังเสียงอันแท้จริงของประชาชนราษฎร….."


       
       



       
       ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 9 กรกฎาคม พ.ศ. 2544


       




 
 
การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน : ผลในทางปฏิบัติ เมื่อครบรอบหกปีของการปฏิรูปการเมือง
องค์กรอิสระ : ความสำคัญต่อการปฏิรูปการเมืองและการปฏิรูประบบราชการ โดย คุณนพดล เฮงเจริญ
ปัญหาของการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติในประเทศไทย
วัฒนธรรมทางการเมืองแบบพลเมือง : แนวทางการสร้างสังคมประชาธิปไตย โดย คุณฌานิทธิ์ สันตะพันธุ์
วัฒนธรรมทางการเมืองของไทย : รัฐธรรมนูญที่แท้จริงซึ่งไม่เคยถูกยกเลิก โดย นายฌานิทธิ์ สันตะพันธุ์
   
 
 
 
“ปฏิรูปก่อนเลือกตั้ง” หรือ “เลือกตั้งก่อนปฏิรูป” (?) (เราจะปฏิรูปประเทศกันอย่างไร)
“ปฏิรูปก่อนเลือกตั้ง” หรือ “เลือกตั้งก่อนปฏิรูป” (?) (เราจะปฏิรูปประเทศกันอย่างไร) (หน้าที่2)
บรรทัดฐาน
ไทยกับการค้ามนุษย์
การใช้รัฐธรรมนูญและการอุดช่องของรัฐธรรม ตามมาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550
การวางตัวเป็นกลางทางการเมืองของเจ้าหน้าที่ของรัฐ
การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งลงโทษทางวินัย : พัฒนาการจากแนวคำพิพากษาของศาลปกครองในประเทศฝรั่งเศส
การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการจัดทำร่างกฎหมาย
ข้อพิจารณาบางประการเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง
เหตุเพราะความเชื่อทางการเมือง
 
 
 
 
     

www.pub-law.net ยินดีรับพิจารณาบทความด้านกฎหมายมหาชน โดยผู้สนใจสามารถส่งบทความผ่านทาง wmpublaw@pub-law.net
ในรูปแบบของเอกสาร microsoft word (*.doc) เอกสาร text ข้อความล้วน (*.txt)ลิขสิทธิ์และความรับผิดตามกฎหมายของบทความที่ได้รับการเผยแพร่ผ่านทาง www.pub-law.net นั้นเป็นของผู้เขียน ขอสงวนสิทธิ์ในการนำบทความที่ได้รับการเผยแพร่ไปจัดพิมพ์รวมเล่มเพื่อแจกจ่ายให้กับผู้สนใจต่อไป ข้อมูลทั้งหมดที่ปรากฏใน website นี้ยังมิใช่ข้อมูลที่เป็นทางการ หากต้องการอ้างอิง โปรดตรวจสอบรายละเอียดจากแหล่งที่มาของข้อมูลนั้น

บทความที่ได้ลงเผยแพร่ใน www.pub-law.netเป็นบทความที่ผ่านกระบวนการกลั่นกรองโดยผู้ทรงคุณวุฒิ (peer review) ซึ่งประกอบด้วย
ศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ , ดร.ชาญชัย แสวงศักดิ์ ตุลาการศาลปกครองสูงสุด , ดร. เชาวนะ ไตรมาศ เลขาธิการสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ และศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
จำนวนผู้เข้าชมเวบ นับตั้งแต่วันที่ 1 มีนาคม 2544