หน้าแรก บทความสาระ
บทสัมภาษณ์ ศาสตราจารย์ ดร. อมร จันทรสมบูรณ์ "พัฒนาการของศาลปกครองไทย"
ผู้ดำเนินการสัมภาษณ์ : กองบรรณาธิการวารสารวิชาการศาลปกครอง
15 กุมภาพันธ์ 2553 00:47 น.
 
กองบรรณาธิการ : สวัสดีครับ ท่านอาจารย์ฯ ครับ ก่อนอื่นต้องขอขอบคุณท่านอาจารย์ฯ เป็นอย่างสูง ที่ให้โอกาสแก่พวกเรามาสนทนาพูดคุยกับท่านในเรื่องเกี่ยวกับพัฒนาการของศาลปกครองไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในช่วงของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งกล่าวได้ว่าเป็นช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อสำคัญเลยทีเดียว และอาจกล่าวต่อไปได้อีกว่าเป็นต้นแบบสำคัญของศาลปกครองไทยในปัจจุบันก็ว่าได้ เห็นจะต้องเริ่มคำถามแรกที่ตรงนี้ครับว่า คำกล่าวที่ว่า พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ นั้น ศาสตราจารย์ ดร. อมร จันทรสมบูรณ์ เป็นผู้คิดให้มี และทำให้มี กับทั้งเมื่อมีแล้วก็ทำให้การบังคับใช้เป็นผลในทางรูปธรรมในที่สุด การกล่าวอย่างนี้เป็นเรื่องที่เป็นจริงถูกต้องไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ก็แล้วแต่จะพูดกันครับ ; แต่ต้องขอบอกเสียก่อนว่า เวลาล่วงเลยมานานแล้ว จะขอตอบเท่าที่จำได้
       กองบรรณาธิการ : เพราะเหตุใดท่านอาจารย์ฯ จึงคิดให้มี และทำให้มีพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ โดยสร้างสถาบัน “คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ขึ้นมาครับ ใช่เพราะเหตุว่าพระราชบัญญัติเรื่องราวร้องทุกข์ พ.ศ. ๒๔๙๒ มีปัญหาในการบังคับใช้ และ “คณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์” ที่ถูกจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติฉบับนั้น มีปัญหาในการปฏิบัติหน้าที่ในการตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหาร ฝ่ายปกครอง ใช่หรือไม่ครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : คณะกรรมการเรื่องราวทุกข์ตามพระราชบัญญัติเรื่องราวร้องทุกข์ พ.ศ. ๒๔๙๒ ก็ดี และการมีคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ตามกฎหมายปี ๒๕๒๒ ก็ดี ไม่ใช่ปัญหารากฐานของประเทศ จริง ๆ คือ คุณต้องรู้ว่าผมสนใจและศึกษาปัญหานี้มานานแล้ว; “การร้องทุกข์”เป็นเพียงสาเหตุที่ทำให้เรารู้ว่าการบริหารราชการมีปัญหา แต่ข้อสำคัญอยู่ที่ว่า เมื่อเรารู้แล้ว เราจะแก้ปัญหาหรือไม่ และเราจะแก้ปัญหาอย่างไร ; ผมคิดว่า ประเทศไทยจะเดินไปข้างหน้าไม่ได้หากยังไม่พิจารณาเรื่องนี้อย่างจริงจังและถูกทาง ; ปัญหารากฐานของการบริหารอยู่ที่ว่า เราจำเป็นต้องมีการตรวจสอบและการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการทำงานของฝ่ายบริหาร โดยองค์กรอิสระหรือศาล; คือ ไม่ใช่ว่า ฝ่ายบริหารคือนักการเมืองทำเอง แล้วนักการเมืองมาวินิจฉัยเองว่าถูกต้องหรือไม่ ; อย่างนี้ไม่ถูก หรือบอกว่า “ใครมีหลักฐานการทุจริตคอร์รัปชั่น ก็ขอให้ส่งมา แล้วจะดำเนินการให้”ตามที่เราได้ยินนักการเมืองของเราชอบพูดกัน แม้ในปัจจุบันเมื่อไม่กี่วันมานี้
       แต่การตรวจสอบและการควบคุมเรื่องนี้โดย”ศาล”ของเรา ก็มี”ปัญหา”เหมือนกัน เพราะ ถ้าระบบศาลของเราไม่สามารถสร้างความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน specialization ได้ การตรวจสอบก็เป็นไปไม่ได้ หรือเป็นได้ ก็ไม่มีประสิทธิภาพและเป็นการเพิ่มปัญหามากกว่าที่จะแก้ปัญหา ; จะเห็นได้ชัดว่า ตลอดเวลาตั้งแต่เปลี่ยนแปลงการปกครอง ในปี พ.ศ.๒๔๗๕ จนกระทั่งในระยะปี พ.ศ. ๒๕๑๖หรือ พ.ศ. ๒๕๑๗ เราเข้าใจผิด คือ เราคิดว่า “อำนาจตุลาการ” เป็นอำนาจของผู้พิพากษาเพียงกลุ่มเดียว ที่อยู่ในระบบศาลยุติธรรมเท่านั้น ความเชื่อเช่นนี้ ทำให้ไม่สามารถสร้างศาลที่เป็น specialization ได้
       การชี้ขาดปัญหาทางกฎหมายนั้นขึ้นอยู่กับ ปรัชญาหรือ philosophy ในการมองปัญหากฎหมายของนักกฎหมายหรือผู้พิพากษา ; กฎหมายแต่ละสาขามีปรัชญาในการพิจารณาปัญหาแตกต่างกัน ; ใน “กฎหมายแพ่ง” เป็นกฎหมายที่ใช้สำหรับการขัดแย้งระหว่างเอกชนด้วยกันเอง ซึ่งเมื่อเป็นคดีในศาลแล้ว ต่างฝ่ายต่างก็ย่อมรักษาประโยชน์ของตนเองอย่างเต็มที่เพราะเป็นส่วนได้เสียของตนเอง แต่ใน “กฎหมายปกครอง” เป็นความขัดแย้งระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน ; ซึ่งถ้าดูจากภายนอก ก็ดูเหมือนว่า คู่กรณีในการขัดแย้งคดีปกครองจะมีสองฝ่ายเหมือนๆ กับในคดีแพ่ง แต่ตามความเป็นจริงแล้ว จะไม่เหมือนกัน เพราะเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ทำหน้าที่แทนรัฐนั้น จะไม่รักษา “ผลประโยชน์ของรัฐ” เหมือนกับ “ผลประโยชน์ส่วนตัว”ของเจ้าหน้าที่เอง ; ดังนั้น บางทีและในหลายๆ กรณี เจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง ก็ใช้อำนาจรัฐนั้นเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวของตนเอง มากกว่าทำงานตามหน้าที่ นั่นก็คือ สาเหตุของการคอร์รัปชั่น ซึ่งเห็นๆ กันอยู่แล้วในปัจจุบัน
       พูดง่าย ๆ ก็คือ ในคดีแพ่งระหว่างเอกชน ผู้พิพากษาหรือตุลาการจะชี้ขาดตัดสิน ระหว่างผลประโยชน์ ๒ ฝ่าย คือ ประโยชน์ของโจทก์กับประโยชน์ของจำเลยที่เป็นเอกชน แต่ในคดีปกครอง ซึ่งเป็นคดีระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐกับผู้ฟ้องคดี ผู้พิพากษาหรือตุลาการต้องตัดสิน ระหว่างผลประโยชน์ ๓ ฝ่าย คือ “ประโยชน์ส่วนรวม”ของสาธารณะ ที่เจ้าหน้าที่ของรัฐมีหน้าที่จะต้องรักษา “ประโยชน์ส่วนตัว” ของเอกชนฝ่ายผู้ฟ้องคดี และ “ประโยชน์ส่วนตัว” ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ที่ใช้อำนาจรัฐแทนประชาชนส่วนรวม
       คดีปกครอง จึงมี “มิติ” ที่มองปัญหาแตกต่างกันและมีความลึกต่างกับคดีแพ่ง ดังนั้น การโยกย้ายผู้พิพากษาคนเดียวกันหรือกลุ่มเดียวกันไปนั่งพิจารณาใน “คดี” ที่มีปัญหาหรือมีปรัชญาแตกต่างกัน หมุนเวียนกันไปในศาลต่างๆ ทั้งศาลแพ่ง ศาลอาญา และศาลชำนัญพิเศษ จึงไม่สามารถทำให้คำชี้ขาดหรือคำพิพากษาอยู่ในแนวทางที่ถูกต้องได้ คนผิดอาจหลุดจากการควมคุมของกฎหมาย และคนถูกอาจต้องกลายเป็นผู้รับผิด ; กรณีเช่นนี้ก็เหมือนกับว่าการมีหมอคนเดียว บางวันก็ย้ายไปทำการผ่าตัดบ้าง บางวันก็ไปรักษาฟัน บางวันก็ไปรักษาหูคอจมูก
       กองบรรณาธิการ : ท่านอาจารย์ฯ หมายถึงเหมือนมีหมอคนเดียว ที่รักษาได้ทุกโรคใช่ไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ใช่ครับ เป็นอย่างนั้น ซึ่งตรงนี้ทำให้เราพัฒนาระบบศาลและระบบกระบวนการยุติธรรมไปข้างหน้าไม่ได้ เพราะเราเข้าใจผิดในเรื่องหลัก “การแบ่งแยกอำนาจ” ที่แบ่งเป็น ๓ ฝ่าย อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และ อำนาจตุลาการ และเราเข้าใจไปว่า อำนาจตุลาการเป็นของกลุ่มผู้พิพากษาเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น
       กองบรรณาธิการ : แต่ท่านอาจารย์ฯ ครับ การพัฒนาการตรวจสอบการทำงานของฝ่ายปกครอง บ้านเรา ณ เวลานั้น ก็ปรากฏมีอยู่แล้วไม่ใช่หรือครับ เรามีพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช ๒๔๗๖ ที่จัดให้มีคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งมีอำนาจในการวินิจฉัยคดีปกครองด้วย แม้ว่าจะยังไม่สามารถทำหน้าที่นี้ได้ เพราะต้องรอให้มีกฎหมายกำหนดวิธีพิจารณาคดี และกำหนดอำนาจของคณะกรรมการกฤษฎีกาในคดีปกครองเสียก่อน ซึ่งก็ได้มีการยกร่างกฎหมายทั้งสองขึ้น และรัฐบาลได้เสนอเข้าสู่สภาเพื่อพิจารณาแล้ว เป็นแต่ว่าร่างฯ ทั้งสองไปค้างการพิจารณาอยู่ในสภาผู้แทนราษฎรในขณะนั้น นอกจากนี้ ในทางรูปธรรม
       บ้านเราก็มีคณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์ ตามพระราชบัญญัติเรื่องราวร้องทุกข์ พ.ศ. ๒๔๙๒ คอยรับเรื่องร้องทุกข์จากประชาชนจากการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐก่อความเดือดร้อนเสียหายแก่ประชาชน ; ซึ่งถ้าหากเป็นไปตามที่ท่านอาจารย์ฯ กล่าวมาเมื่อสักครู่ ก็แสดงว่าการพัฒนาการตรวจสอบฝ่ายปกครองของประเทศไทย ณ เวลานั้น เดินมาผิดทาง ผิดเป้าหมายใช่หรือไม่ครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ถูกต้องครับ พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช ๒๔๗๖ ก็ดี หรือ พระราชบัญญัติเรื่องราวร้องทุกข์ ในปี พ.ศ. ๒๔๙๒ ก็ดี หรือแม้กระทั่งในสมัยของศาสตราจารย์ ดร. หยุด แสงอุทัย เป็นเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งผมจำไม่ได้แน่นอนว่า เป็นปี พ.ศ. เท่าใด ดูเหมือนจะราวๆ พ.ศ. ๒๔๙๙ ซึ่งตรงกับสมัยรัฐบาลของจอมพล ป. พิบูลสงคราม ก็เคยดำริให้เสนอร่างกฎหมายเพื่อจัดตั้งศาลปกครองขึ้นอีกครั้งหนึ่ง ก็ดี แต่การดำเนินการก็ไม่ประสบความสำเร็จ ; ผมเห็นว่า การที่เราไม่สำเร็จ น่าจะเป็นเพราะว่า ในการดำเนินการจัดตั้งศาลปกครองที่ผ่านมา เราไม่ได้คำนึงถึงความพร้อมในด้านต่างๆ ซึ่งมีหลายด้าน ; เมื่อสักครู่เราพูดถึงเฉพาะแต่เรื่อง “คุณสมบัติ” ของผู้พิพากษาหรือตุลาการของศาล แต่อันที่จริงแล้ว ความแตกต่างใน “คดีแพ่ง” และ “คดีปกครอง”มีมากกว่ากัน เช่น ทำไม “กระบวนการพิจารณาคดีปกครอง”จึงควรแตกต่างกับกระบวนการพิจารณาคดีแพ่ง การแตกต่างดังกล่าวทำให้เกิดผลดีผลเสียอย่างไร และทำไม การศึกษาวิชา “กฎหมายปกครอง” ในคณะนิติศาสตร์ ของมหาวิทยาลัย จึงควรต้องปรับเปลี่ยนหลักสูตร ให้กว้างขึ้น เป็นต้น
       การเตรียมความพร้อมเหล่านี้ จะต้องคิดให้ครบและมีแผนการทำงานก่อนการจัดตั้งศาล ไม่ใช่ว่า พอคิดว่าจะจัดตั้ง“ศาลปกครอง”ขึ้นมา ก็เขียนเป็นกฎหมายขึ้นมาใช้; ถ้าเราทำอย่างนี้ แม้จะตรากฎหมายขึ้นมาได้ กฎหมายนั้นก็จะล้มเหลว เพราะเราอาจมีแต่คนที่เข้ามาดำรงตำแหน่งและรับเงินเดือน แต่ไม่ได้งาน ; โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ถ้าตำแหน่งนั้นเป็นตำแหน่งผู้พิพากษาหรือตุลาการที่มี “อำนาจชี้ขาดคดี” ด้วยแล้ว นอกจากจะไม่ได้งานด้วย คำพิพากษาที่ผิดๆ ถูกๆ ยังเป็นการสร้าง“ปัญหา” ในทางบริหาร ที่ยากจะแก้ไขอีกด้วย
       ฉะนั้น ในตอนที่ผมเริ่มไปสอน “วิชากฎหมายปกครอง” ที่มหาวิทยาลัยรามคำแหง ราวปี พ.ศ.๒๕๑๕ - ๒๕๑๖ ผมได้เขียนคำอธิบายวิชากฎหมายปกครอง เล่มเล็กๆ ไว้เล่มหนึ่ง ไม่ยาว ดูเหมือนจะมีรหัสว่า “.LA 409”; แต่ทว่าในเล่มเล็กๆ นี้เต็มไปด้วยสาระ ที่ผมได้ย่อความโดยเอาสาระที่ได้ศึกษามาเขียนย่อลงไว้ ซึ่งถ้าอธิบายขยายความออกมา ก็คงจะยาวมาก ; ในเล่มเล็ก ๆ ที่ว่านั้น มีตั้งแต่เรื่อง Ombudsman ซึ่งได้กลายมาเป็น “ผู้ตรวจการแผ่นดิน – ของรัฐสภา” ในปัจจุบัน และมีเรื่องต่างๆ ที่เป็นหลักสำคัญของกฎหมายปกครอง รวมทั้งมีประวัติของประธานาธิบดี Woodrow Wilson ของสหรัฐอเมริกา ในต้นศตวรรษ
       ที่ ๑๙ คือ ประมาณ ๑๐๐ ปีกว่ามาแล้ว; ประธานาธิบดี Woodrow Wilson ได้เป็นผู้ให้กำเนิด “กฎหมายมหาชน” ของสหรัฐอเมริกา และเป็นผู้เริ่มต้นปฏิรูปกฎหมายในทางบริหารให้สหรัฐอเมริกา และในขณะนี้ พวกคุณก็จะพบว่า บทความของผมเร็ว ๆ นี้ ในปี พ.ศ. ๒๕๕๒ เรื่องการปฏิรูปการเมือง ผมก็ยังอ้างถึง ประธานาธิบดี Woodrow Wilson ของสหรัฐอเมริกาอยู่ ; ผมขอเรียนว่า สิ่งที่ผมนำเขียนเป็นบทความหลายๆ บทความในปัจจุบัน เป็นเรื่องที่ผมได้ศึกษามาตั้งแต่ปี ๒๕๑๖ แล้ว ความรู้เหล่านี้รวมย่ออยู่ใน ตำรากฎหมายปกครองเล่มเล็กๆ “LA 409” นั้นนั่นเอง ; และลองคิดดูว่า ตำรากฎหมายปกครองนี้ ผมเขียนมาเกือบ ๔๐ ปีแล้ว แต่ผมยังสามารถนำสาระที่อยู่ในตำรานั้น มาใช้อ้างอิงได้อยู่จนถึงปัจจุบันนี้ ดังนั้น ผมคงไม่ต้องพูดว่า ประเทศไทยเราพัฒนาช้าเพียงใด  หลังจากนั้นมา ในช่วงราวปี พ.ศ. ๒๕๑๖ เกิดเหตุการณ์รุนแรง ๑๔ ตุลาคม ที่กลุ่มนักศึกษาออกมาประท้วงรัฐบาลขึ้น จนรัฐบาลในขณะนั้นต้องลาออก มีการแต่งตั้งคณะรัฐบาลขึ้นใหม่ และ มี “สมัชชาแห่งชาติ” หรือที่เรียกกันว่า “สภาสนามม้า” ประกอบด้วยกลุ่มตัวแทนประชาชนจากหลากหลายสาขาวิชาชีพ ที่เลือกกันเองเข้ามาเป็นสมาชิกของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และ “สภานิติบัญญัติแห่งชาติ”นี้ ก็ได้แต่งตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นมาพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ; ผลพวงจากเหตุการณ์ ๒๕๑๖ เราก็มีรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๑๗
       กองบรรณาธิการ : รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๑๗ ฉบับนี้ เป็นรัฐธรรมนูญของไทยที่ว่ากันว่าเป็นประชาธิปไตยที่สุด ใช่ไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ก็อาจใช่หรือไม่ใช่ ขึ้นอยู่กับว่า พวกเราเข้าใจ ความหมายของคำว่า “ประชาธิปไตย” ว่า คืออะไร และ พวกเราเข้าใจว่า รัฐธรรมนูญต้องมีกลไกอย่างไร จึงจะเรียกว่าเป็นประชาธิปไตยหรือเป็นเผด็จการ ซึ่งเรื่องนี้เป็นเรื่องที่จะต้องพูดกันยาว ; แต่ในที่นี้ ขอบอกพวกคุณว่า เราเคยมีรัฐธรรมนูญที่มีสองสภา และสมาชิกทั้งสองสภามาจากการเลือกตั้งมาแล้ว ก่อนรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๑๗ คือ รัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. ๒๔๘๙; แต่อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญ ฉบับปี พ.ศ. ๒๕๑๗ ถือว่าเป็นรัฐธรรมนูญของเราที่เรียกได้ว่า “ก้าวหน้า” กว่ารัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ เพราะเป็นรัฐธรรมนูญที่บัญญัติถึง “ศาลปกครอง” เป็นฉบับแรกของประเทศไทย โดยได้กำหนดให้การแต่งตั้งผู้พิพากษาศาลปกครอง อำนาจหน้าที่ของศาลปกครอง ตลอดจนวิธีพิจารณาของศาลปกครอง ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลฯ ; และถ้าจะพูดให้ตรง ก็คือ การประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ในการร่างรัฐธรรมนูญใน ปี พ.ศ.๒๕๑๗ เป็น forum ในทางประวัติศาสตร์ของประเทศไทย ที่ วงการวิชาการกฎหมายของเรา เริ่มทบทวนการเข้าใจ “ความหมาย” ของหลักการ ที่ว่า “อำนาจอธิปไตย แบ่งออกเป็น ๓ อำนาจ” ซึ่งเหตุการณ์นี้ควรที่จะต้องอยู่ใน “ตำราวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญ” ที่ใช้ในการเรียนการสอนในมหาวิทยาลัยของเรา แต่ก็เป็นที่น่าเสียดาย ที่คณาจารย์ ในคณะนิติศาสตร์ ที่สอนวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญในมหาวิทยาลัยของเรา ไม่ให้ความสนใจในประเด็นนี้ ; แต่ถ้าพวกคุณไปอ่านเอกสารคำอภิปรายของสมาชิกในสภานิติบัญญัติแห่งชาติที่ถกเถียงกันในประเด็นนี้แล้ว พวกท่านก็จะได้รับความรู้ในทางประวัติศาสตร์เกี่ยวกับ ”ความคิด” ในทางกฎหมายของนักกฎหมายไทยในระยะนั้น อย่างที่พวกคุณคาดไม่ถึง และตัวบุคคลที่อภิปรายในขณะนั้นหลายท่าน ก็ยังมีชีวิตอยู่ในขณะนี้
       แต่อย่างไรก็ตาม หลังจากรัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. ๒๕๑๗ แล้ว เราก็ไม่สามารถพัฒนาให้ “ศาลปกครอง”เกิดขึ้นมาได้จริง เพราะว่า เพียงแต่การใส่แต่ชื่อ “คำว่าศาลปกครอง” ลงไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่ วงการกฎหมายของเราเองยังไม่ค่อยเข้าใจ ประชาชนก็ไม่เข้าใจ ศาลปกครองก็พัฒนาไม่ออก ; หากจะเปรียบบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๑๗ ก็เหมือนกับเราเพาะถั่วงอก เราหยอดเมล็ดถั่วเขียวเมล็ดหนึ่งลงไปในดิน แล้วก็รอให้มันงอกขึ้นมา แต่จะงอกขึ้นมาเมื่อไรไม่รู้ ; และสำหรับผมแล้ว ผมก็ไม่คิดว่าศาลปกครองของเราจะเกิดขึ้นได้จริง ในปี พ.ศ. ๒๕๔๒
       กองบรรณาธิการ : ท่านอาจารย์ฯ หมายความว่าศาลปกครองไทยเกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมเร็วไป ใช่ไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : คงไม่ใช่เร็วไป ศาลปกครองไม่ได้เกิดขึ้นเร็วเกินไป แต่ผมคิดว่าศาลปกครองเกิดยากในเมืองไทย ; การเกิดศาลปกครองขึ้นในปี ๒๕๔๒ หากเปรียบก็เหมือนกับการขอให้เกิดขึ้นมาก่อน ; และเป็นที่แน่นอนว่า เกิดแล้วยังไม่สมบูรณ์ และก็คงยังสร้างความสมบูรณ์แบบไม่ได้ ; และก็คงต้องให้เวลาสำหรับ
       การวิวัฒนาการ ไปสู่ความสมบูรณ์ต่อไป
       แม้ในขณะนี้ ผมก็คิดว่า ยังสร้างความสมบูรณ์แบบไม่ได้; ศาลปกครองจะมีความสมบูรณ์แบบต่อเมื่อ คำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด มีความถูกต้องในเชิงตรรกะและแก้ไขปัญหาการบริหารได้ ; แน่นอน เราคงไม่หวังว่า คำวินิจฉัยของศาลปกครองทุกๆ เรื่องจะต้องถูกต้องและอยู่ในแนวทางของการแก้ไขปัญหาการบริหาร แต่ขอเอาเพียงเป็น“ส่วนมาก”ก็ยังดี ; แต่เราไม่ใช่อยากให้คำวินิจฉัยของศาลปกครอง เป็นคำวินิจฉัยที่ผิดบ้างถูกบ้าง หรือมีแต่คำพิพากษาที่มีแต่ “ผล” หรือ “ข้อยุติ” ของคำวินิจฉัยของศาล แต่หา “ตรรกะ” ของการวินิจฉัยของตุลาการ ไม่พบ ; คำวินิจฉัยของศาลปกครองในลักษณะที่เป็น ๆ อยู่เป็นส่วนมากขณะนี้ไม่สามารถสร้าง “หลักกฎหมายทั่วไป” เพื่อใช้เป็นบรรทัดฐานของระเบียบแบบแผนในการปฏิบัติราชการได้ และไม่เป็นประโยชน์ในการพัฒนาและยกระดับการบริหารให้ไปข้างหน้า เพราะเป็นเพียงคำวินิจฉัยที่ทำให้ปัญหาเฉพาะหน้าเสร็จไป
       กองบรรณาธิการ : ท่านอาจารย์ฯ กำลังบอกพวกเราว่า ศาลปกครองไทยควรจะเกิดเมื่อได้ผ่านการพัฒนามาอย่างเป็นขั้นเป็นตอนแล้ว เช่นเริ่มพัฒนาจาก “คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของการพัฒนาในทางรูปธรรมที่สุด แล้วพัฒนามาเรื่อยๆ เป็นขั้นเป็นตอน ; จนถึงเวลาที่ศาลปกครองสมควรจะเกิด จึงค่อยเกิดใช่หรือไม่ครับ ซึ่งอาจจะไม่ใช่ในปี พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่จะเป็นปี พ.ศ.ใด ก็ไม่อาจทราบได้ใช่ไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ศาลปกครองนั้น ยิ่งเกิดเร็วเท่าไหร่ก็ยิ่งดี แต่ข้อสำคัญอยู่ที่คนที่จะมาดูแล หรือ take care ระบบศาลปกครอง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผู้ที่จะดูแล “หน่วยธุรการ”ของศาลปกครอง นั้นเป็นใคร และดูแลอย่างไร
       เราต้องทราบว่า เมื่อเราเริ่มเพาะถั่วงอกมาตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๑๗ คือ มีการบัญญัติให้มีศาลปกครองที่เป็นระบบศาลคู่ ไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่แล้วมันก็จะหายไป ไม่เกิดเป็นจริงขึ้นมา และเราต้องทราบด้วยว่า เราเคยมีความพยายามจัดตั้งศาลปกครองมาแล้วก็หลายครั้ง เคยมีแม้แต่ร่างกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครอง แต่ศาลปกครองก็ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ ; การอยากให้มี “ศาลปกครอง”เป็นเรื่องดี เป็นประโยชน์ แต่ปัญหาอยู่ที่ว่า เราไม่ได้ศึกษาว่าศาลปกครองนั้นเกิดมาขึ้นได้อย่างไร ; กล่าวคือ เรารู้แต่ว่ามีศาลปกครองแล้วดี แต่ไม่รู้“วิธีการ”ที่จะทำให้ศาลปกครองเกิด และไม่รู้ว่า เมื่อศาลปกครองเกิดขึ้น ทำอย่างไรหรือมี “วิธีการ”อย่างไร จึงจะทำให้เป็นศาลปกครองเป็นศาล “ที่ดี”
       กองบรรณาธิการ : สำหรับปัญหาดังกล่าวนี้ ท่านอาจารย์ฯ เห็นควรแก้ไขอย่างไรครับ และท่านอาจารย์ฯ ได้ดำเนินการแก้ไขอย่างไรไปบ้างครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ตามที่ผมได้กล่าวมาแต่ต้นแล้วว่า ผมศึกษาปัญหาเหล่านี้มานานและได้เขียนตำราเรื่องนี้ตั้งแต่ราวปี พ.ศ. ๒๕๑๖ ดังนั้น ในปี ๒๕๒๒ ผมคิดว่า ผมได้ศึกษาครบถ้วนแล้วและรู้ว่า ศาลปกครองจะเกิดขึ้นได้อย่างไร หรือถ้าหากเป็นเมล็ดถั่วเขียว ก็รู้แล้วว่ามันจะงอกขึ้นมาได้อย่างไร และเมื่องอกแล้ว จะมีอุปสรรคในการเจริญเติบโตอย่างไร
       ในการเริ่มต้นเขียนกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา ปี ๒๕๒๒ และจัดตั้ง “คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ขึ้นมาเพื่อเป็นการเริ่มต้นของการจัดตั้งศาลปกครอง เราต้องรู้และต้องเข้าใจให้ได้ก่อนว่า ในการตั้งศาลปกครองนั้น จะมี “อุปสรรค” อย่างไรบ้าง ; ข้อนี้สำคัญมาก เพราะในการเขียนกฎหมายเพื่อเตรียมการจัดตั้งศาลปกครอง เราจะต้อง “ออกแบบ – design” กฎหมาย ที่มีบทบัญญัติ
       ที่กำหนด “วิธีการ” ที่จะสามารถนำมาแก้อุปสรรคเหล่านี้ได้ทั้งหมด ด้วยการตรากฎหมาย เพียงคราวเดียวแม้ว่าอุปสรรคเหล่านั้นจะยังไม่เกิดขึ้นก็ตาม ทั้งนี้ เนื่องจากเราในฐานะที่เป็นข้าราชการประจำนั้น คงไม่มีโอกาสที่จะเสนอการแก้ไขกฎหมายเป็นครั้งที่สอง
       อุปสรรคในการจัดตั้งศาลปกครอง จะมีทั้งอุปสรรคภายนอกและภายใน และเท่าที่ผมประเมินดูในขณะนั้น ก็น่าจะมีอุปสรรคอยู่ ๕ ประการ คือ เป็นอุปสรรคภายนอก ๒ ประการ และ อุปสรรคภายใน ๓ ประการ
       อุปสรรคภายนอก ๒ ประการ ก็คือ ประการแรก ศาลปกครองตั้งไม่ได้ ก็เพราะว่ามี
       ข้อขัดแย้งที่มาจากกลุ่มผู้พิพากษาในศาลยุติธรรม ที่ไม่ยอมให้มีศาลชำนาญพิเศษ ซึ่งจะมีกลุ่มผู้พิพากษาที่แตกต่างออกไป และประการที่สอง ก็คือ นักการเมืองคงไม่ต้องการให้มีศาลมาควบคุมดุลพินิจในการใช้อำนาจของตน อุปสรรคภายนอก ๒ ประการนี้ ทำให้ศาลปกครองเกิดขึ้นได้ยากมาก
       อุปสรรคภายใน มี ๓ ประการด้วยกัน คือ ประการที่หนึ่ง ถ้าตั้งศาลปกครองขึ้นมาแล้ว ใครจะมาเป็น “ตุลาการ” ; เราจะหาใครมาเป็นตุลาการ ในเมื่อเราไม่เคยสอนทฤษฎีหรือแนวความคิดทางปรัชญาของกฎหมายปกครองในมหาวิทยาลัย นักกฎหมายหรือผู้พิพากษาอาวุโสที่ได้รับการยอมรับจากสังคมทั่วๆ ไปในขณะนั้น ก็เป็นผู้ที่มีความคิดตามแนวเดิมๆ ในระบบเดิม ทั้งสิ้น ; ถ้าเราตั้งศาลปกครอง
       แต่ตุลาการได้แก่บุคคลเดิมๆ ย่อมคาดหมายได้ว่า แนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองก็เป็นคำพิพากษาของศาลตามแนวเดิมๆ นั่นเอง ไม่ว่า เราจะเรียก“ชื่อ”ศาล ว่าเป็นศาลอะไร ; และผมเอง ในฐานะเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาที่เป็นผู้รับผิดชอบงานธุรการของศาลปกครอง คงไม่มีปัญญาที่จะไปบอกหรือสอน
       ท่านตุลาการเหล่านี้ได้ เพราะท่านตุลาการเหล่านี้มีสถานภาพที่เป็นอิสระ และมีอิสระในความคิดของท่าน ผมก็เหมือนกับพวกคุณขณะนี้ คุณจะมีความคิดอย่างไรก็ตาม คุณคงจะไปบอกว่าคำวินิจฉัยของตุลาการศาลปกครองท่านใดผิด ก็คงบอกไม่ได้; เพราะฉะนั้น ปัญหาภายในข้อแรก สรุปได้ว่า เป็นปัญหาของผู้ที่จะมาเป็นตุลาการศาลปกครองว่า จะได้มาจากที่ไหน ประเทศไทยไม่มีการเตรียมไว้ การเรียนการสอนก็ไม่มี วิธีคิดก็ไม่มี พวกคุณลองคิดดูว่า ถ้าคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ไม่มี “คุณภาพ” และกลายเป็นต้นเหตุของการสร้างปัญหาการบริหารให้แก่ฝ่ายบริหาร มากกว่าที่จะแก้ปัญหา แล้วอะไรจะเกิดขึ้น ; และ ถ้าระบบคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ต้องล้มเหลวแล้ว ก็หมายความว่า ระบบศาลปกครองเกิดไม่ได้ ; ผมให้ความสำคัญในอุปสรรคนี้มาก แต่ผมไม่ได้ถือว่า ปัญหานี้เป็นปัญหาที่สำคัญที่สุด เพราะอุปสรรคในการตั้งศาลปกครองทั้ง ๕ ประการที่กล่าวมาแล้ว มีความสำคัญเชื่อมโยง ถ้าเราแก้อุปสรรคในการตั้งคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ไม่ได้แม้เพียงข้อเดียว ระบบคณะกรรมการฯ ทั้งหมดก็จะล้มเหลว เหมือนๆ กัน ไม่ว่าจะเป็นอุปสรรคข้อใด
       ประการที่สอง ในการพิจารณาคดีปกครอง เราจำเป็นจะต้องมีเจ้าพนักงานที่ทำหน้าที่ใน “กระบวนการทำสำนวน”; ในคดีอาญา ก็จะมีพนักงานสอบสวน มีพนักงานอัยการ และดังนั้น ในคดีปกครอง เราก็จะต้องมีเจ้าพนักงานที่ทำหน้าที่ทำสำนวนเหมือนกัน ไม่ว่าเราจะเรียก “ชื่อ” ตำแหน่งเจ้าหน้าที่นี้ว่าอย่างไร ; นักกฎหมายของเรารู้จักแต่ว่า ถ้ามี “คณะกรรมการ” ขึ้นมา เราก็ต้องมี “เลขานุการ”ของคณะกรรมการ ที่มีหน้าที่ทำตามคำสั่งของคณะกรรมการ ; แต่ในปัจจุบันนี้ พ.ศ. ๒๕๕๒ เราทราบแล้วว่า ในคดีปกครอง เรามี “พนักงานคดีปกครอง” และมี “ตุลาการผู้แถลงคดี” เพราะกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองเขียนไว้ ; แต่ในขณะนั้น ในปี พ.ศ. ๒๕๒๒ เราไม่ทราบ ไม่มีกฎหมายฉบับใดเขียนไว้ บุคคลที่จะทำหน้าที่นี้ ก็มีปัญหาเช่นเดียวกับ “ตุลาการ” คือ เราไม่ได้เตรียมมาก่อน การศึกษากฎหมายปกครองก็ไม่มี การสอนปรัชญากฎหมายมหาชนก็ไม่มี กฎหมายปกครองเท่าที่สอนก้นมาก็เอาแต่ตัวบทกฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารราชการมาสอน ; พูดง่ายๆ ก็คือ เราไม่มีนักกฎหมายที่มี “ความคิด” ตามหลักการของกฎหมายมหาชน แม้แต่ในปัจจุบันนี้ พ.ศ. ๒๕๕๒ ผมก็คิดว่า เราก็ยังมีปัญหานี้อยู่ ; เพราะดูเหมือนว่า ทุกคนต่างเรียกตนเองว่าเป็นนักกฎหมายมหาชน แม้แต่คนที่ไปเรียนกฎหมายสิ่งแวดล้อมมาจากต่างประเทศมา ก็เรียกตนเองว่าเป็นนักกฎหมายมหาชน
       กองบรรณาธิการ : เหตุเพราะระบบการศึกษาในคณะนิติศาสตร์ของบ้านเรา มุ่งเน้นแต่กฎหมายแพ่ง กฎหมายอาญา ใช่หรือไม่ครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ใช่ครับ เราเรียนเน้นกันแต่กฎหมายแพ่ง กฎหมายอาญา ประมวลกฎหมายวิธีพิจารญาความแพ่ง ประมาลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ที่เรียกกันว่า กฎหมายสี่มุมเมือง ; ถ้าพวกท่านมีโอกาส ลองไปอ่านเอกสารประกอบการอภิปรายของผมที่เพิ่งผ่านมาไม่กี่วันนี้ เรื่อง “การปฏิรูปการเมือง กับ อนาคตของประเทศไทย” เมื่อวันที่ ๕ กันยายน ที่คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พวกท่านก็จะพบว่า ผมได้พูดถึงปัญหาเรื่อง philosophy ในด้านกฎหมายมหาชนของเราไว้ว่า เป็น “ความล้มเหลว” ในการเรียนการสอนวิชานิติปรัชญา ในคณะนิติศาสตร์ ของมหาวิทยาลัยของเรา ที่ไม่ได้สอน “วิธีคิด” ให้นักกฎหมายของเรา ; ดังนั้น รวมความว่า ปัญหาของผมในขณะนั้น พ.ศ. ๒๕๒๒ ก็คือ ตุลาการก็ไม่พร้อม พนักงานเจ้าหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรมทางปกครองก็ไม่มี แล้วเราจะตั้งศาลปกครองกันอย่างไร
       ต่อมา อุปสรรคภายในประการที่สาม ว่าด้วย การกำหนด“วิธีพิจารณาความ” ของ
       ศาลปกครอง ; อุปสรรคนี้ถ้าดูไปแล้ว ก็ดูเหมือนจะแก้ไขได้ไม่ยาก เพราะวิธีพิจารณาความของศาลปกครองก็ดีหรือวิธีพิจารณาของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ที่เตรียมพัฒนาให้เป็นศาลปกครองต่อไปก็ดี เป็นสิ่งที่สามารถกำหนดขึ้นได้โดยตัวบทกฎหมาย ; เราต้องการอย่างไร ก็เขียนลงไปในกฎหมายอย่างนั้น ต้องการให้มีการแบ่งอำนาจหน้าที่ตามตำแหน่งกันอย่างไร ก็เขียนลงไปได้ กล่าวคือ ไม่ต้องมีปัญหาไปสร้างคุณสมบัติหรือแนวความคิดในตัวบุคคล ซึ่งจะต้องใช้การบ่มเพาะเป็นเวลานาน ; เราเขียนกฎหมายอย่างไร เราก็ประกาศใช้บังคับได้ทันที ; แต่ปัญหาของเราอยู่ที่ว่า ทำไม เราจึงไม่สามารถเขียน “วิธีพิจารณาความ”ตามแบบอย่างของศาลปกครองของศาลปกครองของต่างประเทศได้ในทันทีทันใด คำตอบง่ายๆ ก็คือ ถ้าเราเขียนขึ้น เราก็จำเป็นต้องบรรจุคนเข้าไปในตำแหน่งเหล่านั้น และถ้าเราเอาคนของเราที่ไม่มีคุณสมบัติและไม่มีคุณภาพที่ถูกต้อง บรรจุลงไป ก็เป็นที่แน่นอนว่ากระบวนการพิจารณาและระบบศาลปกครองทั้งหมดต้องล้มเหลว และเราคงจะไม่มีโอกาสครั้งที่สอง
       ในขณะนี้ ปี พ.ศ. ๒๕๕๒ พวกคุณทราบกันดีอยู่แล้ว ว่า กระบวนการพิจารณาหรือวิธีพิจารณาความของคดีปกครองนั้น แตกต่างกับวิธีพิจารณาความอาญาของศาลอาญา และต่างกับวิธีพิจารณาความเพ่งของศาลแพ่งในคดีแพ่ง อย่างไร ; คือ ในการวินิจฉัยคดีปกครอง จะมีการทำสำนวนและมีการวินิจฉัยของตุลาการเป็น ๒ ขั้นตอน ขั้นแรกเป็นการวินิจฉัย โดย commissaire du gouvernement ซึ่งในปัจจุบันนี้ เราเรียกชื่อว่า “ตุลาการผู้แถลงคดี” และขั้นที่สอง เป็นการวินิจฉัยโดย ตุลาการที่เป็นองค์คณะ ผมได้เคยบรรยายไว้ในการอบรมพนักงานคดีปกครองระดับต้น ผมบอกว่าวิธีพิจารณาคดีปกครอง เป็นวิธีพิจารณา “ที่ดี” เพราะเป็นการพิจารณา ๒ ชั้น คือชั้นที่ ๑ เป็นการวินิจฉัยโดย “บุคคลคนเดียว” ก็คือ ตุลาการผู้แถลงคดี และชั้นที่ ๒ ก็คือ เป็นการวินิจฉัยเป็น “องค์คณะ” คือ เป็นคณะบุคคล ซึ่งถ้าเป็นศาลปกครองชั้นต้นก็มีองค์คณะสามคน ถ้าเป็นศาลปกครองสูงสุดก็ตุลาการห้าคน ; ตรงนี้เป็นเรื่องที่พวกเราไม่ค่อยสังเกตว่า การวินิจฉัย ๒ ชั้นนั้น เป็นวิธีการที่ประยุกต์ใช้หลักวิชาสังคมวิทยาหรือพฤติกรรมของคน เข้ามาในกระบวนการ “วิธีพิจารณาความ” ที่ทำให้เกิดความถ่วงดุลซึ่งกันและกัน
       เราลองมาพิจารณาดูให้ดี ถ้าคุณเป็น “ตุลาการผู้แถลงคดี” คุณก็วินิจฉัยคนเดียว ; คุณจะเขียนคำแถลงการณ์ดีหรือไม่ดี ก็เป็นความรับผิดชอบของคุณคนเดียว ข้อเท็จจริงและความเห็นในการวินิจฉัยของคุณ จะปรากฏและสามารถมองเห็นได้แน่นอน ; ถ้าคุณเก่ง คุณก็เขียนได้ดี ครบถ้วน มี reasoning.ดี สมเหตุสมผล ;แต่ถ้าคุณเขียนไม่ดีบิดเบือนอำนาจ ความจริงนี้ก็จะปรากฏอยู่ในคำวินิจฉัยของคุณนั่นเอง ; การวินิจฉัยโดยคนเดียว เป็นการสร้างระบบความรับผิด ; ต่อมา คำวินิจฉัยชั้นต้นของตุลาการผู้แถลงคดีก็จะถูกตรวจสอบโดยการวินิจฉัยขององค์คณะ สามคนบ้างห้าคนบ้าง ก็แล้วแต่ แต่พวกคุณต้องเข้าใจว่า ในการวินิจฉัยเป็นองค์คณะนั้น ความรับผิดชอบเจาะจงเฉพาะตัวนั้นไม่มี เพราะว่าเฉลี่ยกันไป คนโน้นว่าอย่างโน้น คนนี้ว่าอย่างนี้ ตกลงกันด้วยเสียงส่วนใหญ่ ; การวินิจฉัยโดยองค์คณะหลายคน จะมีข้อดี คือ
       มีความรอบคอบ รอบคอบกว่าคนเดียว แต่ความรับผิดชอบจะเป็นของใครนั้นไม่แน่นอน เพราะไม่สามารถระบุได้ ไม่เหมือนกับการวินิจฉัยโดยคนเดียว คือ ตุลาการผู้แถลงคดี
       พวกท่านเห็นหรือไม่ว่า ระหว่างการวินิจฉัยของตุลาการผู้แถลงคดีคนเดียวกับการวินิจฉัยของตุลาการองค์คณะ มีการคานกันอย่างไร ; ถ้าตุลาการผู้แถลงคดีเขียนคำวินิจฉัยบกพร่อง ก็จะปรากฏขึ้นให้เห็นจากคำวินิจฉัยที่กระทำโดยองค์คณะ ; ข้อบกพร่องในคำวินิจฉัยของตุลาการผู้แถลงคดีนั้น จะเกิดได้จาก ๒ เหตุเท่านั้น และจะไม่มีเหตุอื่นอีก คือ เกิดจากตุลาการผู้แถลงคดี“ไม่มีความสามารถ” หรือมีความสามารถแต่“ไม่สุจริต” โดยบิดเบือนอำนาจ” ; ดังนั้น เวลาที่เรา ซึ่งเป็นบุคคลภายนอกจะตรวจดูหรือตรวจสอบคำวินิจฉัยของศาลปกครอง ผมจึงได้ย้ำไว้เสมอว่า จะต้องดูคำวินิจฉัยทั้งสองชั้นนี้ควบคู่กันเสมอ เราจึงจะทราบว่า ใครเก่ง ใครไม่เก่ง ใครสุจริตหรือใครไม่สุจริต
       กองบรรณาธิการ : ท่านอาจารย์ฯ กำลังบอกเราว่า เวลาอ่านคำวินิจฉัยหรือคำพิพากษาของศาลปกครอง ต้องอ่านทั้งคำแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดีด้วย และต้องดูทั้ง “ชื่อ” ของตุลาการองค์คณะ และดู “ชื่อ” ของตุลาการผู้แถลงคดีด้วย ในคราวเดียวกัน
       ศ. ดร. อมรฯ : ผมเน้นเรื่องนี้และย้ำในประเด็นเหล่านี้ตลอดเวลาผมที่ผมไปบรรยายในที่ต่างๆ เพราะกระบวนการพิจารณาคดีปกครอง เป็นกระบวนพิจารณาที่มีการตรวจสอบและคานกันระหว่างตุลาการผู้แถลงคดีหนึ่งคน กับตุลาการองค์คณะหลายคน ; โดยถ้าตุลาการผู้แถลงคดีมีความสามารถ กำหนดประเด็นถูกต้อง วินิจฉัยด้วยเหตุด้วยผล เราก็จะเห็นว่า ตุลาการองค์คณะไม่มีทางจะกลับหรือมีความเห็นเป็นอย่างอื่นไปได้ เพราะถ้ากลับหรือมีความเห็นเป็นอย่างอื่นเมื่อไหร่ บุคคลภายนอกหรืออาจารย์ในมหาวิทยาลัยที่อ่านคำพิพากษาหรือคำวินิจฉัยควบคู่กับคำแถลงการณ์ของตุลาการที่เป็นองค์คณะ ก็จะรู้เลยว่า ตุลาการองค์คณะนั้นสุจริตหรือไม่สุจริต
       แต่แน่นอน ถ้าตุลาการผู้แถลงคดี ไม่มีความสามารถ และตุลาการองค์คณะก็ไม่มีความสามารถ ผมก็เชื่อว่า ทั้งคำแถลงการณ์และคำวินิจฉัยของศาลปกครองก็คงออกทะเลไปด้วยกัน และนำไปสู่ความล้มเหลวของระบบศาลปกครองในที่สุด ; พวกคุณลองกลับไปดูก็ได้ว่า คำวินิจฉัยของศาลปกครองในขณะนี้ มีคำวินิจฉัยประเภทนี้มากน้อยเพียงใด
       การที่มีการวินิจฉัยเป็น ๒ ชั้นในคดีปกครอง โดยชั้นแรก เป็นการวินิจฉัยโดยตุลาการผู้แถลงคดี ซี่งเป็นการวินิจฉัยโดยตุลาการคนเดียว และชั้นที่สอง เป็นการวินิจฉัยโดยตุลาการเป็นองค์คณะ จึงเป็นวิธีพิจารณาที่นำเอา “ส่วนดี” ของการวินิจฉัยของทั้งสองลักษณะมาประกบเข้าด้วยกัน และตามความจริงแล้ว การวินิจฉัยของตุลาการผู้แถลงคดีที่ทำการวินิจฉัยเพียงคนเดียว จะเป็นส่วนที่สำคัญที่สุดในการวินิจฉัยคดีปกครอง เพราะเป็นฐานเบื้องต้นของการวินิจฉัยคดีปกครองของ
       “ศาลปกครอง”ว่า จะเป็นคำวินิจฉัยที่ดีหรือไม่ดี ; พวกคุณรู้หรือเปล่าว่า ตุลาการศาลปกครองที่มีชื่อเสียง จะต้องมาจากใคร
       กองบรรณาธิการ : ก็คงมาจาก ตุลาการผู้แถลงคดีใช่ไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ในตำราต่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ตำราที่รวบรวมคำวินิจฉัยที่สำคัญและเป็นบรรทัดฐานของศาลปกครองสูงสุด – les grands arrêts de la jurisprudence administrative (du droit administratif) สิ่งแรกที่เขาจะอ้างอิงและกล่าวถึง ก็คือ คำแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดีนั่นเอง เพราะสิ่งที่จะทำให้คำวินิจฉัยของคดีปกครองสูงสุดดังกล่าวเป็นบรรทัดฐานได้หรือไม่ ขึ้นอยู่กับ “คุณภาพ” และเหตุผลของคำแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดี ที่เป็นพื้นฐานของเหตุผลที่อยู่ในคำวินิจฉัยของศาลปกครองทั้งฉบับ ; “เลขที่” ของคำวินิจฉัยของศาลปกครองและชื่อของตุลาการที่เป็นองค์คณะ ดูจะใช้ประโยชน์เพื่อการอ้างอิงคดีเท่านั้น แต่ความสามารถของ “ตุลาการศาลปกครอง” ในแต่ละคดี จะแสดงให้เห็นได้จากคุณภาพของ “คำแถลงการณ์” ที่เขียนขึ้นโดยตุลาการศาลปกครองเพียงคนเดียวใน “ฐานะ” ที่เป็นตุลาการผู้แถลงคดี ไม่ใช่ตุลาการที่ลงชื่อเป็นองค์คณะในคำวินิจฉัยของศาลปกครอง ; และความก้าวหน้าของตุลาการในศาลปกครอง จึงขึ้นอยู่กับ “ผลงาน” ในคำแถลงการณ์ในฐานะที่เป็นตุลาการผู้แถลงคดี
       ด้วยเหตุนี้ ตั้งแต่การเริ่มจัดตั้ง “คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ เพื่อจะได้แปลงเป็นศาลปกครองในภายหลัง ผมจึงได้ตั้ง “เป้าหมาย” ว่า วิธีพิจารณาของศาลปกครองในรูปแบบนี้ จะต้องพัฒนาขึ้นมา และจะนำมาใช้กับวิธีพิจารณาของ“คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ให้ได้ก่อนที่จะตั้งศาลปกครอง
       กองบรรณาธิการ : ถ้าผมเข้าใจไม่ผิด ในช่วงเริ่มต้นของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์นั้น ยังไม่มีตำแหน่ง “พนักงานผู้รับผิดชอบสำนวน” และการวินิจฉัยในชั้นที่หนึ่งยังเป็นหน้าที่ของเลขานุการของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ แล้วต่อมา จึงมีพนักงานผู้รับผิดชอบสำนวนเข้ามาทำหน้าที่ตรงนี้ ส่วนเลขานุการฯ ก็ทำหน้าที่ ซึ่งหากพวกผมเทียบไม่ผิด เทียบกับปัจจุบันแล้ว ก็คือตำแหน่งตุลาการเจ้าของสำนวน นั่นเอง ใช่ไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ก็คงไม่ตรง เพราะ “เลขานุการ” ของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ไม่ได้อยู่ในฐานะที่จะเป็นตุลาการเจ้าของสำนวน ; เอาเป็นอย่างนี้ มาถึงตรงนี้เรารู้แล้วว่า “ระบบการวินิจฉัยคดีสองชั้น” เป็นกุญแจสำคัญของความสำเร็จของศาลปกครอง และเราก็รู้แล้วว่า เราไม่สามารถสร้างระบบวิธีพิจารณานี้ขึ้นมาได้โดยที่คนยังไม่พร้อม ในขณะนั้น พ.ศ. ๒๕๒๒ นักกฎหมายไทยยังไม่รู้จัก “วิธีพิจารณาคดีปกครอง” ว่า เป็นอย่างไร และแน่นอนว่า ถึงจะอธิบายไปล่วงหน้า ก็คงยากที่จะมองเห็นว่า กระบวนวิธีพิจารณาความของคดีปกครอง ที่แบ่งการวินิจฉัยออกเป็น ๒ ขั้นตอน มี “ความสำคัญ” และมี “ผลดี” อย่างไร เพราะไม่มีอะไรให้มองเห็นได้ ; ในเมื่อนักกฎหมายไทยของเรารู้จักแต่ตำแหน่ง “เลขานุการ” ของคณะกรรมการ ; ดังนั้น เมื่อเราตั้ง "คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ขึ้นมา ทุกคนก็คิดว่า เราจะมี “เลขานุการ” ของคณะกรรมการดังกล่าว และทุกคนก็จะเข้าใจว่า “เลขานุการ” ก็คือ ผู้ที่จะทำงานหรือไปยกร่างเขียน “บันทึกความเห็น” ให้เป็นไปตามมติหรือตามการมอบหมายของคณะกรรมการฯ ; ซึ่งผมก็เริ่มต้นระบบคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ตามแบบที่เราทำๆ กันอยู่ แต่แนวทางในการพัฒนาระบบคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์นั้น ผมก็เก็บไว้ในใจก่อน
       กฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา ปี ๒๕๒๒ จึงมีบทบัญญัติที่สร้างระบบวิธีพิจารณาของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ไว้อย่างกว้าง ๆ เพื่อจะให้เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาสามารถปรับเปลี่ยน “รูปแบบ” วิธีพิจารณาของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ได้ คือ ให้ทำได้โดยทำเป็นระเบียบที่อาศัยอำนาจของนายกรัฐมนตรี ในฐานะที่เป็นประธานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งในทางปฏิบัติก็จะได้แก่เลชาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เป็นผู้เสนอ (โดยรายละเอียดนั้น จะไปปรากฏตามระเบียบของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ว่าด้วยวิธีพิจารณาและวินิจฉัยร้องทุกข์ พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งผู้มีอำนาจออกคือประธานคณะกรรมการกฤษฎีกา – นายกรัฐมนตรี – โดยอาจมอบอำนาจให้เลขาธิการฯ ปฏิบัติราชการแทนในกรณีดังกล่าวได้ ทั้งนี้ เป็นไปตามมาตรา ๓๓ แห่งพะราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ – กองบรรณาธิการ)
       ถึงตรงนี้ พวกคุณ ก็คงเห็นแล้วนะครับว่า ปัญหาสำคัญ ณ เวลานั้น เมื่อ ๓๐ ปีก่อน ก็คือ กรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ก็ยังไม่พร้อม พนักงานผู้รับผิดชอบสำนวนหรือตุลาการผู้แถลงคดีก็ยังไม่พร้อม ดังนั้น บทบาทสำคัญในการพัฒนาคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ จึงขึ้นอยู่กับเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา และด้วยเหตุนี้ ตัวกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา ปี ๒๕๒๒ จึงเขียนไว้ชัดถึงอำนาจหน้าที่ของเลขาธิการฯ ในด้านต่างๆ รวมทั้งอำนาจหน้าที่ในการเสนอความเห็นเกี่ยวกับการประเมินข้อบกพร่องของคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ และการปรับเปลี่ยนระเบียบ ฯลฯ ; พูดง่ายๆ ก็คือ เอาบทบาทของเลขาธิการฯ เป็นแกนของการสร้างระบบศาลปกครอง
       กองบรรณาธิการ : ท่านอาจารย์ฯ กำลังบอกว่าจนถึงปี ๒๕๒๒ ทุกอย่างก็ดูจะยังไม่พร้อมไปเสียหมด สำหรับการเกิดขึ้นของศาลปกครอง (ที่สมบูรณ์) ในประเทศไทย
       ศ. ดร. อมรฯ : ก็คงเป็นอย่างนั้น ทุกอย่างยังไม่พร้อม
       กองบรรณาธิการ : ตรงนี้เป็นเหตุผลหนึ่งหรือไม่ครับ ที่ทำให้ท่านอาจารย์ฯ เลือกใช้ระบบศาลปกครองในยุคเริ่มแรกของประเทศฝรั่งเศสที่เรียกว่า la justice retenue ไปก่อนในบ้านเรา โดยยังไม่เป็นศาลปกครองเต็มรูปแบบที่เป็นอิสระเด็ดขาดจากฝ่ายบริหาร หมายความว่าคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์จะยังไม่มีผลบังคับกับคู่กรณีทันที แต่จะต้องให้นายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาลเป็นผู้สั่งการอย่างหนึ่งอย่างใดตามข้อเสนอแนะ (คำวินิจฉัย) ของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ก่อน โดยอำนาจสุดท้ายยังอยู่ที่นายกรัฐมนตรี
       ศ. ดร. อมรฯ : ตามที่ผมได้กล่าวไปแล้วว่า อุปสรรคภายนอกมีอยู่ ๒ ประการ และอุปสรรคภายในมี ๓ ประการ กฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา ปี ๒๕๒๒ จึงได้ออกแบบเพื่อแก้ปัญหาเหล่านี้
       ประการแรก เพื่อที่จะตัดอุปสรรคที่มาจากข้อคัดค้านของผู้พิพากษาศาลยุติธรรม เราก็กำหนดชื่อเรียกเป็น “คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ไม่เรียกว่าศาล ประการที่สอง คือ ตัดปัญหาที่ฝ่ายการเมืองไม่ยอมรับที่จะให้ใครมาคุมดุลพินิจ เราก็เขียนกฎหมายกำหนดให้นายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาลเป็นผู้มีอำนาจสั่งการในขั้นสุดท้าย ซึ่งผมก็คิดว่า ปัญหานี้ก็เป็นปัญหาเดียวกันกับที่เคยเกิดขึ้นแล้ว
       ในประเทศที่พัฒนาแล้วเมื่อเกือบ ๒๐๐ ปีก่อน ซึ่งในทางทฤษฎีเรียกว่า เป็น la justice retenue และ ต่อเมื่อสถาบันทางปกครองของต่างประเทศได้พิสูจน์ถึงคุณภาพและความสามารถของตุลาการแล้ว สถาบันของเขาจึงได้อำนาจชี้ขาดในฐานะเป็นศาล
       ปัญหาของประเทศไทย ก็เช่นเดียวกัน อยู่ดีๆ เราจะทำให้สถาบันของเราเป็น “ศาล” ในทันทีทันใด ก็คงไม่ได้ สถาบันของเรา คือ “คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ก็ต้องการเวลาสำหรับพิสูจน์ตนเองเช่นเดียวกัน ; ในพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ เราได้สร้างกระบวนการสำหรับการพัฒนาระบบร้องทุกข์ขึ้นมา กล่าวคือ มีองค์กรซึ่งเป็นคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ มีวิธีการและมาตรการต่างๆ ที่จะทำให้คำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ที่ถูกส่งไปถึงนายกรัฐมนตรีนั้น จะต้องมี “คุณภาพ” จนกระทั่งนายกรัฐมนตรีไม่อาจสั่งเป็นอย่างอื่นไปได้ นั่นหมายความว่า คำวินิจฉัยนั้น จะต้องมีการกำหนดประเด็นข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายที่ครบถ้วน และมีการให้เหตุให้ผลที่ดีในการวินิจฉัย
       กองบรรณาธิการ : นั่นหมายความว่า ถ้านายกรัฐมนตรีจะสั่งเป็นอย่างอื่น นายกรัฐมนตรีจะต้องมีเหตุผลที่ดีกว่าเหตุผลในคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ซึ่งปกติแล้ว ถ้าฝ่ายการเมืองจะเสียประโยชน์จากการสั่งการตามคำวินิจฉัยของคณะกรรมการฯ ก็คงไม่อยากทำ ใช่ไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : การเมืองเป็นเรื่องของผลประโยชน์ของตัวบุคคล ฝ่ายการเมืองอาจอยากจะทำหรือไม่อยากทำ ก็แล้วแต่ ; แต่ถ้ากระบวนการวิธีพิจารณาร้องทุกข์เป็นกระบวนการที่เปิดเผย โปร่งใสและบุคคลภายนอกรับทราบโดยทั่วไป ถ้าฝ่ายการเมืองไม่มีเหตุผลพอ ก็ยากที่จะไม่ทำตาม ; ถ้าพวกคุณลองหวนกลับไปดู ก็จะพบว่าในสมัยที่ผมเป็นเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกานั้น โดยหลักการแล้ว คำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ที่ส่งไปยังนายกรัฐมนตรีเพื่อสั่งการ จะไม่เป็นความลับ คือ ไม่มีการตอกประทับตราว่าเป็นเอกสารลับ ดังนั้น จึงเป็นเอกสารที่อาจเปิดเผยได้ทุกฉบับ
       การโปร่งใสและการเปิดเผยเท่านั้น ที่จะสามารถป้องกันการสั่งการเป็นอย่างอื่นโดยไม่มีเหตุผลของนักการเมืองได้ เพราะถ้ามีการสั่งการเป็นอย่างอื่นและบุคคลภายนอกทราบ นายกรัฐมนตรีก็ต้องรับผิดชอบเอง และจนถึงวันที่ผมเกษียณอายุราชการในปี ๒๕๓๓ เอกสารเหล่านี้จะไม่มีการตอกประทับตราว่าเป็นเอกสารลับ แต่หลังจากนั้น ผมไม่ทราบ
       อันที่จริง นายกรัฐมนตรีมีกรณีที่อาจสั่งการเป็นอย่างอื่นได้ ถ้าในกรณีนั้น เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกามี “ความเห็นแย้ง” ความเห็นของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ เพราะตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกามีหน้าที่ประเมินและวิเคราะห์ผลงานของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์อยู่ด้วย ; โดยปกติ ในการส่งคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ไปยังนายกรัฐมนตรี ผมในฐานะเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาจะบอกไว้ในหนังสือนำส่งทุกเรื่องว่า เลขาธิการฯ เห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยของคณะกรรมการฯ เพราะเหตุใด ; ในกรณีที่ผมไม่เห็นด้วยและเป็นเรื่องยาว ผมก็จะมีบันทึกความเห็นไปให้ท่านนายกรัฐมนตรี ในบันทึกดังกล่าว จะเป็นการวิเคราะห์ความเห็นของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ และอธิบายว่า ผมไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยของคณะกรรมการเพราะเหตุใด และหากสั่งการตามคำวินิจฉัยของคณะกรรมการฯ แล้ว อาจจะเกิดผลเสีย
       ในการบริหารอย่างไร และพร้อมกันนั้น ก็จะเสนอแนะไปว่านายกรัฐมนตรีมี “ทางเลือก” ที่จะสั่งการ อย่างไรได้บ้าง รวมทั้งการเสนอให้นายกรัฐมนตรีสั่งทบทวนคำวินิจฉัยดังกล่าว โดยการพิจารณาของที่ประชุมใหญ่กรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์
       ถ้าจะพูดให้ตรงๆ ก็คือ พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ.๒๕๒๒ วางรูปแบบให้เป็นภาระของเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ในการที่จะพัฒนาคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ให้เป็นศาลปกครอง
       กองบรรณาธิการ : ดูเหมือนว่า เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาต้องทำทุกอย่างให้เป็นจริง ให้เป็นรูปธรรมขึ้นมา ใช่ไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ถูกต้อง กฎหมายเป็นเพียง “เครื่องมือ” ของการวางระบบการทำงาน ดังนั้น ในการออกแบบกฎหมาย เราต้องกำหนด “จุดหมาย” ของการตรากฎหมาย และต้องตรวจดูอุปสรรคต่างๆ ที่อาจจะเกิดขึ้นได้ แล้วเราก็กำหนด “วิธีการ” ที่ดีที่สุด ที่เราคิดว่าเราจะไปถึง “จุดหมาย” นั้นได้ ; พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ.๒๕๒๒ ก็เป็นกฎหมายฉบับหนึ่งที่มีจุดหมาย โดยมีจุดหมายไปสู่การจัดตั้งศาลปกครอง
       ในอนาคต และเมื่อตราขึ้นแล้ว เราก็เริ่มทำตามที่กฎหมายกำหนด คือ จัดให้มี “คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ขึ้น ซึ่งได้กล่าวไว้ก่อนหน้านี้แล้วว่า เรายังหาบุคคลที่มีแนวความคิดทางกฎหมายปกครองมาทำหน้าที่นี้ (เกือบ) ไม่ได้
       กองบรรณาธิการ : ตอนนั้น ท่านอาจารย์ฯ คัดเลือกคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ อย่างไรครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : เรา คือ ผมในฐานะเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกากับเจ้าหน้าที่ระดับสูงในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ก็มาช่วยกันคัดเลือกผู้ที่จะมาเป็นกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ โดยเลือกจากผู้พิพากษาบ้าง จากอาจารย์ในมหาวิทยาลัยบ้าง จากทหารบ้าง จากตำรวจบ้าง จากผู้บริหารในหน่วยงานหรือสถาบันอื่นๆ บ้างแล้วแต่ ; เรามองหาบุคคลที่มีความคิดกว้างในทางบริหารที่พร้อมจะรับความเห็นใหม่ๆ ; แต่อย่างไรก็ตาม กรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ส่วนใหญ่ ก็ยังจะได้แก่ผู้พิพากษาหรืออดีตผู้พิพากษาศาลฎีกา เพราะในเบื้ยงต้น เราต้องการให้สถาบันร้องทุกข์ได้รับความเชื่อถือจากบุคคลทั่วไป และบุคคลที่คนทั่วไปยอมรับ ก็จะได้แก่ผู้พิพากษา
       ปัญหาจริงๆ ของการพัฒนาคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ในระยะแรก มิได้อยู่ที่การเลือกตัวบุคคล แต่ปัญหาอยู่ที่ว่า เราจะปรับ “แนวคำวินิจฉัย” หรือแนวความคิดเดิมๆ ของท่านกรรมการเหล่านี้ ให้อยู่ในแนวทางของกฎหมายปกครองหรือกฎหมายมหาชน ได้อย่างไร ; เราต้องเข้าใจนะครับว่า เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่อยู่ในฐานะที่จะไปบอกกับท่านเหล่านี้ได้ ว่าความเห็นเรื่องนั้นเรื่องนี้
       ควรเป็นอย่างไร เพราะทุกท่านมีความเป็นอิสระในการให้ความเห็นและอยู่ในฐานะที่สูงกว่าเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาทั้งสิ้น วิธีการที่เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาทำได้ ก็คือ การสอนและฝึกฝนแนวความคิดและทฤษฎีทางกฎหมายปกครองให้แก่บรรดา “เลขานุการ” ของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์
       กองบรรณาธิการ : เลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ก็คือข้าราชการของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา หากผมเข้าใจไม่ผิด
       ศ. ดร. อมรฯ : ครับ เลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ก็คือ ข้าราชการในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และในการคัดเลือกผู้ที่จะมาเป็นเลขานุการของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ในระยะเริ่มแรกนี้
       ผมก็คัดมาจากเจ้าหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ที่มีความสามารถที่ดีที่สุด เพื่อที่จะเตรียมให้เป็น commissaire du gouvernement
       ในการกำหนด “วิธีพิจารณา” ของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ผมก็ใช้วิธีพิจารณาความโดยใช้เอกสารเป็นหลัก คือ เป็นวิธี writen procedure ตามวิธีพิจารณาของศาลปกครองของต่างประเทศ คือ ในการโต้แย้งระหว่างคู่กรณี คู่กรณีจะต้องเตรียมข้อต่อสู้มาเป็นเอกสารก่อนและใช้เอกสารเป็นหลักในการพิจารณา และให้ศาลตรวจสอบความจริงและกำหนดประเด็นต่างๆ จากเอกสาร ไม่ใช่มาพูดและซักกันในศาล และให้ศาลจด ; และผมวางระเบียบการทำหน้าที่ของ “เลขานุการ” ไว้ว่า เลขานุการจะต้องทำบันทึกความเห็นเพื่อเสนอต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ โดยต้องทำความเห็นตาม “รูปแบบ” ที่กำหนดไว้ คือ จะต้องมีความเป็นมาของเรื่อง มีการตรวจสอบข้อเท็จจริงที่เชื่อว่าสมบูรณ์ มีการกำหนดประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงและปัญหาข้อกฎหมาย และจะต้องมี “ความเห็น” ของเลขานุการในการวินิจฉัยข้อเท็จจริงและ
       ข้อกฎหมาย พร้อมทั้งมีการเสนอข้อยุติที่มีเหตุมีผลและสมเหตุสมผล รวมทั้งถ้าหากมีทฤษฎีกฎหมายปกครองของต่างประเทศที่เทียบเคียงได้ ก็จะต้องอ้างอิงไว้ด้วย ; ดังนั้นเลขานุการคนใด มีความรู้ความสามารถเพียงใด ก็จะปรากฏและเห็นจากการทำ “บันทึกความเห็น” นี่แหละครับ เพราะบันทึกจะอยู่ในรูปแบบเดียวกันทั้งหมด มีการเรียงหัวข้อที่เหมือนกัน เปรียบเทียบกันได้
       ผมใช้ “บันทึกความเห็นของเลขานุการฯ” นี่แหละครับ เป็นวิธีการบังคับแนวความเห็นของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ฯ เพราะถ้าคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ไม่สามารถให้เหตุผลที่ดีกว่าความเห็นของเลขานุการได้ คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ก็คงต้องวินิจฉัยโดยถือตามแนวทางความเห็นของเลขานุการ
       นอกจากนั้น ผมกำหนดให้เลขานุการยกร่าง “คำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ในรูปแบบที่กำหนด ซึ่งเป็นรูปแบบที่ได้ศึกษาเลียนแบบและการกำหนดหัวข้อมาจากคำวินิจฉัยของศาลปกครองต่างประเทศ ; ด้วยเหตุนี้ “รูปแบบคำวินิจฉัย” ของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ จะเหมือนกันทุกคณะ และเป็นมาตรฐานมาตั้งแต่การเริ่มทำงาน ไม่ใช่ปล่อยให้คณะกรรมการฯ แต่ละคณะ ต่างคนต่างเขียนตามแบบที่ตนเองชอบ
       ผมไม่ค่อยชอบ การเขียนคำพิพากษาที่ไม่มีการกำหนด “ประเด็น” ที่ชัดเจน และเขียนติดต่อกันเป็นพืดโดยไม่มีย่อหน้า ตามแบบที่เราเห็นกันในคำพิพากษาของศาลอื่นๆ เพราะผมเห็นว่า เป็นการเขียนคำพิพากษา ที่ผู้พิพากษามีโอกาสจะ “หมก” อะไรไว้ก็ได้ บุคคลภายนอกอ่านไม่เข้าใจ
       กองบรรณาธิการ : ท่านอาจารย์ฯ ตรวจบันทึกของเลขานุการ ก่อนที่เลขานุการฯ จะนำเข้าเสนอคณะกรรมการฯ ใช่ไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ใช่ครับ ผมจะตรวจบันทึกความเห็นของเลขานุการ ก่อนที่จะเอาเข้าคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ เกือบทั้งหมด ; และในขณะเดียวกัน ผมก็ประเมิน “ความสามารถ” ของเจ้าหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ที่ทำหน้าที่ “เลขานุการ” ของคณะกรรมการฯ ไปด้วยในตัว และจดบันทึก “ผลงาน” ของเลขานุการไว้เพื่อเอาไปพิจารณาให้ความดีความชอบในปลายปี โดยจะเก็บข้อมูลเฉพาะผลงานของเลขานุการที่ดีกว่ามาตรฐานและที่ต่ำกว่ามาตรฐาน
       ในกรณีร้องทุกข์ ที่ผมพบว่ามี “ข้อเท็จจริง” ที่สามารถอ้างอิง “หลักกฎหมายหรือทฤษฎีกฎหมายปกครอง” ของประเทศที่พัฒนาแล้วได้ ผมก็จะแนะนำให้เลขานุการไปศึกษามาจากตำรา หรือมิฉะนั้น ผมก็สั่งให้เจ้าหน้าที่ฝ่ายกฎหมายต่างประเทศไปทำบันทึกเรื่องนี้มาให้เลขานุการอ่าน เพื่อจะได้นำไปอ้างอิงไว้ในบันทึกความเห็นของเลขานุการ และแนบบันทึกทางวิชาการนี้ ไปให้คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์อ่านด้วย และด้วยวิธีนี้ กรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ก็จะได้รับทราบและเรียนรู้หลักกฎหมายและทฤษฎีกฎหมายปกครองไปในตัว
       ผมบังคับความเห็นของท่านกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ไม่ได้ แต่ผมบังคับเลขานุการให้ทำบันทึกความเห็นได้ และเมื่อเรื่องเสร็จออกมา หากปรากฏว่าคณะกรรมการฯ ไม่ยอมรับความเห็นของเลขานุการที่มีเหตุผลดีกว่า และผมไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยของคณะกรรมการฯ ผมก็จะทำ “ความเห็น” ของเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เสนอไปยังท่านนายกรัฐมนตรีพร้อมกับการส่งคำวินิจฉัยของคณะกรรมการฯ เพื่อเรียนท่านนายกรัฐมนตรีว่า ผมไม่เห็นด้วยกับการวินิจฉัยของคณะกรรมการฯ เพราะอะไร ; และตรงจุดนี้เอง ที่ผมต้องทำงานมาก เพราะต้องตรวจทั้งด้านล่างและด้านบน และในขณะเดียวกัน ผมก็ต้องทำงานในด้านการร่างกฎหมายด้วย ทั้งร่างด้วยตนเองในฐานะเลขาธิการ และตรวจเรื่องเสร็จของคณะกรรมการร่างกฎหมายซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของคณะกรรมการกฤษฎีกาอีกด้วย และในกรณีที่ผมไม่เห็นด้วยกับการวินิจฉัยปัญหาข้อกฎหมายของคณะกรรมการร่างกฎหมาย ผมก็จะทำความเห็นของผมเสนอไปยังคณะรัฐมนตรีและส่วนราชการที่ถามปัญหามาด้วย ; ซึ่งในขณะนี้ ผมเองก็แปลกใจว่า ในขณะนั้น ผมทำได้อย่างไร
       กองบรรณาธิการ : ความเห็นของเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ว่านี้ คือ สิ่งที่พวกเรารู้จักกันและเรียกกันว่า “บันทึกข้อสังเกต” ของเลขาธิการฯ ใช่ไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ใช่ครับ ผมก็ทำความเห็นเป็น “บันทึกข้อสังเกตของเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา” ไปเรื่อยๆ โดยไม่ได้นับ หลังจากผมครบเกษียณแล้ว เจ้าหน้าที่ในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามาลองรวบรวมดูแต่ไม่ครบ ดูเหมือนว่า ที่รวบรวมได้คงมีประมาณร้อยกว่าเรื่อง ; ความจริงแล้ว อาจมีประมาณกว่า ๒๐๐ เรื่อง ทั้งที่เป็นทำเป็นบันทึกข้อสังเกตที่แยกออกมา และทั้งที่เป็นข้อสังเกตที่ผมเขียนไว้ต่อท้ายหนังสือนำส่ง
       จากจุดนี้เองครับ ที่ทฤษฎีกฎหมายมหาชนเริ่มปรากฏออกสู่สาธารณะ เพราะพร้อมกันนั้น ผมได้จัดทำ “วารสารกฎหมายปกครอง” ออกมาเผยแพร่ให้นักกฎหมายทั่วไปได้รู้จักทฤษฎีของกฎหมายปกครอง และรู้ความสำคัญของกฎหมายปกครอง และกฎหมายมหาชน และได้เลือกเอา “คำวินิจฉัย” ของคณะกรรมการวินิจเรื่องราวร้องทุกข์ และ “ความเห็น” ของคณะกรรมการร่างกฎหมาย ที่ผมเห็นว่าเป็นประโยชน์แก่การศึกษา และให้ความรู้แก่วงการกฎหมายไทย มาลงในวารสาร ; ความจริง ผมต้องขอขอบคุณข้าราชการในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นอย่างมาก ที่หลังจากที่ผมครบเกษียณอายุแล้ว ได้นำเอา “บันทึกข้อสังเกต” ของผมในฐานะเลขาธิการฯ มาย่อและพิมพ์รวมเป็นเล่มไว้ ; ความจริง ก็เป็นที่น่าเสียดาย ที่ไม่สามารถรวบรวมบันทึกความเห็นของผมฉบับเต็มไว้ได้ เพราะในการเขียนบันทึกความเห็นของผม
       ผมพยายามเขียนบันทึกให้มีความสมบูรณ์ในตัวเองทั้งข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย คือ สามารถอ่านได้และเข้าใจได้โดยไม่ต้องอ่านเอกสารอื่นประกอบ ทั้งนี้โดยให้มีสาระที่สั้นที่สุด ; แต่ก็คงยากที่จะกลับไปรวบรวม เพราะผมไม่ได้คิดที่จะรวบรวมไว้ตั้งแต่แรก เนื่องจากว่าไม่ได้คาดว่าจะมีจำนวนมาก
       กองบรรณาธิการ : กล่าวได้ไหมครับว่า การพัฒนาบุคลากรของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในตอนนั้น เป็นไปเพื่อให้พร้อมกับการเกิดขึ้นของศาลปกครอง เพื่อให้รู้ทฤษฎีกฎหมายปกครอง ; ความรู้ทางกฎหมายมหาชนและทางกฎหมายปกครอง ของข้าราชการของสำนักงานฯ เกิดขึ้นจากการฝึกฝนและการปฏิบัติงานในคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์เป็นหลัก ไม่ใช่เกิดมาจากการอ่านตำราเพียงอย่างเดียว
       ศ. ดร. อมรฯ : ถูกต้องครับ ความรู้ไม่ใช่ได้มาจากตำรากฎหมายเพียงอย่างเดียว แต่เกิดขึ้นจากการฝึกในการปฏิบัติจริง และจากข้อเท็จจริงในกรณีจริง ; เมื่อผมเขียน “บันทึกข้อสังเกต”ขึ้นแล้ว ผมก็นำเอาบันทึกข้อสังเกตของเลขาธิการฯนั้นมาเป็นกรณีศึกษา – case study ฝึกอบรมเลขานุการทีละเรื่องสองเรื่อง ; ในที่สุด ก็ให้บรรดาเลขานุการฯ ที่ผ่านการฝึกฝนการทำงานในคณะกรรมการวินิจฉัยร้องมาแล้ว มาช่วยฝึกผู้ช่วยเลขานุการและเลขานุการรุ่นต่อๆ ไป
       ผมใช้เวลาทำเช่นนี้มาได้ สัก ๖-๗ ปีได้ ในราวมี พ.ศ. ๒๕๒๙ ผมก็เปลี่ยน “ระเบียบการพิจารณาของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ใหม่ ให้มีลักษณะเป็น “วิธีพิจารณาความในคดีปกครอง” ของศาลปกครองต่างประเทศ เพราะมาถึงระยะนี้ การทำงานของ “คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” พอจะเป็นรูปเป็นร่าง และสามารถอธิบายให้เห็นกันได้ด้วยตัวอย่างของจริง ; ผมปรับเลื่อนเจ้าหน้าที่ที่เป็นเลขานุการฯ รุ่นแรกๆ ขึ้นเป็นตำแหน่งใหม่ในกระบวนการพิจารณาคดีปกครอง ซึ่งผมเรียกว่า “พนักงานผู้รับผิดชอบสำนวน” หรือ พผส. และตรงนี้เอง ที่ตำแหน่ง commissaire du gouvernement ได้เริ่มเกิดขึ้นจริง เพราะผมได้ให้ “พนักงานผู้รับผิดชอบสำนวน” นี้ มีหน้าที่ให้ “ความเห็น” ที่เป็นการวินิจฉัยคดีตามความเห็นของตนเองได้โดยอิสระ โดยพนักงานผู้รับผิดชอบสำนวนจะให้ความเห็นของตน หลังจากที่ได้มี“การรวบรวมข้อเท็จจริง” ในเรื่องที่มีร้องทุกข์มาครบถ้วนหรือเกือบครบถ้วนแล้ว แต่จะเป็นการให้ความเห็นก่อนที่คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์จะทำการวินิจฉัยโดยองค์คณะ ; และนั่นก็คือ เป็นการวินิจฉัย ๒ ชั้น ตามวิธีพิจารณาคดีปกครองของศาลปกครองต่างประเทศ
       กองบรรณาธิการ : เลขานุการ ของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์แต่เดิม ก็เปลี่ยนหน้าที่ไปใช่ไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : เลขานุการฯ ก็ทำหน้าที่เปลี่ยนไป โดยกลับมาเป็นเลขานุการของคณะกรรมการตามความหมายที่เราเข้าใจกันอยู่ทั่วไป แต่จะว่ามีหน้าที่เป็นเสมือน “ตุลาการเจ้าของสำนวน” คงไม่ได้ เพราะคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ในขณะนั้นมีอำนาจที่จะมอบหมายให้กรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์คนใดคนหนึ่งมาดูแลกำกับการทำงานของ “เลขานุการ” ได้ และเป็นกรรมการเจ้าของสำนวนตัวจริง ; สิ่งที่เพิ่มขึ้นมา ก็คือ มีกระบวนการของพนักงานผู้รับผิดชอบสำนวน หรือที่เรียกโดยย่อว่า “ พผส.” ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ ที่จะต้องมีความรู้และความสามารถมากกว่าตำแหน่งเลขานุการฯ และมีความรับผิดชอบทำการวินิจฉัยคดีด้วยตนเอง
       กองบรรณาธิการ : ผมเคยได้ยินหลายๆ คนกล่าวกันว่า ฝ่ายเลขานุการของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ก็ดี ของคณะกรรมการร่างกฎหมายก็ดี พนักงานผู้รับผิดชอบสำนวนและคนของกฤษฎีกา เป็นกลุ่มคนที่มีความสามารถ ต้องเก่ง ต้องทำงานดี ซึ่งก็ได้ทราบในวันนี้เองว่าทั้งหมดนั้น เป็นผลพวงมาจากที่ท่านอาจารย์ฯ ได้วางวิธีการฝึกงานให้แก่เจ้าหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามาตั้งแต่คราวนั้น ซึ่งปัจจุบันหลายท่านก็มาดำรงตำแหน่งเป็นตุลาการศาลปกครอง ; ทั้งหมดนี้ คือ โมเดลที่ท่านอาจารย์ฯ ได้วางไว้ตั้งแต่ตอนเริ่มบังคับใช้พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ใช่ไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ก็คงจะใช่ แต่ถ้าจะพูดถึงเบื้องหลังแล้ว “โมเดล” นี้เกิดขึ้นก่อนจะมีการตราพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ เพราะแนวการพัฒนาคณะกรรมการกฤษฎีกา ให้มี “คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” แยกออกมาจากกรรมการร่างกฎหมาย และปรับเปลี่ยนคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์เป็นศาลปกครองนี้ ผมได้ลองยกร่างเป็นกฎหมายไว้ก่อนแล้ว เพราะเกรงว่าถ้าคิดจะเขียนในทันทีทันใดอาจไม่ทันและไม่รอบคอบพอ ก็คิดไปเขียนไป ยกร่างเสร็จแล้วก็เก็บรอไว้ ; ร่างกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา ปี ๒๕๒๒ ได้นำรูปแบบ “คณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์” มาจากกฎหมายเรื่องราวร้องทุกข์ ปี ๒๔๙๒ บางส่วน เอามาผนวกกับกฎหมายคณะกรรมการกฤษฎีกา ปี ๒๔๗๖ บางส่วน ; และตามความจริง กฎหมายดังกล่าวทั้งสองฉบับเป็นกฎหมายเก่าหลายสิบปีแล้ว แต่ละฉบับจะมีเพียงไม่กี่มาตรา ซึ่งขาดสาระสำคัญ ซึ่งผิดกับ “วิธีการ ออกแบบหรือเทคนิคการเขียนกฎหมาย” ในยุคปัจจุบันในการพัฒนากฎหมาย เราต้องเริ่มต้นด้วยการทำความเข้าใจว่า เพราะเหตุใด กฎหมายว่าด้วย เรื่องราวร้องทุกข์และกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกาในส่วนที่เกี่ยวกับ “ศาลปกครอง” ทั้งสองฉบับข้างต้นนี้ จึงไม่ประสบความสำเร็จ ; ผมเห็นว่า การที่ กฎหมายทั้งสองฉบับ ไม่ประสบความสำเร็จ ก็เพราะว่า วงการกฎหมายของเรา ไม่ได้ศึกษา “โครงสร้าง structure” ของศาลปกครองอย่างแท้จริง และไม่เข้าใจ “วิวัฒนาการ” ความเป็นมาของศาลปกครอง ; ลองมาดูอย่างง่ายๆ คือ กฎหมายว่าด้วยเรื่องราวร้องทุกข์ มีหน่วยธุรการของ “คณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์”อยู่ที่สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี สำนักนายกรัฐมนตรี แต่ “คณะกรรมการกฤษฎีกา ในส่วนที่เกี่ยวกับคดีปกครอง” กลับมี
       หน่วยธุรการ อยู่ที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยที่วงการกฎหมายของเรา ไม่รู้ว่า กฎหมายทั้งสองเรื่องนี้เป็นเรื่องเดียวกัน เพราะต้นกำเนิดของ “ศาลปกครอง” ก็คือ วิธีแก้ปัญหาการปฏิบัติราชการ โดยจัดให้มี “คณะกรรมการ” ขึ้นมาพิจารณาเรื่อง เมื่อมีการร้องทุกข์ขึ้นมานั่นเอง
       เรามีกฎหมายสองฉบับ สองคณะกรรมการ และแยกหน่วยธุรการกัน เราจึงไม่มีโอกาสในการพัฒนาและเตรียมประสบการณ์ของบุคลากร ไม่ว่าจะเป็นบุคลากรที่จะมาเป็นตุลาการ หรือจะเป็นเจ้าหน้าที่ในกระบวนการสอบสวน ; กฎหมายทั้งสองฉบับจึงล้มเหลวด้วยกันทั้งคู่ พัฒนาต่อไม่ได้ ; ผมก็เลยเอาหน่วยธุรการมารวมกัน และพัฒนาคนขึ้นมา เพื่อให้เกิดเป็นศาลปกครอง ; ความคิดหรือ idea นี้ ก็ดูง่ายๆ ดี
       กองบรรณาธิการ : ยกตัวอย่างเช่น สมัยท่านอาจารย์ปรีดี พนมยงค์ ท่านก็คิดไว้ ให้ศาลปกครองไทยเป็นรูปแบบของฝรั่งเศส แบบ la justice retenue และปรากฏอยู่ในกฎหมายคณะกรรมการกฤษฎีกา ตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๔๗๖ โดยจะไปร่างกฎหมายกำหนดวิธีพิจารณาคดี และร่างกฎหมายกำหนดอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการกฤษฎีกาในคดีปกครอง ทีหลัง ; ตรงนั้นก็มีส่วนคล้ายคลึงกับกฎหมายคณะกรรมการกฤษฎีกา ปี ๒๕๒๒ นะครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ครับ ท่านอาจารย์ปรีดี พนมยงค์ ก็คงคิดไว้อย่างนั้น แต่บังเอิญท่านอาจารย์ปรีดีฯ ไม่มีโอกาสที่จะต่อยอดให้สำเร็จ และยังไม่มีการเตรียมคน ; ต่อมา ถึงสมัยท่านอาจารย์หยุด แสงอุทัย ก็ได้ยกร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครอง และกำหนดวิธีพิจารณาคดีปกครอง ขึ้น แต่ก็ไม่ได้สามารถตราออกมาเป็นกฎหมายได้ ; และปัญหาจริงๆ ส่วนหนึ่ง ก็คงเป็นเพราะฝ่ายนักการเมืองในขณะนั้น ไม่อยากจะให้มี “ศาลปกครอง” เข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจของตน
       แต่ผมคิดว่า แม้ว่า ศาลปกครองจะเกิดขึ้นได้จริงในสมัยอาจารย์หยุด แสงอุทัย แต่ผมก็ไม่แน่ใจว่า ศาลปกครองที่จัดตั้งขึ้นในขณะนั้นจะประสบความสำเร็จ เพราะการใช้อำนาจในการชี้ขาดคดีปกครอง โดย “ตุลาการ” ที่ไม่เข้าใจลักษณะที่แท้จริงของปัญหาการบริหารงานของรัฐ และไม่รู้จักวิวัฒนาการของหลักกฎหมายปกครอง ที่พัฒนาขึ้นตามวิวัฒนาการของสภาพการบริหารงานของรัฐในแต่ละประเทศ แล้ว คำวินิจฉัยของศาลปกครองที่จะตามมาในระยะนั้น อาจจะสร้างปัญหาทางบริหารขึ้นมากมาย แทนที่จะแก้ปัญหาให้แก่ประเทศ ก็ได้ ; และในที่สุด ศาลปกครองในระยะนั้นหากมีขึ้น อาจนำไปสู่ความล้มเหลวและการล้มเลิกศาลปกครองทั้งระบบก็ได้
       วิธีที่ดีที่สุด ของการจัดตั้งศาลปกครอง ก็คือ ต้องเตรียมคนเสียก่อน และเมื่อได้จัดตั้งขึ้นแล้ว ก็ค่อยๆ พัฒนาศาลปกครองไปพร้อมกับการพัฒนาคน ; ปัญหาปัจจุบันของเรา ก็คือ ผู้ที่มีอำนาจและรับผิดชอบในการพัฒนาศาลและพัฒนาคน ทั้งในด้านตุลาการและในด้านหน่วยธุรการของศาล จะทำหน้าที่
       ได้ดีเพียงใด
       กองบรรณาธิการ : จากที่ท่านอาจารย์ฯ กล่าวมา ท่านอาจารย์ฯ มองปัญหาหรือสิ่งต่างๆ โดยอาศัยหลักการทางสังคมวิทยา ใช่หรือไม่ครับ ซึ่งหากเราติดตามงานของท่านอาจารย์ฯ ในโอกาสต่างๆ จะพบว่าท่านพูดเสมอมาว่า บ้านเมืองของเราไม่ค่อยสนใจเรื่องนี้กัน
       ศ. ดร. อมรฯ : ใช่ครับ แต่พวกคุณทราบไหมว่า หลังจากที่มีพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ และผมได้ทำวิเคราะห์โดยทำ “บันทึกข้อสังเกตของเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา” เสนอไปยังนายกรัฐมนตรีและส่วนราชการ มาได้สักระยะหนึ่ง โดยบันทึกข้อสังเกตของผม มีทั้งส่วนที่เป็นงานของ “คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” และส่วนที่เป็นงานตีความกฎหมายของ “คณะกรรมการร่างกฎหมาย” ; ก็มาถึงวันหนึ่ง ซึ่งผมจำไม่ได้ว่าเป็นวันที่อะไรเดือนอะไร ที่ท่านกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์และกรรมการร่างกฎหมาย หรือเรียกรวมๆ ว่า กรรมการกฤษฎีกา ซึ่งขณะนั้น มีจำนวนประมาณ ๖๐-๗๐ ท่าน ก็ได้ขอให้ผมในฐานะเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาเรียกประชุมใหญ่กรรมการกฤษฎีกาทั้งหมด และในการประชุมใหญ่ครั้งนั้น ท่านกรรมการก็ตั้งปัญหาและมีความเห็น ว่า เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่มีอำนาจให้ข้อสังเกตไปยังนายกรัฐมนตรี ที่แตกต่างไปจากความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยเลขาธิการฯ มีหน้าที่เพียงในทางธุรการของคณะกรรมการกฤษฎีกาและจัดส่งความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาไปยังคณะรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีหรือส่วนราชการเท่านั้น; ท่านกรรมการบอกว่า ถ้าเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นอย่างไร ก็ให้เสนอมาให้คณะกรรมการกฤษฎีกาทราบ และคณะกรรมการกฤษฎีกาจะพิจารณาเองเป็นการภายใน
       ผมได้เรียนให้ท่านกรรมการกฤษฎีกาทราบว่า ตามบทบัญญัติของกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกามี “หน้าที่” ในการเสนอความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาไปยังคณะรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีก็จริง แต่ในขณะเดียวกัน เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ในฐานะที่เป็นหัวหน้าผู้รับผิดชอบของ “หน่วยธุรการ” ของคณะกรรมการกฤษฎีกา(สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา) ที่รับผิดชอบขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี ประธานคณะกรรมการกฤษฎีกา เลขาธิการฯ ยังมีหน้าที่ต้องทำการวิเคราะห์และประเมินผลงานของกรรมการกฤษฎีกาด้วย ; ถ้อยคำในบทบัญญัติของกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา ในปี พ.ศ. ๒๕๒๒ จะมีว่าอย่างไรบ้าง ผมจำไม่ได้ พวกคุณไปดูเอาเองก็แล้วกัน
       แต่พวกคุณต้องไม่ลืมว่า กฎหมายฉบับนี้ผมร่างมาเอง และผมต้องการให้มี “การโต้แย้งกันในความเห็นทางกฎหมาย” อย่างเปิดเผย และด้วยเหตุด้วยผล เป็นวิธีการที่จะพัฒนา “แนวความคิดทางกฎหมาย” ของนักกฎหมายเรา เพื่อทำให้การใช้กฎหมาย - application เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายมหาชน คือ เพื่อประโยชน์ส่วนรวม หลังจากวันนั้น ซึ่งเป็นการประชุมใหญ่เพียงครั้งเดียว ที่กรรมการร่างกฎหมายและกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ประชุมร่วมกันเป็น “การประชุมคณะกรรมการกฤษฎีกา” บทบาทของเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ในฐานะที่เป็นหัวหน้าผู้รับผิดชอบงานของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ในการทำความเห็นเฉพาะตัว เป็น “บันทึกข้อสังเกต” เสนอไปยังนายกรัฐมนตรี ก็ได้รับการยอมรับจากคณะกรรมการกฤษฎีกา
       กองบรรณาธิการ : จากปี ๒๕๒๒ มา ท่านอาจารย์ฯ มองว่าอีกนานไหมครับกว่าที่คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์จะพัฒนาไป จนเป็นศาลปกครองเต็มรูปแบบ
       ศ. ดร. อมรฯ : ผมคิดว่าน่าจะนานกว่านี้ แต่บังเอิญเร็วกว่าที่คิด ; ผมขอย้อนกลับมาที่กฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา ปี ๒๕๒๒ อีกสักนิด เกี่ยวกับ “ที่มา” ในทางการเมืองของกฎหมายฉบับนี้ เพื่อบันทึกไว้ให้เป็นประวัติศาสตร์ความเป็นมาของกฎหมาย เพราะถ้าไม่บันทึกไว้ ก็จะไม่มีผู้ใดทราบ
       ถ้าพวกคุณตรวจดูข้อเท็จจริง พวกคุณก็จะพบว่า กฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา ปี พ.ศ.๒๕๒๒ ที่ลงราชกิจจานุเบกษาวันที่ ๑ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งจะอยู่ในระหว่างการใช้รัฐธรรมนูญ ฉบับปี พ.ศ. ๒๕๒๑ ที่ประกาศใช้บังคับตั้งแต่ เดือนธันวาคม พ.ศ. ๒๕๒๑ ซึ่งทำให้ดูเหมือนว่า พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกานี้ ได้ผ่านพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรฯ ภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๒๑ ไช่ใหมครับ ; แต่ความจริงแล้ว กฎหมายฉบับนี้ผ่านการพิจารณาและได้รับความเห็นชอบโดย “สภานิติบัญญัติแห่งชาติ” ที่เป็นสภาที่มาจากการแต่งตั้งตามธรรมนูญการปกครอง พ.ศ. ๒๕๒๐ ไม่ใช่สภาผู้แทนราษฎร ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๒๑ แต่ผ่านในช่วงเวลาที่อยู่ในระหว่างการใช้บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๒๑ คือ ก่อนมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั่วไปครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๒๑ เท่าที่ผมจำได้ กฎหมายฉบับนี้ได้ผ่าน “สภานิติบัญญํติแห่งชาติ” โดยเกือบจะเป็นกฎหมายฉบับสุดท้ายของสภานี้ ก่อนการทำหน้าที่ของสภานิติบัญญัติแห่งชาติจะสิ้นสุดลงตามบทเฉพาะกาล ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๒๑ และ เท่าที่จำได้ สภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดนี้ ได้ปิดการประชุมวันสุดท้าย ในเวลาเที่ยงคืนพอดี
       ผมคิดว่า ถ้าเราไม่มีสภานิติบัญญัติแห่งชาติที่ประกอบด้วยสมาชิกที่มีพื้นฐานความรู้ที่มาจากการแต่งตั้งแล้ว พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ คงเกิดขึ้นไม่ได้ และถ้าไม่มี “คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ในคณะกรรมการกฤษฎีกาขึ้นในปี พ.ศ. ๒๕๒๒ แล้ว เราก็คงไม่มี “ศาลปกครอง” ใน พ.ศ.๒๕๔๒ และ ในวันนี้
       กองบรรณาธิการ : ถ้าย้อนไปถึงตอนนั้น เข้าใจว่า มีรองนายกรัฐมนตรีท่านหนึ่งที่เป็นหรือเคยเป็นเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฏีกา คือ ท่านศาสตราจารย์ ดร. สมภพ โหตระกิตย์ ใช่ไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ใช่ครับ ผมได้เรียนกับท่านรองนายกรัฐมนตรีว่า อาจารย์ครับ โอกาสนี้เป็นโอกาสเดียวที่จะพัฒนาคณะกรรมการกฤษฎีกาไปสู่ “ศาลปกครอง” ได้ โดยจะต้องยกเลิกกฎหมายเดิม และออกเป็นกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกาใหม่ทั้งฉบับ และเอา “ความรับผิดชอบ” เกี่ยวกับการร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยเรื่องราวร้องทุกข์ พ.ศ. ๒๔๙๒ เข้ามาเป็นอำนาจหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งท่านรองนายกรัฐมนตรีก็เห็นด้วยและดำเนินการให้ ; เมื่อท่านรองนายกรัฐมนตรีได้อ่านร่างกฎหมายฉบับใหม่แล้ว ท่านได้ถามผม ซึ่งในขณะนั้นผมเป็น “รองเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา” อยู่ ว่า ผมยังจะกำหนดให้ “ตำแหน่งเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา” เป็นตำแหน่งที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาอีกหรือ ผมก็เรียนท่านว่า ถ้าจะพัฒนาคณะกรรมการกฤษฏีกาในส่วนที่เป็นการร้องทุกข์ ให้กลายเป็น “ศาลปกครอง” ได้ ตำแหน่งเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา จำเป็นต้องเป็นตำแหน่งที่ได้รับความเชื่อถือจากประชาชนและได้รับการยอมรับจากสมาชิกของรัฐสภา
       กองบรรณาธิการ : หากเป็นเช่นนี้ เมื่อเทียบกับกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง ที่ใช้บังคับ ในปี ๒๕๔๒ คงต้องพูดว่า “โชคดี”ใช่ไหมครับ เพราะกฎหมายศาลปกครองเกิดขึ้นได้ในสมัยรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง
       ศ. ดร. อมรฯ : ก็สามารถพูดได้เช่นนั้น ; แต่อย่าลืมว่า อันที่จริง คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมาย ปี พ.ศ. ๒๕๒๒ และมีการเปลี่ยนระบบวิธีพิจารณาความ ครั้งสำคัญ ในปี พ.ศ. ๒๕๒๙ และพัฒนาต่อมาถึงปี พ.ศ. ๒๕๔๒ “คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ก็ถือได้ว่า เป็นและอยู่ในรูปแบบและระบบของศาลปกครองอยู่แล้ว ยกเว้นเรื่องการสงวนอำนาจการสั่งการในชั้นสุดท้าย ที่ยังคงให้เป็นอำนาจของนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาลอยู่ คือ เป็นระบบ la justice retenue ตามที่พวกท่านได้กล่าวมา ; และเมื่อใด ยกเลิกอำนาจของนายกรัฐมนตรีออก คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ก็คือ ศาลปกครอง
       ในปี พ.ศ. ๒๕๔๒ นี้ แม้จะคาดหมายได้ว่า นักกฎหมายและนักวิชาการของเรา จะรู้จัก “กฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชน” มากกว่าในปี พ.ศ. ๒๕๒๒ มาก เพราะเวลาผ่านมาแล้ว ๒๐ ปี แต่ผมก็ยังไม่คิดว่า นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งจะยอมตรากฎหมายจัดตั้งศาลปกครองให้ประเทศไทย ; และ หลังจากที่มีการตรากฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครอง ในปี พ.ศ. ๒๕๔๒ ผมเคยมานั่งวิเคราะห์ดูว่า ทำไมประเทศไทย จึง “โชคดี” มีการตรากฎหมายฉบับนี้ขึ้นมาได้ในปีนั้น แต่คงจะยังไม่พูดตอนนี้ เพราะเป็นปัญหาของ “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” มากกว่าเป็นเรื่องของศาลปกครอง
       กองบรรณาธิการ : ถ้าจะย้อนไปดูเบื้องหลังให้ไกลๆ สักหน่อย เหตุปัจจัยหนึ่งที่ทำให้ศาลปกครอง
       แบบเต็มรูปแบบเกิดขึ้นได้ในประเทศไทย อาจเป็นเพราะอิทธิพลและผลพวงจากบทความชิ้นหนึ่งของท่านอาจารย์ฯ ที่ทำให้วงการกฎหมายไทยเปลี่ยนไป หากจำไม่ผิด บทความนี้ชื่อว่า “นักนิติศาสตร์หลงทางหรือ” ในปี ๒๕๑๖ โดย หลังจากนั้นก็มีคนหันมาสนใจ “กฎหมายมหาชน” มีการส่งคนไปเรียนยังต่างประเทศที่มีระบบกฎหมายปกครอง ซึ่งบุคคลเหล่านี้เมื่อสำเร็จการศึกษากลับมาแล้วก็จะอยู่ในแวดวงวิชาการในมหาวิทยาลัย และมีส่วนผลักดันเป็นอย่างมากในการจัดตั้งศาลปกครองในช่วงนั้น จนมาสำเร็จจริงๆ ในปี ๒๕๔๒ ซึ่งหลายคนก็กล่าวได้ว่าเป็นลูกศิษย์ของท่านอาจารย์ฯ ทั้งสิ้น
       ศ. ดร. อมรฯ : ก็คงจะใช่ ท่านอาจารย์รุ่นใหม่ที่เกิดขึ้นเหล่านั้น ก็มีเช่น อาจารย์บวรศักดิ์ฯ อาจารย์โภคินฯ อาจารย์ชาญชัยฯ เป็นต้น
       กองบรรณาธิการ : ทั้งหมดนี้ คือ การที่ท่านอาจารย์ฯ เตรียมการไว้ใช่ไหมครับว่า ถ้าจะมีศาลปกครอง เราต้องเตรียมวงการนิติศาสตร์ของเราให้พร้อม ต้องหาคนไปเรียนทางด้านนี้มารองรับไว้ในที่สุด
       ศ. ดร. อมรฯ : ก็อาจจะใช่หรือไม่ไช่ เพราะตรงนั้นไม่ได้อยู่ในอำนาจของผม แต่อยู่ที่ผู้บริหารของมหาวิทยาลัยเอง ผมไปบังคับท่านผู้บริหารเหล่านั้นไม่ได้ แต่เป็นเรื่องที่ท่านผู้บริหารเหล่านั้น คิดได้เองและดำเนินการเอง ; ความคิดแรกๆ ของผม ก็คือ ถ้าจะไปเรียนต่างประเทศเพื่อให้มีการปรับ “แนวความคิด” ของนักกฎหมายให้ถูกต้องกับสภาพของรัฐหรือของประเทศในปัจจุบัน ก็ต้องไปเรียนกฎหมายที่ยุโรป ซึ่งเป็นประเทศที่ใช้ระบบ civil law เพราะในสภาพสังคมโลกในปัจจุบัน เราไม่มี “เวลา” พอที่จะรอให้ “กฎหมาย” เกิดขึ้นเองตามวิวัฒนาการ จากความเสื่อมของสังคม แต่ต้องใช้ “การนำ” ด้วยการตรากฎหมาย
       ลายลักษณอักษร ในฐานะที่ “กฎหมาย” เป็นเครื่องมือของรัฐสมัยใหม่ในการปกครองระบอบประชาธิปไตย แห่งยุคศตวรรษที่ ๒๐
       หลังจากที่ผมเขียนบทความ “นักนิติศาสตร์หลงทางหรือ” มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ก็ได้ส่งอาจารย์ไปเรียนยุโรปมากพอสมควร และอาจารย์ส่วนใหญ่ก็กลับมาพอดี คือ พอดีกับช่วงระยะเวลาที่สภาพความเสื่อมทางการเมืองผลักดันให้มีศาลปกครองเต็มรูปแบบ จากระบบ “คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์
       ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒” ; ซึ่งถือได้ว่า เป็นโชคดีของคนไทยและของประเทศไทย
       กองบรรณาธิการ : เป็นผลที่ท่านอาจารย์ฯ คาดไว้ก่อนหรือไม่ครับ ; การเตรียม “คน” ของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยการฝึกเจ้าหน้าที่กฎหมายในสำนักงานฯ บ้าง ส่งเจ้าหน้าที่ไปเรียนทางกฎหมายมหาชนในประเทศทางยุโรปบ้าง ประกอบกับการปรับปรุงระบบการศึกษากฎหมายในคณะนิติศาสตร์
       ในมหาวิทยาลัย โดยส่งอาจารย์ไปเรียนในประเทศที่มีระบบกฎหมายมหาชนมากขึ้น
       ศ. ดร. อมรฯ : สิ่งเหล่านี้ คงเป็นสิ่งที่สามารถ “คาดหมาย” ได้ แต่คงไม่ได้เกิดขึ้นเพราะผมเพียงคนเดียว เพราะทุกคนต่างช่วยกัน และผมก็บังเอิญโชคดี ที่ผมอยู่ในตำแหน่งเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกานานพอสมควร คือ ประมาณ ๑๐ ปี นานพอที่จะดำเนินการพัฒนา “คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ตามแนวทาง
       ที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา ในปี พ.ศ. ๒๕๒๒ ให้สำเร็จได้ ; และเมื่อผมเกษียณในปี พ.ศ. ๒๕๓๓ ก็เป็นเรื่องที่นักกฎหมายรุ่นหลัง และท่านอาจารย์ทั้งหลาย จะทำกันต่อไป
       กองบรรณาธิการ : ท่านอาจารย์ฯ ครับ จากปี ๒๕๒๒ เรื่อยมาจนถึงวันที่ท่านอาจารย์ครบเกษียณอายุราชการ ในปี พ.ศ. ๒๕๓๓ เป็นเวลา ๑๐ ปีเศษ ท่านอาจารย์ฯ เห็นพัฒนาการของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์มากน้อยเพียงใดครับ กรรมการมีแนวความคิด philosophy ทางกฎหมายมหาชน มากขึ้นไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ก็มีมากขึ้น และมากขึ้นตามลำดับ ประมาณ ๔๐-๕๐ % เหตุหนึ่งก็เป็นเพราะวิธีการทำงานที่ได้วางไว้ในระบบตามที่กล่าวมาแล้วข้างต้น ; คือ ก่อนที่จะมีการวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ เราก็จะเตรียมแนวทางไปสู่การวินิจฉัย โดยเริ่มตั้งแต่การให้ความเห็นใน “คำแถลงการณ์” ของพนักงานผู้รับผิดชอบสำนวน โดยเลขาธิการฯ จะช่วยแนะนำความรู้ทางทฤษฎีกฎหมายปกครอง และวางแนวการเขียนคำแถลงการณ์ให้ และเมื่อจบเรื่องออกมาเป็นผลงาน คือ เป็นคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์แล้ว คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ก็จะทราบดีว่า เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาจะทำการตรวจสอบอีกครั้งหนึ่ง และเลขาธิการฯ อาจทำ “บันทึกข้อสังเกต” เสนอไปยังนายกรัฐมนตรีได้ และนอกจากนั้น คณะกรรมการฯ ยังทราบด้วยว่า คำวินิจฉัยและบันทึกข้อสังเกตฯ ยังอาจถูกนำไปพิมพ์เปิดเผยใน “วารสารกฎหมายปกครอง” ได้ ; ดังนั้น แม้ท่านกรรมการจะเป็นอิสระในการวินิจฉัย แต่ท่านกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ก็จะระมัดระวังและรอบคอบในการให้ความเห็นมากขึ้น
       กองบรรณาธิการ : ตรงนี้แสดงว่า ด้วยวิธีการเช่นนี้ กรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์แต่ละท่าน เมื่อทำงานไปเรื่อยๆ ก็เริ่มซึมซับแนวคิดทางกฎหมายมหาชนไปได้ ทีละเล็กทีละน้อย
       ศ. ดร. อมรฯ : ณ ตอนนั้น ผมคิดว่า ท่านกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ก็ไม่คงอยากให้เลขาธิการฯ มีบันทึกข้อสังเกตฯ ในคำวินิจฉัยของท่านบ่อยนัก ; ในการทำคำวินิจฉัยของท่านกรรมการ ท่านจึงต้องหา reasoning อะไรก็ตาม มาอธิบายเพื่อทำให้คำวินิจฉัยของท่าน “ดี” ที่สุด ; ท่านกรรมการเองก็ทราบว่า ความเห็นของพนักงานผู้รับผิดชอบสำนวนในระบบคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ก็ดี หรือความเห็นของเลขานุการของคณะกรรมการร่างกฎหมายก็ดี ได้ผ่านการรับรู้ของเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกามาก่อนแล้ว ถ้าท่านกรรมการจะไม่เห็นด้วยกับความเห็นของเลขานุการหรือของพนักงานผู้รับผิดชอบสำนวน คำวินิจฉัยของท่านก็ต้องมีเหตุผลที่ดีกว่า และจะต้องลบล้างความเห็นของพนักงานผู้รับผิดชอบสำนวนหรือของเลขานุการ ให้ได้ ; การทำงานโดยมีระบบและมี “วิธีพิจารณา”ที่แน่นอน จึงเป็นการบังคับให้ผลงานของคณะกรรมการกฤษฎีกา คือ กรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ และกรรมการร่างกฎหมาย มีคุณภาพและมีประสิทธิภาพ เพิ่มขึ้นไปในตัว
       กองบรรณาธิการ : ขอเรียนถามอาจารย์ฯ ต่อเลยนะครับว่า เมื่อสักครู่ท่านอาจารย์ฯ บอกว่าไม่คิดว่าศาลปกครองไทยจะเกิดเร็วขนาดนี้ คือเกิดในปี ๒๕๔๒ บอกได้หรือไม่ครับว่า การเกิดขึ้นของศาลปกครอง ในปี ๒๕๒๒ นั้น เป็นการพัฒนาการที่เชื่อมต่อจากกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ในปี ๒๕๒๒ หรือว่าศาลปกครองที่เกิดขึ้นในปี ๒๕๔๒ เป็นการนับหนึ่งใหม่ครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ศาลปกครองเกิดขึ้นได้ ก็เพราะมีการพัฒนาระบบของศาลปกครอง ในรูปแบบของ “คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีการ พ.ศ. ๒๕๒๒ มาก่อน ข้อนี้เป็นที่แน่นอน; แต่ทำไมจึงเกิดขึ้น ใน ปี พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็คงต้องไปดู “ปัญหาการเมือง”ของประเทศในขณะนั้นตามที่กล่าวมาแล้ว
       คุณต้องรู้ก่อนนะว่า เดิมทีผมสนใจ “กฎหมายปกครอง” และสนใจการวางกลไกและกำหนดรูปแบบของสถาบันทางปกครองโดยการตรากฎหมายมาตั้งแต่ต้น และในปี พ.ศ. ๒๕๑๖ ผมก็เขียนบทความและเริ่มเอามาสอนในมหาวิทยาลัย ; แต่หลังจากนั้นมา พอผมสร้างระบบศาลปกครองขึ้น แม้จะยังไม่เรียกว่า “ศาลปกครอง” ในปี พ.ศ. ๒๕๒๒ แล้วผมก็มองเห็นว่า สถาบันศาลปกครองก็ดี หรือระบบการบริหารบ้านเมืองเท่าที่เรามีอยู่ในขณะนี้ก็ดี คงจะไปไม่ได้ตลอด ถ้า “ระบบการเมืองของเรา” ไม่ดี ; ประเทศจะมีอนาคตได้ ต้องมาจาก “สถาบันทางการเมือง” เพราะสถาบันทางการเมือง เป็นสถาบันที่อำนาจสูงสุดของประเทศ ; ถ้าสถาบันการเมือง “ดี” กฎหมายที่ตราออกมา ก็จะ “ดี” แต่ถ้าสถาบันการเมือง “ไม่ดี” กฎหมายที่ออกมา
       ก็จะ “ไม่ดี” ; ผมคิดว่า ในประเทศไทย เราไม่ควรต้องรอหรือคอยอาศัยช่องโอกาสจากการปฏิวัติหรือรัฐประหาร แล้วเราจึงจะมาออก “กฎหมายที่ดี” กันได้สักครั้งหนึ่ง เหมือนกับการตรากฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา ที่ผมทำมาในปี พ.ศ. ๒๕๒๒
       กองบรรณาธิการ : ดังนั้น ท่านอาจารย์ฯ ก็เลยเริ่มศึกษาและให้ความสำคัญกับรัฐธรรมนูญ ตั้งแต่ตอนนั้น
       ศ. ดร. อมรฯ : ถูกต้องครับ อันที่จริง ผมเคยศึกษาและมีความรู้เกี่ยวกับวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญมามากพอสมควร และเคยบรรยายสอน “วิชากฎหมายรัฐธรรมนูญ” แทนท่านเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา
       ในขณะนั้น คือ ท่านศาสตราจารย์ ดร. สมภพ โหตระกิตย์ ในบางครั้ง ; แต่ประการแรก พวกคุณต้องรู้ว่า “ความรู้” เพื่อการสอนหนังสือนักศึกษาในมหาวิทยาลัย กับ “ความรู้” ที่จะนำมาปฏิรูปการเมืองนั้น เป็น “ความรู้” คนละระดับ ; เราต้องทราบด้วยว่า ในทางสังคมวิทยา (พฤติกรรม) “นักการเมือง” ของเราคงไม่ต้องการปฏิรูปการเมือง เพราะเขาจะต้องเสียผลประโยชน์ และในขณะเดียวกัน บรรดา “นักวิชาการและนักกฎหมาย” ของเรา (ส่วนมาก) ก็มีความรู้ครึ่งๆ กลางๆ มองไม่เห็นความสำคัญของการปฏิรูปการเมือง หรืออาจไม่รู้ด้วยซ้ำไปว่า “การปฏิรูปการเมือง” คือ อะไร ; ในสภาพเช่นนี้ พวกคุณจะทำอย่างไร ; ดังนั้น ถ้าคุณเห็นว่า การปฏิรูปการเมือง เป็นสิ่งจำเป็นสำหรับประเทศไทย คุณก็จะต้องมี “ความรู้” พอที่จะอธิบายและให้เหตุผลโต้แย้งได้กับทุกๆ คน ที่ไม่เห็นความจำเป็นของการปฎิรูปการเมือง
       ผมต้องหวนกลับไปทบทวนสิ่งที่ผมเคยเรียนมาในอดีตเพราะลืมไปนานแล้ว ศึกษาเหตุการณ์ในประวัติศาสตร์และวิวัฒนาการของ “รูปแบบสถาบันการเมือง” ของประเทศต่างๆ ในแต่ละระยะในเชิงลึก ; ดูตำราตั้งแต่ในระยะที่ผมยังเป็นนักศึกษาอยู่ในต่างประเทศ และตรวจดูวิวัฒนาการเกี่ยวกับระบบสถาบันการเมืองที่เกิดขึ้นหลังจากที่ผมจบการศึกษาจากต่างประเทศมาแล้ว ; ตลอดเวลาที่ผ่านกว่า ๑๐ ปี
       ผมได้นำความรู้เหล่านี้ มาถ่ายทอดและเขียนเป็นบทความหลายบทความ ลงในสื่อมวลชนต่างๆ นับได้หลายร้อยหน้า เพื่อเตือน “วงการวิชาการกฎหมาย” ของเรา มิให้หลงอยู่กับ “กฎหมายปกครอง – administrative law” และให้หวนกลับไปดู “ระบบสถาบันการเมือง” ของเราในกฎหมายรัฐธรรมนูญ และให้คิดถึง “การปฏิรูปการเมือง”
       ในครั้งสุดท้าย เมื่อเร็วๆ นี้ ถ้าคุณไปดูในเอกสารประกอบการอภิปรายของผม เรื่อง
       “การปฏิรูปการเมืองกับอนาคตของประเทศไทย” ที่เพิ่งผ่านมานี้ ที่คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมื่อวันที่ ๕ กันยายน ๒๕๕๒ ซึ่งเป็นการอภิปราย ที่ผมสรุป “สาระ” การวิเคราะห์ระบบสถาบันการเมืองของประเทศไทย ที่ผมรวบรวมมาจากบทความต่างๆ เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญจำนวนมากที่ผมเคยเขียนมา; ถ้าพวกคุณไปอ่าน คุณก็จะรู้ว่า ปัญหาการเมืองของเราในปัจจุบันนี้ เกิดจากอะไร ; คุณลองไปหาอ่านเอาเอง ก็แล้วกัน
       บทความของผมเรื่อง “นักนิติศาสตร์ หลงทางหรือ” ในปี พ.ศ. ๒๕๑๖ ที่คุณกล่าวถึง อาจทำให้นักกฎหมายของเรารู้จัก “กฎหมายมหาชน” ดีขึ้น แต่ผมคิดว่า นักกฎหมายเรามอง “กฎหมายมหาชน” ไม่ครบ เรามองแต่ปัญหาเรื่ององค์กรในกฎหมายปกครองและระบบศาล เราคิดกันว่า เราจะใช้ศาลคู่หรือศาลเดี่ยว เราจะมีองค์กรอิสระ กันอย่างไร ฯลฯ ซึ่งประเด็นเหล่านี้ เป็นเรื่องที่อยู่ในขอบเขตของ “วิชากฎหมายปกครอง” ผมคิดว่า เราลืม “วิชากฎหมายรัฐธรรมนูญ” ซึ่งแม้ว่าจะเป็นวิชากฎหมายมหาชนเหมือนกัน แต่วิชากฎหมายรัฐธรรมนูญเป็นสาขากฎหมายที่แตกต่างออกไป และมีปัญหาและมีวิธีวิเคราะห์โดยเฉพาะ ที่ไม่เหมือนกับกฎหมายปกครอง ; ดังนั้น เมื่อวงการกฎหมายของเราขาดความสนใจในวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญ พอนักกฎหมายของเรามาเขียนรัฐธรรมนูญกัน ในแต่ละครั้งหลังจากมีการปฏิวัติหรือรัฐประหาร ซี่งเป็นโอกาสของการมี “รัฐธรรมนูญฉบับใหม่” ; นักกฎหมายของเราก็เลยนึกว่า เป็นเรื่องง่ายๆ คือ เขียนรัฐธรรมนูญขึ้น เพื่อ “ความเป็นประชาธิปไตย” และ ความหมายของ “ความเป็นประชาธิปไตย” ที่เราเข้าใจกันอยู่ ก็อยู่ที่ “อำนาจ” ของสภาผู้แทนราษฎร ที่เป็นสภาที่มีสมาชิกมาจากการเลือกตั้ง ว่า จะให้สภาผู้แทนฯ มีอำนาจมากหรืออำนาจน้อย เราจะเป็นประชาธิปไตยเต็มใบหรือเป็นประชาธิปไตยครึ่งใบ ; และนักกฎหมายของเรา ก็คิดกันได้ อยู่เพียงแค่นี้
       นักกฎหมายและนักวิชาการของเรา ไม่ได้สนใจว่า “รูปแบบ” ของกลไกในการปกครองระบอบประชาธิปไตยนั้น มีจุดหมายและปัญหาสำคัญอยู่ที่ว่า ทำอย่างไร การบริหารประเทศโดยสถาบันที่มาจากการเลือกตั้ง จึงจะเป็นไปเพื่อ “ประโยชน์ส่วนรวม” และทำอย่างไร จึงจะไม่มีการบิดเบือนอำนาจของนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง (หรือมีน้อยที่สุด) ที่ตั้งใจมาแสวงหาประโยชน์และความร่ำรวยส่วนตัว
       ด้วยการทุจริตคอร์รัปชั่น ด้วยการอ้างความเป็นประชาธิปไตยขึ้นบังหน้า ; ซึ่งเรื่องเหล่านี้ ไม่ใช่ปัญหาว่า เราจะเป็นประชาธิปไตยกันเต็มใบหรือครึ่งใบ
       อันที่จริงแล้ว การปฏิวัติหรือรัฐประหาร ก็คือ โอกาสของการออกแบบ “ระบบสถาบันการเมือง” โดยการตรารัฐธรรมนูญ ขึ้นใหม่ แต่ปรากฎว่า หลังจากการปฏิวัติหรือรัฐประหารแต่ละครั้ง นักกฎหมายและนักวิชาการของเรา ก็นำรัฐธรรมนูญแบบเดิมๆ มาใช้ ซ้ำไปซ้ำมา วนอยู่ที่เดิมตลอดเวลา ๖๐ -๗๐ ปี และยิ่งซ้ำร้ายกว่านั้น ด้วยความไม่รู้หรือความอ่อนหัดในทางวิชาการกฎหมายรัฐธรรมนูญของวงการกฎหมายไทย นักกฎหมายเรากลับสร้าง “ระบบสถาบันการเมือง” ที่ทั่วโลกเขาไม่ใช้กัน (เพราะนักวิชาการของเขารู้ดีว่า ถ้านำมาใช้แล้ว อะไรจะเกิดขึ้น) มาใช้ในประเทศไทย และระบบนั้น ก็คือ ระบบเผด็จการโดยพรรคการเมืองนายทุน ในระบบรัฐสภา จนกระทั่งเกิดการทุจริตคอร์รัปชั่นของนักการเมืองอย่างมโหฬาร สร้างความร่ำรวยให้แก่นายทุนเจ้าของพรรคการเมืองจนถึงขั้นมีรายชื่อเป็นเศรษฐีระดับโลกในวารสารต่างประเทศ ; ในการบริหารประเทศ บรรดานายทุนเจ้าของพรรคการเมืองของเรา นำ “นโยบายเอาใจประชาชน –populism” มาใช้อย่างไม่มีขอบเขตจนเสี่ยงต่ออนาคตทางการเงินของประเทศ ทั้งนี้ เพียงเพื่อที่ต่อเวลาของการผูกขาดอำนาจและการทุจริตคอร์รัปชั่นของตนเอง ; นายทุนเจ้าของพรรคการเมืองของเรา แย่งอำนาจกันเองและเอาทรัพยากรของชาติมาแจกจ่ายเพื่อหาพรรคพวกและผู้สนับสนุน จนคนไทยต้องแตกแยกกันเป็นฝักเป็นฝ่าย ดังที่เห็นๆ กันอยู่ในปัจจุบัน ; ทั้งนี้ โดยยังไม่กล่าวถึง การใช้ “เงิน” ที่ได้มาจากการทุจริตคอร์รัปชั่น เพื่อสร้างม็อบให้มาสนับสนุนตนเองในโอกาสต่างๆ มากมาย ดังที่เป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้ว
       ในการสอนวิชารัฐธรรมนูญของผมในระยะก่อนปี พ.ศ. ๒๕๒๒ คือ ประมาณ ๓๐ ปีมาแล้ว ผมจำได้ว่า ผมสอนไม่เหมือนกับที่คณาจารย์คณะนิติศาสตร์ของเราสอนนักศึกษากันอยู่ในเวลานี้ เพราะผมสอนรัฐธรรมนูญในเชิงของกฎหมายเปรียบเทียบ – comparative law เพื่อให้นักศึกษารู้ “หลักการ” และ “วิวัฒนาการ” ของระบบสถาบันการเมืองในรูปแบบต่างๆ รวมทั้งผลดีผลเสียของรูปแบบของรัฐบาล
       ในแต่ละรูปแบบและในแต่ละสภาพของสังคม ; และเมื่อนักศึกษารู้แล้ว ผมจึงจะมาสอน “รัฐธรรมนูญของไทย” ในส่วนที่เป็นหลักการสำคัญ และวิวัฒนาการของระบบสถาบันการเมืองในรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ ของไทย ฯลฯ ; นอกจากนั้น ในระยะนั้น ผมก็เอาตำราว่าด้วยกฎหมายเปรียบเทียบ – comparative law มาสอนนักศึกษาด้วย เพราะนักศึกษาจะต้องเข้าใจว่า วิชากฎหมายเปรียบเทียบนั้น ไม่ใช่เป็นการเอา “ตัวบทของกฎหมายต่างประเทศ” มาเปรียบเทียบกันตามที่นักกฎหมายเราเข้าใจกันอยู่ทุกวันนี้ ; การเปรียบเทียบตัวบทนั้น เขาเรียกว่า legislation comparison” แต่ไม่ใช่ comparative law ; ผู้ที่ศึกษา “กฎหมายเปรียบเทียบ” จะต้องมีความรู้พื้นฐานทางระบบกฎหมายของแต่ละประเทศในเชิงลึก มากกว่าการรู้ว่าประเทศนั้นประเทศนี้ มีตัวบทกฎหมายเรื่องนั้นเรื่องนี้ว่าอะไร ; ผมคิดว่า เมื่อ ๓๐-๔๐ ปีก่อน ผมอาจจะเป็นคนแรกที่เอาตำราว่าด้วยวิชากฎหมายเปรียบเทียบมาสอน และแม้ในขณะนี้ ผมก็ยังสงสัยอยู่ว่า จะมีอาจารย์ท่านใดบ้าง ที่นำเอาหลักเกณฑ์วิชากฎหมายเปรียบเทียบมาสอน ในมหาวิทยาลัย ; แต่ในยุโรป เขาสอนกันจนสามารถรวมประเทศต่างๆ ในยุโรปเข้าด้วยกัน จนจัดตั้งเป็นสหภาพยุโรปไปแล้ว
       การเมืองที่ทำให้สภาพสังคมไทยเสื่อม ก็เพราะประเทศไทยใช้ระบบเผด็จการโดย “พรรคการเมืองนายทุน” ในระบบรัฐสภา (รัฐธรรมนูญประเทศเดียวในโลก) ที่สร้างขึ้นด้วยความอ่อนหัดในวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญ ของวงการกฎหมายไทย ; “ระบบเผด็จการ โดยพรรคการเมืองนายทุน ในระบบรัฐสภา” เป็นระบบที่ใช้อยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับต่าง ๆ ของประเทศไทย ตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๓๕ จนถึงปัจจุบัน คือ รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน พ.ศ. ๒๕๕๐ และใช้เป็นเวลาต่อเนื่องมา ๑๗ ปีแล้ว ; และ “ศาลปกครอง” ของเราเกิดขึ้นได้ ก็เพราะความเสื่อมทางการเมือง ที่เกิดจาก “ระบบเผด็จการ โดยพรรคการเมืองนายทุน ในระบบรัฐสภา” นี้เอง ถามว่า ทำไมคนไทยจึงไม่รู้จัก “ระบบเผด็จการ โดยพรรคการเมืองนายทุน” ; นี่แหละครับ ที่ทำให้ผมต้องพูดว่า นักกฎหมายของไทย ลืม “วิชากฎหมายรัฐธรรมนูญ” ซึ่งเป็นสาขาหนึ่งของกฎหมายมหาชน เพราะมัวแต่ไปสนใจ “วิชากฎหมายปกครอง” และ “ศาลปกครอง”
       ในการอภิปรายของผม เรื่อง การปฏิรูปการเมือง กับ อนาคตของประเทศไทย ที่คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ตามที่ได้กล่าวมาข้างต้น ผมได้ตั้งคำถามไว้ให้ท่านผู้ที่มาฟังตอบ เพื่อให้ท่านผู้ที่มาฟังการอภิปรายหวนกลับมาพิจารณาดู “สภาพของวงการกฎหมาย” ของเรา ; คำถามนั้นมีว่า ท่านผู้ฟังเคยได้ยิน “คณาจารย์กฎหมาย ในคณะนิติศาสตร์ ของมหาวิทยาลัยของเรา” สอนนักศึกษาและบอกกับคนไทยบ้างหรือไม่ ว่า รัฐธรรมนูญของประเทศไทย เป็นรัฐธรรมนูญประเทศเดียวในโลก ที่ใช้ “ระบบเผด็จการโดยพรรคการเมืองนายทุนธุรกิจ” ; ซึ่งผมเชื่อว่าไม่มี เพราะคณาจารย์เหล่านั้นเองก็ไม่รู้ว่า รัฐธรรมนูญของเราเป็นรัฐธรรมนูญฉบับเดียวในโลก และไม่ขวนขวายที่จะรู้ และแม้แต่ในขณะนี้ เท่าที่ผมติดตามในสื่อมวลชน และฟัง “รายการ” ต่างๆ ในวิทยุและโทรทัศน์ ผมก็ยังไม่ได้ยินว่า มีคณาจารย์กฎหมายท่านใด กล่าวถึงประเด็นนี้ และพูด “ประโยค” นี้ ; คราวนี้ ผมอยู่ต่อหน้ากับพวกท่านกองบรรณาธิการนี้ ผมก็ขอลองถามพวกคุณดูบ้างว่า พวกคุณเอง รู้หรือเปล่าว่า รัฐธรรมนูญของประเทศไทยที่ใช้ “ระบบเผด็จการโดยพรรคการเมืองนายทุน” นี้ เป็นรัฐธรรมนูญประเทศเดียวในโลก
       กองบรรณาธิการ : หมายถึง ที่รัฐธรรมนูญของเรา ที่เขียนว่า ส.ส. ต้องสังกัดพรรคการเมือง ใช่หรือไม่ครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : “ระบบเผด็จการ โดยพรรคการเมืองของนายทุน (ธุรกิจ)” ฉบับเดียวในโลกของประเทศไทย เกิดจากบทบัญญัติ ๓ บทบัญญัติประกอบกัน คือ การบังคับให้ ส.ส.ต้องสังกัดพรรค / การให้พรรคการเมืองมีอำนาจให้ ส.ส. พ้นจากสมาชิกภาพการเป็น ส.ส. ได้ / และการกำหนดว่าให้นายกรัฐมนตรี ต้องมาจาก ส.ส. ซึ่งก็จะได้แก่ หัวหน้าพรรคการเมืองเท่านั้น ; และโดยที่ระบบการปกครองของประเทศไทย เป็นระบบรัฐสภา – parliamentary system ดังนั้น พรรคการเมืองหรือกลุ่มพรรคการเมืองใดก็ตามที่คุมเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรได้ พรรคการเมืองหรือกลุ่มการเมืองนั้น ก็จะได้เป็นฝ่ายบริหาร คือ เป็นรัฐบาลไปด้วย ซึ่งหมายความว่า การบริหารประเทศไทยจะกลายเป็นระบบเผด็จการโดยพรรคการเมือง โดยจะไม่มีการถ่วงดุลและการควบคุมระหว่าง “รัฐบาล” กับ “สภาผู้แทนราษฎร” เพราะอำนาจของสถาบันทั้งสองฝ่ายนี้ จะตกอยู่ในอำนาจของ “พรรคการเมืองหรือกลุ่มพรรคการเมือง” ที่รวมกันเข้าเป็นเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร
       ด้วยเหตุนี้ บทบัญญัติทั้ง ๓ ประการนี้ จึงทำให้บรรดา"นายทุน”ทั้งหลายของเรา รวมทุนกันตั้งพรรคการเมืองมา “ซื้อเสียง” ในการเลือกตั้งในขณะที่สภาพสังคมของไทยมีความอ่อนแอ เพื่อเข้ามาผูกขาดอำนาจรัฐ และหากำไรด้วยการทุจริตคอร์รัปชั่น “ระบบเผด็จการ โดยพรรคการเมืองของนายทุน” นี้เริ่มก่อตัวขึ้นในระหว่างเผด็จการทหาร โดยเริ่มจากรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. ๒๕๑๗ และต่อมา ในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา ก็ได้มีบทบัญญัติเพิ่มอำนาจให้แก่พรรคการเมือง โดยให้พรรคการเมืองมี “อำนาจ” มีมติให้ ส.ส.พ้นจากสมาชิกภาพการเป็น ส.ส. ได้
       ซึ่งไม่มีรัฐธรรมนูญที่ไหนในโลกเขาทำกัน เพราะขัดกับหลักการของ “ความเป็นประชาธิปไตย” ; และ ในปี พ.ศ. ๒๕๓๕ เราก็มาเพิ่มบทบัญญัติสุดท้ายลงไปว่า นายกรัฐมนตรีต้องมาจาก ส.ส เท่านั้น โดยเป็นการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญ ฉบับปี พ.ศ. ๒๕๓๔ โดยรัฐบาลที่เข้ามาทำหน้าที่ชั่วคราวหลังเหตุการณ์ “พฤษภาทมิฬ” โดยที่รัฐบาลชุดนั้นไม่ได้สังวรถึงความสำคัญของบทบัญญัติเหล่านี้ในเชิงสังคมวิทยาที่เป็นพื้นฐานของนิติปรัชญาในยุคปัจจุบัน : เป็นอันว่า ใน ปี พ.ศ. ๒๕๓๕ ระบบการเมืองของเรา ครบ “เงื่อนไข” ทั้ง ๓ ประการ สำหรับให้บรรดานายทุน มาร่วมลงทุนกันตั้งพรรคการเมือง เพื่อซื้อเสียงใน “การเลือกตั้ง” ในสภาพที่สังคมไทยมีความอ่อนแอ และใช้ “พรรคการเมือง” เป็นเครื่องมือเข้ามาผูกขาดอำนาจรัฐ เป็น “เผด็จการ โดยพรรคการเมืองนายทุน” และทำการทุจริตคอร์รัปชั่น แสวงหาความร่ำรวยจากทรัพยากรของชาติ โดยปราศจากการควบคุม
       อันที่จริง เงื่อนไข ๒ ข้อแรก คือ การบังคับให้ ส.ส. ต้องสังกัดพรรค และให้พรรคการเมืองมีอำนาจ (ไล่) ให้ ส.ส.ที่ไม่ปฎิบัติตามมติพรรคพ้นจากการเป็น ส.ส. เพียงสองข้อนี้ โดยไม่มีเงื่อนไขที่สาม ก็แย่อยู่แล้ว ; แต่นายทุนก็ยังไม่แน่ใจว่า ถ้าตนเองลงทุนและจ่ายเงินล่วงหน้าในการเลือกตั้งให้พรรคพวกไปแล้ว ตนเองจะได้เป็นนายกรัฐมนตรีหรือไม่ เพราะอาจมี “บุคคลภายนอก” มาแย่งเป็นนายกรัฐมนตรีได้ ; แต่เมื่อเติมเงื่อนไขประการที่ ๓ ลงไปในรัฐธรรมนูญ ในปี พ.ศ. ๒๕๓๕ ว่า นายกรัฐมนตรีต้องมาจาก ส.ส.เท่านั้น นายทุนก็แน่ใจได้ว่า ถ้าตนลงทุนและเป็นหัวหน้าพรรคการเมืองแล้ว ก็จะไม่มีบุคคลอื่นมาแย่งเป็นนายกรัฐมนตรีได้อย่างแน่นอน
       ในการสอนวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญในประเทศไทย คณาจารย์ของเราไม่ได้สอนเปรียบเทียบให้นักศึกษาเห็นถึง ความแตกต่างของการจัด “ระบบสถาบันการเมือง” ซึ่งเป็นรูปแบบของรัฐบาล – form of government ในแต่ละรูปแบบต่างๆ ว่า แต่ละรูปแบบมีความแตกต่างกันอย่างไร และให้ผลแตกต่างกันอย่างไร ; ระบบรัฐสภานั้นจะแตกต่างกับ “ระบบประธานาธิบดี” เพราะในระบบรัฐสภา พรรคการเมืองใดที่ผูกขาดเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร พรรคการเมืองนั้นก็จะได้เป็น “รัฐบาล”ด้วย ;
       แต่ในระบบประธานาธิบดีนั้น ฝ่ายบริหาร (ประธานาธิบดี) กับฝ่ายนิติบัญญัติ (สภา) ทั้งสองฝ่ายต่างฝ่ายต่างแยกกันเลือกตั้ง และมี “ระบบการใช้อำนาจ”ที่แยกจากกัน ดังนั้นสถาบันฝ่ายบริหารกับสถาบันฝ่ายสภาในระบบประธานาธิบดี จึงจะคานกันและถ่วงดุลกันเสมอ ; แต่ในระบบรัฐสภาไม่ใช่อย่างนั้น ; ดังนั้น เมื่อเราเติมบทบัญญัติทั้ง ๓ เงื่อนไขลงในรัฐธรรมนูญฉบับเดียวในโลกของเรา พรรคการเมืองของนายทุน ก็กลายเป็น “สถาบันทางการเมือง”ที่มีอำนาจสูงสุดของรัฐ ทันที คือ พรรคการเมืองจะมีอำนาจควบคุม ทั้งรัฐบาลและสภาผู้แทนราษฎร “ระบบเผด็จการโดยพรรคการเมืองนายทุนธุรกิจ” ของเรา จึงเกิดขึ้นอย่างสมบูรณ์แบบ ตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๓๕ ; พวกคุณลองคิดดูว่า หลังจากนั้นมา อะไรเกิดขึ้น ระบบเผด็จการโดยพรรคการเมืองของนายทุนธุรกิจ ประเทศเดียวในโลกของเรา ใช้มาตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๓๕ จนถึง พ.ศ.๒๕๕๒ (หรือ ๒๕๕๓ ที่กำลังจะถึงนี้) รวมเวลา ๑๗ ปีเศษ จะแยกเป็น ๓ ระยะ คือ ระยะแรก จากปี พ.ศ. ๒๕๓๕ จนถึง ปี พ.ศ. ๒๕๔๒ ช่วงหนึ่ง ; ระยะที่สอง จากปี พ.ศ. ๒๕๔๒ จนมีการรัฐประหารใน ปี พ.ศ. ๒๕๔๙ ช่วงหนึ่ง และ ระยะที่สาม จากปี พ.ศ. ๒๕๕๐ จนถึงขณะนี้ ; โดยผมจะยังไม่พูดถึง ความเลวร้าย – vice ในระยะที่สาม เพราะเป็นเหตุการณ์ปัจจุบันที่เกิดขึ้นอยู่ต่อหน้าของคนไทยทุกคน โดยระยะที่ ๓ นี้ ผมเห็นว่า จะเป็นระยะของต่อรอง “อำนาจ” และผลประโยชน์ ระหว่าง นักการเมืองนายทุนท้องถิ่นที่ได้โอกาสเข้ามาเป็นรัฐบาลเพราะ “เสื้อเหลือง” กับนักการเมืองนายทุนระดับชาติที่โชคร้ายต้องสูญเสียอำนาจเผด็จการไปเพราะความโลภ แต่จะลงเอยอย่างไร ก็คงต้องคอยดูกัน แต่ไม่คิดว่า จะเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนรวม ; และผมเชื่อว่า ไม่ว่าจะเป็น นักการเมืองนายทุนท้องถิ่นหรือนักการเมืองนายทุนระดับชาติ ต่างก็ต้องการรักษา“โอกาส” ในการแสวงหาความร่ำรวยของตนเองจากทรัพยากรของส่วนรวม ใน “ระบบเผด็จการ โดยพรรคการเมืองนายทุน ในระบบรัฐสภา” ด้วยกันทั้งสองฝ่าย ; ทั้งสองฝ่ายไม่ต้องการ การปฏิรูปการเมือง และทั้งสองฝ่ายก็ไม่ต้องการ”เสื้อเหลือง”
       ในที่นี้ เรามาดูระยะแรกๆ ของ “ระบบเผด็จการ โดยพรรคการเมืองนายทุน ในระบบรัฐสภา” ซึ่งเป็นช่วงที่ศาลปกครองเกิด ว่า เพราะเหตุใด “ศาลปกครอง” จึงเกิดขึ้นมาได้ในระยะแรก ของระบบเผด็จการโดยพรรคการเมืองนายทุน จะเป็นการผูกขาด โดยพรรคการเมืองของ “นายทุนท้องถิ่น” ซึ่งเป็นพรรคการเมืองขนาดกลางและขนาดเล็ก ที่ต่างแย่งกันรวมกลุ่มจับขั้ว เพื่อเข้ามาเป็นรัฐบาลและแสวงหาประโยชน์ ; พวกคุณไปตรวจดูเอาเองว่า เจ้าของพรรคการเมืองเหล่านี้ คือ ใครบ้าง ; แต่ในระยะที่สองต่อมา จะเป็นการผูกขาดอำนาจรัฐ โดย พรรคการเมืองขนาดใหญ่ของ “นายทุนระดับชาติ” เพียงพรรคเดียว เพราะ นายทุนระดับชาติมองเห็นความสำเร็จในการสร้างความร่ำรวยให้แก่ตนเองของบรรดานายทุนท้องถิ่น ดังนั้น นายทุนระดับชาติจึงเข้ามาลงทุนตั้งพรรคการเมืองของตนเอง ด้วยการซื้อทั้ง “ผู้สมัคร ส.ส.” ของนายทุนท้องถิ่น / ซื้อทั้ง “ส.ส.” ของพรรคการเมืองนายทุนท้องถิ่นที่ได้รับเลือกตั้งมาแล้ว / และ ซื้อ “พรรคการเมืองของนายทุนท้องถิ่น” (ที่อยากจะร่วมเป็นรัฐบาล) ทั้งพรรค ; และนับจากนั้นมา “ระบบเผด็จการ โดยพรรคการเมืองนายทุน” ก็เป็นการผูกขาดอำนาจรัฐ โดยพรรคการเมืองนายทุน ที่เป็นพรรคใหญ่เพียงพรรคเดียว “ปรากฏการณ์”ในระยะแรก ของระบบผูกขาดอำนาจของพรรคการเมืองนายทุน คือ ระหว่าง ปี พ.ศ. ๒๕๓๕ จนถึง ปี พ.ศ. ๒๕๔๒ รวม ๗ ปี ซึ่งเป็นระยะของการแย่งกันเข้ามาผูกขาดอำนาจรัฐ โดยพรรคการเมืองขนาดกลางของนายทุนท้องถิ่น โดยเจรจาจับขั้วรวมกลุ่มกับพรรคการเมืองนายทุนขนาดเล็ก เพื่อจะได้เข้ามาเป็นรัฐบาลและแสวงหาความร่ำรวยให้ตนเอง ดังนั้น เราจึงเห็นได้ว่า ในระยะนี้ มีการต่อรองเพื่อแบ่งโควตาตำแหน่งรัฐมนตรีระหว่างพรรคการเมืองขนาดเล็กกับพรรคขนาดกลาง เรามีการเปลี่ยนแปลง “รัฐบาล” บ่อยครั้ง โดยหัวหน้าพรรคการเมืองนายทุนขนาดกลางต่างสลับกันเข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรี และในระยะนี้ ก็จะมีข่าวคราวของการทุจริตคอร์รัปชั่นของนักการเมืองเป็นที่หนาหู และมีการสับเปลี่ยนตัวรัฐมนตรี ; ให้คนนั้นเข้า ให้คนนี้ออก และในแต่ละรัฐบาล ก็จะเป็น “รัฐบาล / ๑” “รัฐบาล / ๒” อยู่ตลอดเวลา ทั้งนี้ เพื่อให้รัฐมนตรีหนีการถูกสอบสวนในกรณีทุจริตบ้าง หรือเพื่อแบ่งเวลากันคอร์รัปชั่นตามโควต้าที่ตกลงกันไว้บ้าง ฯลฯ
       เหตุการณ์เหล่านี้ ทำให้ความเชื่อถือและความศรัทธาในตัวนักการเมือง (ที่มาจาก
       การเลือกตั้ง)ของประชาชนเสื่อมถอยลง และทำให้ประชาชนและนักวิชาการเรียกร้องให้มี “การปฏิรูปการเมือง” และแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดิน รวมทั้งการเรียกร้องให้มี “ศาลปกครอง” ด้วย ซึ่งก็บังเอิญ ประจวบกับ “ระบบคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้รับการพัฒนามาถึงระดับหนึ่ง ที่ได้รับการยอมรับจากประชาชนแม้จะยังไม่สมบูรณ์ก็ตาม และช่วงนี้เองครับ ที่ “ศาลปกครอง” เกิดขึ้น
       กองบรรณาธิการ : ท่านอาจารย์ว่า ศาลปกครองเกิดขึ้นมา “เหตุ” เป็นเพราะว่านักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง ต่างทะเลาะกันและแก่งแย่งผลประโยชน์กันเอง
       ศ. ดร. อมรฯ : ถูกต้องครับ ถ้านักการเมืองเจ้าของพรรคการเมืองไม่แก่งแย่งผลประโยชน์กัน และแย่งกันคอร์รัปชั่น ประชาชนก็จะมองไม่เห็นความสำคัญของ “การปฏิรูปการเมือง” และศาลปกครองก็เกิดขึ้นไม่ได้ เพราะในใจจริงแล้ว นักการเมืองคงไม่ต้องการให้มีศาลปกครองที่จะขัด "โอกาส” ในการแสวงหาประโยชน์ของพวกเขา พวกคุณลองคิดดูเอาเองก็แล้วกันว่า ถ้าการปกครองตามรัฐธรรมนูญของเราที่ใช้ “ระบบเผด็จการโดยพรรคการเมืองนายทุน” (ฉบับเดียวในโลก) ล่วงเลยมาถึง ปี พ.ศ. ๒๕๔๒ คือ จนถึงช่วงระยะเวลาที่การผูกขาดอำนาจรัฐ เป็นของ พรรคการเมืองขนาดใหญ่ของ “นายทุนระดับชาติ” เพียงพรรคเดียวแล้ว พวกคุณคิดว่า กฎหมายจัดตั้งศาลปกครอง จะผ่านสภาผู้แทนราษฎรในขณะนั้น ได้หรือไม่ ; สำหรับผม ผมเห็นว่า ถ้าเลยมาถึงปี พ.ศ. ๒๕๔๒ แล้ว กฎหมายจัดตั้งศาลปกครองจะเกิดไม่ได้ ; ด้วยเหตุนี้ “ศาลปกครอง” จึงเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นเกินความคาดหมายของผม ในปี พ.ศ. ๒๕๓๓ ซึ่งเป็นปีที่ผมครบเกษียณอายุ จากตำแหน่งเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เพราะ”ระบบเผด็จการ โดยพรรคการเมืองนายทุน” เริ่มต้น จาก ปี พ.ศ. ๒๕๓๕
       คนไทยได้ “ศาลปกครอง” มาเพราะ“สภาพความเสื่อมทางการเมือง ; แต่ “การปฏิรูปการเมือง” จริงๆ ยังไม่เกิดนะครับ ; พวกคุณจะเรียกว่า เป็นโชคดีหรือโชคร้าย ของประเทศไทย (?)
       ทำไมผมจึงพูดว่า “การปฏิรูปการเมือง” ยังไม่เกิด ; ดูให้ดีนะครับว่า อะไรเกิดขึ้นในช่วงแรก ระหว่าง พ.ศ. ๒๕๓๕ - ๒๕๔๒ ; เพราะการเรียกร้องให้มีการปฏิรูปการเมือง เราจึงได้มี “สภาร่างรัฐธรรมนูญ” ในปลายปี พ.ศ. ๒๕๓๙ ; สภาร่างรัฐธรรมนูญนี้ มีองค์ประกอบอย่างไร ประกอบด้วยใครบ้าง พวกคุณก็ไปดูและวิเคราะห์กันเอาเอง ; แล้วเราก็ได้รัฐธรรมนูญ ฉบับปี พ.ศ. ๒๕๔๐ ขึ้นมาหนึ่งฉบับ
       ที่นักการเมืองนายทุนชักชวนให้เราเรียกว่า “รัฐธรรมนูญ ฉบับประชาชน” ; พวกคุณรู้ไหมว่า ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ มีอะไร
       ผมขอพูดสั้นๆ เพราะถ้าจะอธิบายกันแล้ว ก็คงต้องไปเขียนเป็นบทความต่างหาก ; รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ ยังคงใช้ “ระบบเผด็จการ โดยพรรคการเมืองนายทุน” เช่นเดียวกับ รัฐธรรมนูญที่เราใช้มาตั้งแต่ พ.ศ ๒๕๓๕ (คือ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๓๔ แก้ไขเพิ่มติม ฉบับที่ ๔ พ.ศ. ๒๕๓๕) และ
       ซ้ำเลวร้าย – vice ยิ่งกว่าเดิม เพราะรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ เพิ่มอำนาจให้ “พรรคการเมืองนายทุน” มากขึ้นทั้งทางตรงและทางอ้อม ; ดังนั้น รูปแบบของสถาบันการเมืองจึงแย่ยิ่งไปกว่าเดิม แต่สิ่งที่เป็น “ของใหม่” ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ ก็คือ เรามีศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของ
       ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง และองค์กรต่างๆ ในกระบวนการยุติธรรม
       พูดง่าย ๆ ก็คือ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ เป็นการ “ปฎิรูปกระบวนการยุติธรรม” แต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ ไม่ได้ “ปฏิรูปการเมือง” แต่อย่างใด
       การที่นักการเมืองนายทุนเรียกร้องให้นำรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ กลับมาใช้อีก ตามที่เราๆ ได้ยินกันอยู่ในขณะนี้ ก็เพราะรัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ. ๒๕๔๐ นี้ เอื้อประโยชน์และให้อำนาจให้แก่ “นายทุน” (ที่ลงทุนตั้งพรรคการเมือง) มากที่สุด รวมทั้งการใช้อำนาจ ผ่านทางสมาชิกวุฒิสภาจำนวนหนึ่ง (ซึ่งมากพอสมควร) ที่ได้รับการเลือกตั้งเข้ามาได้ด้วยเงินและหัวคะแนนของพรรคการเมืองนายทุน ; สมาชิกวุฒิสภาเหล่านี้ เป็น “โนมินี” ของเจ้าของพรรคการเมืองที่ผูกขาดอำนาจรัฐอยู่ในสภาผู้แทนราษฎร ดังนั้น จาก “ผลงาน” ของนักวิชาการที่ปรากฏอยู่ในการร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ รวมทั้ง การร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐ ที่ยังคงใช้ “ระบบเผด็จการ โดยพรรคการเมืองนายทุน ในระบบรัฐสภา” ต่อเนื่องกันมานี้เอง ที่ทำให้ผมพูดได้เต็มปากว่า คณาจารย์กฎหมายในคณะนิติศาสตร์ ในมหาวิทยาลัยของไทย ลืม “วิชากฎหมายรัฐธรรมนูญ” ; คณาจารย์กฎหมายในคณะนิติศาสตร์ ในมหาวิทยาลัยของไทย ไม่รู้จัก form of government และไม่รู้ความหมายของคำว่า “การปฏิรูปการเมือง”
       กองบรรณาธิการ : แต่ศาลปกครองเมื่อเกิดแล้ว ก็ยังจะคงอยู่ต่อไปนะครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ศาลปกครองคงจะอยู่ต่อไปอย่างแน่นอน ด้วยความสนับสนุนของประชาชน แต่ “ศาลปกครอง” จะดำเนินการไปได้ “ดี” เพียงใด ผมไม่ทราบ ; คำวินิจฉัยของศาลปกครองทุกวันนี้ ก็ดีบ้างไม่ดีบ้าง ผมเห็นว่า โดยมาตรฐานทั่วไปแล้ว ยังไม่น่าพอใจ แต่ในอนาคต ถ้าหากไม่มีการปฏิรูปการเมืองและยังใช้ “ระบบเผด็จการโดยพรรคการเมืองนายทุนธุรกิจ” ในระบบรัฐสภาอยู่ ผมก็ไม่แน่ใจว่า ศาลปกครองจะทนกระแสการเมืองไปได้นานเท่าใด และตุลาการศาลปกครองของเรา จะตกอยู่ใต้อิทธิพลของนักการเมืองหรือไม่ ซึ่งเป็นเรื่องที่พวกคุณจะต้องไปหาคำตอบเอาเอง
       กองบรรณาธิการ : เป็นเพราะ “รูปแบบ” ของศาลปกครอง เปลี่ยนไปจากที่อาจารย์คิดมาตั้งแต่ต้นใช่หรือไม่ครับ ; ศาลปกครองตามกฎหมาย ปี พ.ศ.๒๕๔๒ หน่วยธุรการเปลี่ยนไป คือ เป็น “สำนักงานศาลปกครอง” ไม่ใช่เป็น “สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา”แล้ว แม้ว่าจะมีการโอนคนมาจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามาแล้วก็ตาม แต่ก็ต้องมาเริ่มดูแลตัวเองกันใหม่ ; นับหนึ่งใหม่ นี่เป็น “เหตุผล”ประการหนึ่ง ใช่หรือไม่ครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ข้อนี้ ผมขอตอบโดยจะไม่พิจารณาถึงเงื่อนไขปัญหาทางการเมืองหรือเรื่องของการปฏิรูปการเมือง นะครับ ; คำตอบก็คือ จะว่าเป็นเหตุผลหนึ่ง ก็อาจจะใช่ แต่ก็ไม่ใช่ว่า ถ้า “หน่วยธุรการ” ของศาลปกครอง ไม่ใช่เป็นสำนักงานคณะคณะกรรมการกฤษฎีการแล้ว จะทำให้ “ดี” ไม่ได้ ทั้งนี้ ขึ้นอยู่กับบุคคล
       ที่เข้ามารับผิดชอบหน่วยธุรการนี้ว่า จะมีความคิดและมีความสามารถ เพียงใด ; และแม้แต่ หน่วยธุรการของศาลปกครองจะอยู่ในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฏีกาเองก็ดี ความสำเร็จของงานก็ยังขึ้นอยู่กับ “ตัวบุคคล” ที่เป็นเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาเช่นเดียวกัน ความแตกต่างในการจัดรูปแบบของหน่วยงานของรัฐ อยู่ที่ว่า ในกรณีที่ระบบดีแต่คนไม่ดี ผลงานที่ดีก็จะยังไม่เกิด และต้อง “รอ” จนกว่าจะมีผู้บริหารที่ดี ผลงานที่ดีจึงจะเกิดขึ้น ; แต่ในกรณีที่ระบบไม่ดีและคนก็ไม่ดีด้วย ประเทศก็เสียเงินเดือนไปเปล่าๆ เพราะผู้บริหารจะทำงานเป็นรายวัน พัฒนา
       ไปข้างหน้าไม่ได้ ; และถ้าระบบไม่ดี แม้จะได้คนดีมาเป็นผู้บริหาร ผลงานที่ดีก็เกิดขึ้นได้ยาก อย่าลืมว่า ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ผมปรับ “ระบบ” ใหม่ และในระบบนี้ ผมใช้ ตำแหน่ง “เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา” เพียงตำแหน่งเดียว ซึ่งเป็น หัวหน้าของหน่วยธุรการ คือ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา แต่ก็สามารถสร้างระบบศาลปกครองขึ้นมาได้ทั้ง “ระบบ” ทั้งในด้านการฝึกอบรมเจ้าหน้าที่ที่ทำหน้าที่ในกระบวนการวิธีพิจารณาความใน
       คดีปกครอง และทั้งในด้านกำกับ “มาตรฐาน” ของคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ตำแหน่งหัวหน้าหน่วยธุรการ ของศาลปกครองในขณะนี้ คือ “เลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง” แม้ว่าจะเป็น “ตำแหน่ง” ที่บุคคลภายนอก ไม่ค่อยสนใจหรือไม่รู้จัก ไม่เหมือนกับตำแหน่งประธานศาลปกครองสูงสุดหรือตำแหน่งตุลาการศาลปกครอง ซึ่งเป็นตำแหน่งที่มีอำนาจชี้ขาดตัดสินคดีได้
       โดยอิสระ ; แต่ถ้าจะพิจารณาในด้านอำนาจหน้าที่ที่จะทำ “ความสำเร็จ” หรือ ทำให้ระบบศาลปกครองบรรลุจุดหมายแล้ว ผมเห็นว่า ตำแหน่งเลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง จะมีความสำคัญมากกว่าตำแหน่งตุลาการของศาลปกครอง และจะเป็นรองก็แต่ตำแหน่งประธานศาลปกครองสูงสุดเท่านั้น
       ผมเห็นว่า ตำแหน่งเลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง ซึ่งเป็นหัวหน้าหน่วยธุรการของศาล เป็นตำแหน่งที่มีลักษณะกึ่งบริหาร – กึ่งวิชาการ โดยผู้ดำรงตำแหน่งนี้ นอกจากจะต้องเป็นผู้บริหารที่บริหารเก่งแล้ว ในขณะเดียวกัน ก็จะต้องเป็นนักกฎหมายมหาชนในระดับผู้เชี่ยวชาญด้วย ; เลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง จะต้องทำงานบริหารที่เสริมสร้างความก้าวหน้าของ ศาลปกครองในทุกวิถีทาง ไม่ใช่ทำงานธุรการประจำ เป็นวันๆ ไป ; ทำไมจึงเป็นเช่นนี้
       ผมคงจะไม่พูดถึง “งาน” ของหน่วยธุรการของศาลในด้านการจัดสถานที่และการอำนวยความสะดวกในการทำงานให้แก่ศาลหรือตุลาการ และผมก็จะไม่พูดถึง “งาน” ของหน่วยธุรการของศาล ในด้านการฝึกอบรมและการสร้างประสบการณ์ให้แก่พนักงานคดีปกครองหรือเจ้าหน้าที่ตำแหน่งอื่น และผมก็จะไม่พูดถึง “งาน” ของหน่วยธุรการของศาล ในด้านการติดตามเร่งรัดการดำเนินการของฝ่ายบริหารหลังจากที่ได้มีคำวินิจฉัยของศาลปกครองไปแล้ว แต่ผมจะพูดถึง “งาน” ของหน่วยธุรการของศาลในด้านวิชาการ คือ งานการรวบรวม การวิเคราะห์ และเผยแพร่คำวินิจฉัยของศาลปกครอง ไม่ว่าจะเป็นของศาลปกครองสูงสุดหรือศาลปกครองชั้นต้น ; พวกคุณต้องรู้ว่า ในบรรดางานทั้งหลายของของหน่วยธุรการของศาล นั้น งานในด้านรวบรวมและการวิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาลปกครอง เป็น “งานที่สำคัญที่สุด” ของหน่วยธุรการ เพราะงานนี้เป็นการประเมิน “ผลงาน” และ “ความสำเร็จ” ของ ศาลปกครองทั้งระบบ
       ผมขอพูดเพียงสั้นๆ ว่า ถ้า “เลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง” ไม่รู้ถึงความสำคัญของ “งาน” ในด้านนี้แล้ว ศาลปกครองทั้งระบบจะเสื่อมและประสบความล้มเหลวในที่สุด; เพราะ ตามความจริงแล้ว งานการรวบรวมและการวิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาลปกครอง ก็คือ การตรวจสอบและการประเมินผลการทำงานของ ตัวบุคคลที่เป็น “ตุลาการ” ที่ลงชื่อในคำวินิจฉัยนั่นเอง ; ด้วยการวิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาล จะทำให้หน่วยธุรการของศาลสามารถ “รู้จัก” ความสามารถ และรู้จัก “พฤติกรรม” ของตุลาการที่ทำคำวินิจฉัยได้เป็นอย่างดี โดยสามารถรู้ได้ว่า ตุลาการที่ทำหน้าที่แต่ละท่านนั้น มี “ความรู้ความสามารถ”เพียงใด และสามารถรู้ได้แม้แต่ว่า ตุลาการที่ทำหน้าที่ในการวินิจฉัยนั้น มี “พฤติกรรม”ที่ส่อไปในทางที่ไม่สุจริตหรือไม่
       เมื่อพูดมาถึงตรงนี้ พวกคุณคงเข้าใจแล้วว่า ทำไม อำนาจหน้าที่และบทบาทของ “หน่วยธุรการของศาล” จึงมีความสำคัญต่อระบบศาล มากกว่าที่เราเข้าใจกันทั่วๆ ไป และทำไม ตำแหน่งหัวหน้าหน่วยธุรการของศาล หรือแม้แต่ของ “คณะกรรมการกฤษฎีกา” จึงจะต้องเป็นตำแหน่งกึ่งบริหาร – กึ่งวิชาการ และต้องเป็นนักวิชาการในระดับผู้เชี่ยวชาญกฎหมายด้วย เลขาธิการสำนักงานศาลปกครองทำงานรับผิดชอบโดยตรงต่อประธานศาลปกครองสูงสุด ผมเห็นว่า ผู้ที่ดำรงตำแหน่งทั้งสองตำแหน่งนี้จะต้องทำงานร่วมกันในการพัฒนาศาลปกครอง เพราะประธานศาลปกครองสูงสุด คงไม่มีเวลาพอที่จะ “รู้จัก” ตุลาการในศาลปกครองได้ทุกคน ไม่ว่าจะเป็นศาลปกครองชั้นต้นหรือศาลปกครองสูงสุด และในขณะเดียวกัน การให้ตุลาการประเมินผลงานของตุลาการ”ด้วยกันเอง ก็อาจจะไม่ได้ความแท้จริง เพราะเป็นการประเมินโดย “ผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มเดียวกัน” ลูบหน้าปะจมูก ; ดังนั้น โดยหลักการ การประเมินและการวิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาล จึงตกเป็น “หน้าที่” ของหน่วยธุรการของศาล ที่ทำโดยนักวิชาการ
       คราวนี้ ผมขอย้อนกลับมาพูดในปัญหาที่ว่า ทำไม ผมจึงมีความเห็นว่าหน่วยธุรการของคณะกรรมการกฤษฎีกาและหน่วยธุรการของศาลปกครอง ควรเป็นหน่วยเดียวกัน ; เหตุผลของผมคงไม่ใช่เป็นเพราะว่า ผมอยากจะทำตามอย่างหรือเลียนแบบต่างประเทศไม่ว่าของประเทศใด เพราะต่างประเทศแต่ละประเทศ ก็มีแบบอย่างไม่เหมือนกัน ทั้งนี้ ขึ้นอยู่กับระดับมาตรฐานนักกฎหมายของประเทศ ที่เป็นผลผลิตมาจาการเรียนการสอนกฎหมายในคณะนิติศาสตร์ ของมหาวิทยาลัยของแต่ละประเทศ และนอกจากนั้น ยังขึ้นอยู่กับระดับการพัฒนาของสถาบันกฎหมายปกครองของเขาในแต่ละประเทศอีกด้วย ; สำหรับประเทศไทย ผมมีความเห็นอย่างง่ายๆ โดยผมพิจารณาตาม merit ของลักษณะของงาน คือ ผมเห็นว่า งานธุรการของคณะกรรมการกฤษฎีกาและงานธุรการของศาลปกครอง เป็นงานที่มี “ลักษณะ” เดียวกันและเป็นงานที่ต่อเนื่องกัน ดังนั้น การรวมความรับผิดชอบ“งานธุรการ” ของสถาบันทั้งสองสถาบัน ให้เข้ามาอยู่ภายไต้ความรับผิดชอบของหน่วยงานธุรการหน่วยเดียวกัน ย่อมมีผลดีหลายประการ ; เหตุผลประการแรก ก็คือ เป็นการประหยัดงบประมาณของรัฐ ที่ไม่ต้องมีตำแหน่งเจ้าหน้าที่ที่ทำงานซ้ำกันโดยมีปริมาณงาน
       ในตำแหน่งไม่เต็มที่ และเหตุผลประการที่สอง ที่สำคัญกว่าเหตุผลประการแรก ก็คือ การรวมหน่วยงานธุรการของสองสถาบันไว้ด้วยกัน ทำให้รัฐมีโอกาสที่ฝิกอบรมและสร้างประสบการณ์ให้แก่เจ้าหน้าที่ฝ่ายกฎหมายของรัฐให้มีประสิทธิภาพได้สูงสุด ตั้งแต่งานในกระบวนการร่างกฎหมายจนถึงงานในกระบวนวิธีพิจารณาความคดีปกครอง ให้มีการต่อเนื่องกันไปตามลำดับ เพราะงานเหล่านี้เป็นพื้นฐานซึ่งกันและกัน ; การที่สองสถาบันมีหน่วยงานธุรการร่วมกัน ทำให้สามารถโยกย้ายสลับหน้าที่กันทำงานเพื่อสร้างประสบการณ์ให้แก่เจ้าหน้าที่ในหน่วยงานธุรการ ได้อย่างสมบูรณ์ ซึ่งจะทำให้เจ้าหน้าที่ฝ่ายกฎหมายของรัฐกลายเป็นนักวิชาการและเป็นนักกฎหมายผู้เชี่ยวชาญ ที่พร้อมจะดำรงตำแหน่งที่สูงขึ้นตามลำด้บ รวมทั้งในขั้นสุดท้าย ที่จะเป็น “ตุลาการศาลปกครอง” ที่ดีในอนาคต ; โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในขณะที่การเรียนการสอนกฎหมายในคณะนิติศาสตร์ในมหาวิทยาลัยของเรา ยังมีมาตรฐานที่ต่ำกว่าประเทศที่พัฒนาแล้วมาก ; การฝึกอบรมนักกฎหมายจากภายในหน่วยงานธุรการของศาลเอง ก็ยิ่งมีความจำเป็น
       กองบรรณาธิการ : เพราะอย่างนี้ด้วยหรือไม่ครับ ว่าพอมาเป็นศาลปกครองเต็มรูปแบบในปี ๒๕๔๒ แล้ว ระบบที่จะให้เลขานุการฯทำงานกับคณะกรรมการวินิจฉับร้องทุกข์ และการมีพนักงานผู้รับผิดชอบสำนวนที่คอยให้ความเห็นเป็นการถ่วงดุลหรือคานกัน ก็เปลี่ยนไป เพราะต่อไปนี้ ก็จะเป็นเรื่องของตุลาการศาลปกครองเลยทีเดียว “พนักงานคดีปกครอง” ก็เป็นเพียงผู้ช่วยของตุลาการ
       ศ. ดร. อมรฯ : เมื่อมีศาลปกครองแล้ว ระบบวิธีพิจารณณาความคดีปกครองของ “คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ก็เลิกไป และไม่มี “พนักงานผู้รับผิดชอบสำนวน” อีกต่อไป ; ตำแหน่งพนักงานผู้รับผิดชอบสำนวน หรือ พผส. ก็กลายมาเป็นตำแหน่ง “ตุลาการผู้แถลงคดี (ผู้แถลงคดีปกครอง)” หรือ commissaire du gouvernement ตามมาตรา ๕๘ ของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ
       ขณะนี้ ผมกำลังพูดถึง ตำแหน่ง “พนักงานคดีปกครอง” ในสำนักงานศาลปกครอง ที่พวกคุณเป็นกันอยู่ ซึ่งเทียบได้กับตำแหน่ง “เลขานุการ” ของคณะกรรมการกฤษฎีกา ในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ; ขณะนี้ ในสำนักงานศาลปกครอง “พนักงานคดีปกครอง” ไม่มีโอกาสฝึกฝนงานด้านการร่างกฎหมายและ
       งานด้านการให้ความเห็นทางกฎหมายของคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งผมมีความเห็นว่า พนักงานคดีปกครองในปัจจุบัน ควรจะได้ผ่านการผึกฝนงานด้านการร่างกฎหมาย เพื่อที่จะรู้ว่าเขาเขียนหรือ”ออกแบบ “กฎหมาย”กันอย่างไร เจตนารมณ์ของกฎหมายคืออะไรอยู่ที่ไหน และควรจะได้รู้ด้วยว่า การตีความกฎหมายมีหลักเกณฑ์อย่างไร และสามารถอธิบายเหตุผลให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายได้อย่างไร ; สิ่งเหล่านี้ ควรเป็นความรู้พื้นฐานของเจ้าหน้าที่ในด้านกระบวนวิธีพิจารณาคดีปกครอง เพราะในการทำงานที่เกี่ยวกับคดีปกครอง ความสำคัญจะอยู่ที่การตั้งหรือการกำหนด“ประเด็น”ในคดี ทั้งในปัญหาข้อเท็จจริงและปัญหาข้อกฎหมาย และจะต้องทำการแสวงหาข้อเท็จจริงในคดีปกครองให้ครบถ้วนในประเด็นต่างๆ ก่อนที่จะทำการวินิจฉัย
       ถ้าทำได้เช่นนี้ ต่อไปข้างหน้า เมื่อมีการคัดสรรผู้ที่จะเข้ามาเป็นตุลาการในศาลปกครอง พวกคุณก็จะได้เป็น “ตุลาการ” ที่มีคุณภาพ คือ มีคุณภาพที่มากกว่าตุลาการที่คัดสรรกันมาในปัจจุบัน ; สรุปก็คือ ผมเห็นว่า ถ้ากระบวนฝึกอบรมและการสร้างประสบการณ์ในแก่เจ้าหน้าที่ของศาลปกครองและของคณะกรรมการกฤษฎีกา รวมอยู่ใน“หน่วยงานธุรการ”เดียวกัน ก็จะทำได้ง่าย
       กองบรรณาธิการ : ที่ท่านอาจารย์พูดถึง “ตุลาการผู้แถลงคดี” ในกระบวนการวิธีพิจารณาคดีปกครองนั้น ท่านอาจารย์เห็นว่า ก่อนที่จะมาเป็นตุลาการผู้แถลงคดีนั้น จำเป็นหรือไม่ที่จะต้องไปเป็นตุลาการที่ประจำองค์คณะมาสักระยะหนึ่งก่อน แล้วจึงค่อยมาเป็นตุลาการผู้แถลงคดี
       ศ. ดร. อมรฯ : ผู้ที่จะมาทำหน้าที่เป็น “ตุลาการผู้แถลงคดี (ผู้แถลงคดีปกครอง)” ควรเป็นผู้ที่มีคุณสมบัติเป็นตุลาการโดยสมบูรณ์แล้ว ; ผมมีความเห็นว่า การให้ตุลาการศาลปกครองมาทำหน้าที่เป็นตุลาการผู้แถลงคดี (ผู้แถลงคดีปกครอง) ไม่ใช่เป็น“วิธีการ” สำหรับการมาฝึกการเป็นตุลาการ แต่ควรจะเป็น “วิธีการ” สำหรับตรวจสอบคุณภาพและประเมินผลงานของตุลาการแต่ละท่าน ดังนั้น จึงน่าจะต้องมีระบบที่สลับกันมาทำหน้าที่นี้ เพราะตามที่ผมได้กล่าวไว้แล้วว่า “ความเห็น” ที่เขียนอยู่ในคำแถลงการณ์ที่ทำโดยตุลาการผู้แถลงคดีนั้น เป็น “ข้อเท็จจริง” ที่แสดงออกให้เห็นความสามารถและพฤติกรรมเฉพาะตัวของตุลาการ ได้ดีกว่าการตรวจดู “คำวินิจฉัย” ของศาลปกครองที่กระทำโดยองค์คณะที่มีผู้พิพากษาหลายคน
       สำหรับผม ผมให้ “ความสำคัญ” กับการประเมินผลงานของตุลาการค่อนข้างมาก เพราะความสามารถและพฤติกรรมของตุลาการ เป็นเงื่อนไขสำคัญที่จำเป็นต้องรู้ก่อนการเลื่อนลำดับในการปฏิบัติหน้าที่ของตุลาการ ไม่ว่าจะเป็นการเลื่อนไปเป็นหัวหน้าองค์คณะ หรือเป็นอธิบดีศาลปกครองชั้นต้นในจังหวัดต่างๆ ; และการรู้เช่นนี้ จะต้องเป็นการรู้ด้วยการมี“ ข้อเท็จจริง” ที่ปรากฏและสามารถอ้างอิงได้ ไม่ใช่ใช้ “ความรู้สึก” ; การเลื่อนและความก้าวหน้าของตุลาการ จึงมิใช่อยู่ที่การนับ “จำนวนคดี” ที่ตุลาการมีคำวินิจฉัยว่า ตุลาการคนนั้นคนนี้ทำคดีมามากน้อยเพียงใด และก็ไม่ใช่เป็นเรื่องของอาวุโสว่าใครทำงานมานานกว่ากว่าใคร เพียงอย่างเดียว ; ผมเห็นว่า ผลงานในคดีที่ง่ายๆ หรือเหมือนๆ กันสัก ๑๐ คดี มีความสำคัญน้อยกว่าผลงานในคดีที่มีข้อเท็จจริงซับซ้อนและมีแง่มุมของกฎหมายเพียงเรื่องเดียว
       ในคำแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดี ถ้าพวกคุณมีความตั้งใจอ่านและมีพื้นฐานพอควรแล้ว เพียงอ่านเท่านั้น พวกคุณก็สามารถจะรู้ได้ทันทีว่า ตุลาการผู้แถลงคดีในคดีนั้น มีความรู้ความสามารถอยู่ใน “ระดับ” ใด เพราะพวกท่านสามารถรู้ได้ว่า การรวบรวมข้อเท็จจริงในคดีนั้นมีความสมบูรณ์หรือไม่
       มีการตั้งประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงและปัญหาข้อกฎหมายครบถ้วนหรือไม่ และในการให้ความเห็นที่เป็นข้อยุติของตุลาการผู้แถลงคดีนั้น ตุลาการมีเหตุผลที่สมเหตุสมผล มุ่งไปสู่จุดหมายอันเป็นเจตนารมณ์ของกฎหมายมหาชนหรือไม่ ; และแน่นอน ถ้าพวกคุณดูให้ลึก พวกคุณก็สามารถทราบได้แม้แต่ว่าตุลาการที่เขียนคำแถลงนั้นว่า มีเจตนาที่สุจริตหรือไม่สุจริต ด้วยการตั้งใจงดเว้นหรือละเลยไม่กล่าวถึงข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายข้อที่เป็นสาระสำคัญ หรือไม่
       ผมสอนนักศึกษากฎหมายอยู่เสมอว่า ในการตรวจคำวินิจฉัยหรือคำพิพากษาของศาล ไม่ว่าจะเป็นศาลใดๆ เราสามารถรู้ได้ว่า คำพิพากษานั้นเป็น “คำพิพากษาที่ดีหรือไม่ดี” และรู้ “พฤติกรรม”ของผู้พิพากษาได้ ด้วยการ “อ่าน” แต่ไม่ใช่อ่านจาก”คำพิพากษาตามที่ผู้พิพากษาเขียนไว้ให้เราอ่าน แต่ต้อง “อ่าน” จากสาระที่ผู้พิพากษาไม่ได้เขียนอยู่ในคำพิพากษา ; กล่าวคือ ถ้าปรากฎว่า คำพิพากษาใดเขียน “สาระที่ไม่ควรเขียน”ไว้มากมาย - วกวน แต่ไม่เขียน “สาระที่ควรจะเขียน” เราก็รู้ได้ทันทีว่า คำพิพากษานั้นเป็นคำพิพากษาที่“ผิดปกติ” “อนาคตของศาลปกครอง” ขึ้นอยู่กับการเลื่อนลำดับของตุลาการ “ที่ดี” ให้เหมาะสม ; ดังนั้น ถ้ามีการเลื่อนลำดับของตุลาการ โดยที่องค์กรที่มีอำนาจบริหารงานบุคคล ไม่ “รู้จัก” ตุลาการที่ถูกเลื่อน เพราะไม่มีระบบตรวจสอบและไม่มีการประเมิน“ผลงาน”ของตุลาการ ที่มีประสิทธิภาพและอ้างอิงได้แล้ว ศาลปกครองก็จะเสื่อมและล้มเหลวลงได้ในที่สุด
       กองบรรณาธิการ : ในคดีปกครอง ถ้าข้อมูลไม่ครบถ้วน ตุลาการผู้แถลงคดีจะต้องบอกองค์คณะ ผ่านไปทางตุลาการเจ้าของสำนวน ใช่ไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ผมไม่ทราบว่า ในทางปฏิบัติตามวิธีพิจารณาคดีปกครองในเวลานี้ ตุลาการผู้แถลงคดีจะทำอย่างไร ถ้าตุลาการผู้แถลงคดีพบว่าข้อเท็จจริงในสำนวนไม่ครบถ้วนในสาระสำคัญ ซึ่งทำให้ไม่สามารถ “วินิจฉัยชี้ขาด” ในข้อกฎหมายได้ ; และผมก็ไม่ทราบว่า ที่เคยๆ ทำกันมามีกรณีเช่นนี้เกิดขึ้นหรือไม่ ;
       พวกคุณคงต้องบอกผม ; ในตัวกฎหมาย ดูเหมือนจะเขียนไว้แต่เฉพาะในกรณีที่ข้อเท็จจริงในคดีมีการเปลี่ยนแปลงไป ในกรณีนี้ก็ให้ตุลาการผู้แถลงคดีทำความเห็นขึ้นใหม่ แต่ดูเหมือนกฎหมายจะไม่ได้เขียนในกรณีที่ข้อเท็จจริงไม่ได้เปลียนแปลง แต่ในสำนวน หาข้อเท็จจริงมาไม่ครบตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ นั้น เท่าที่จำได้ “พนักงานผู้รับผิดชอบสำนวน” ซึ่งทำหน้าที่เป็น commissaire du gouvernement นั้น มีอำนาจตั้งประเด็นได้เอง และในกรณีที่ข้อเท็จจริงในสำนวนไม่ครบถ้วน ก็ดำเนินการหาข้อเท็จจริงเพิ่มเติมได้เองหรือสั่งให้เลขานุการของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ไปหา “ข้อเท็จจริง” มาให้ครบถ้วนได้
       การเขียนหรือการออกแบบ “กฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาความ” จึงมีความสำคัญในเรื่องเหล่านี้ คือ จะต้องออกแบบให้รอบคอบมากที่สุด และจะต้องมีวิธีการที่จะอุดช่องว่างในกรณีที่มีการตกหล่น ; การชี้ชาดของศาล จะช้าหรือเร็ว จะมีคุณภาพหรือไม่มีคุณภาพ ก็ขึ้นอยู่กับกระบวนการที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการพิจารณาความนี่แหละครับ เช่น ในการสืบพยานหาข้อเท็จจริงของ “คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ที่ถูกยกเลิกไป คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ไม่จำเป็นต้องอยู่ครบองค์คณะ เพราะเป็นเรื่องที่มอบหมายกันได้และหาเพิ่มเติมได้ถ้ายังไม่สมบูรณ์ เว้นแต่ในชั้นของการวินิจฉัยชี้ขาดคดีเท่านั้น ที่คณะกรรมการฯ จะต้องครบองค์คณะ ; ซึ่งจะแตกต่างกับวิธีพิจารณาของศาลยุติธรรม ที่อาจจะต้องอยู่กันครบองค์คณะตลอดเวลา รวมทั้งในการสืบพยาน
       กองบรรณาธิการ : ในส่วนของการแสวงหาข้อเท็จจริงในคดีปกครองนั้น เป็นอำนาจของตุลาการเจ้าของสำนวน
       ศ. ดร. อมรฯ : ก็คงถูกแล้ว ผมคิดว่า ถ้าข้อเท็จจริงในสำนวนไม่ครบในสาระสำคัญ ศาลปกครองก็คงวินิจฉัยไม่ได้ ก็ต้องหาจนครบเสียก่อน และก็เช่นเดียวกัน ในกรณีของตุลาการผู้แถลงคดี ถ้าข้อเท็จจริงในสำนวนหามาไม่ครบ ก็คงทำคำแถลงการณ์และให้ความเห็นไม่ได้ ; กรณีเช่นนี้ แม้ว่าดูเหมือนว่า ไม่น่าจะมีได้ แต่ก็อาจเกิดขึ้นได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในคดีที่ตุลาการผู้แถลงคดี กำหนด “ประเด็นชี้ขาด” ในคดี แตกต่างกับความเห็นของตุลาการเจ้าของสำนวน เพราะเมื่อ “ตุลาการเจ้าของสำนวน” ไม่ได้กำหนดประเด็นชี้ขาดที่ตรงกันแล้ว การแสวงหาข้อเท็จจริงก็ตกหล่นไปได้
       กองบรรณาธิการ : หลายท่านบอกว่า การมีตุลาการผู้แถลงคดี ทำให้ระยะเวลาการพิจารณาพิพากษานานขึ้น เสียเวลา ถ้าไม่มี จะดีกว่าหรือไม่ครับ ; และหลายคนบอกว่า ศาลยุติธรรมของเราทุกวันนี้ ก็ยังไม่เห็นจำเป็นจะต้องมีระบบแบบนี้
       ศ. ดร. อมรฯ : ขอบคุณที่เอาเรื่องนี้มาบอก ; อันที่จริง ประเด็นนี้ได้อธิบายไปแล้วก่อนหน้านี้ในเรื่องวิธีพิจารณาคดีปกครองของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ว่า ทำไม เราจึงแบ่งการวินิจฉัยออกเป็น ๒ ชั้น และแบ่งเพื่ออะไร ; อันที่จริง การที่เรามี “ศาลปกครอง”ในวันนี้ได้ ก็เพราะความสำเร็จในการยกระดับ “คุณภาพการวินิจฉัยของคณะกรรมการฯ” ด้วยระบบวิธีพิจารณาคดี ๒ ชั้นนี้เอง
       “หลายคน”ที่พวกคุณกล่าวถึง คงไม่มีโอกาสทราบถึงวิวัฒนาการเหล่านี้ ทั้งในต่างประเทศและในระบบคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ของเราเอง ; และเพื่อจะตอบปัญหานี้ ก็คงต้องถามว่า ถ้าไม่มีความเห็นของ“ตุลาการผู้แถลงคดี” ในคำแถลงการณ์แล้ว บุคคลภายนอกจะเอาข้อเท็จจริงจากที่ใดหรือมีวิธีการใดอย่างใด มาตรวจสอบคำวินิจฉัยคดีของตุลาการที่ทำกันเป็นองค์คณะ ว่า มีความถูกต้องหรือมีความสมบูรณ์ เพียงใด
       ในการสอนกฎหมายในมหาวิทยาลัย ผมมักจะตั้งปัญหาถามนักศึกษาว่า นักศึกษาก็เคยอ่านคำพิพากษาศาลฏีกากันมาแล้วทุกคน ขอถามว่า นักศึกษาเคยพบคำพิพากษาศาลฎีกา ที่เขียนไม่ดี และอธิบายการชี้ขาดอย่างไม่มีเหตุผล บ้างหรือไม่ ; คำตอบที่ได้มา ก็คือ คำพิพากษาศาลฎีกาก็ดูจะเขียนดีกันหมดทุกฉบับ และทุกฉบับมีเหตุมีผลทั้งสิ้น ; แล้วผมก็จะถามนักศึกษาต่อไปว่า สมมติว่า ถ้านักศึกษาเป็นผู้พิพากษาศาลฎีกาที่เขียนคำพิพากษา โดยนักศึกษาในฐานะที่เป็นผู้พิพากษามี “อำนาจ” ฟังข้อเท็จจริงเอง สรุปเรื่องเอง ตั้งประเด็นเอง วินิจฉัยเป็นข้อยุติเอง และเขียนให้เหตุให้ผลด้วยตัวเอง ขอถามว่า นักศึกษาจะนำเอาข้อเท็จจริงที่ขัดแย้งกับ “ข้อยุติ” ของนักศึกษา มาเขียนไว้ในคำพิพากษาของนักศึกษาเอง หรือไม่
       การเฉลยคำตอบ ก็คือ โดยพฤติกรรมแล้ว คงไม่มีผู้พิพากษาศาลฎีกาคนใด ที่เขียน
       คำพิพากษาด้วยตัวเองและสรุปเอง จะนำเอาข้อเท็จจริงที่ขัดแย้งกับการวินิจฉัยของตนมาเขียนไว้ในคำพิพากษาที่ตนเองเขียนขึ้น และด้วยเหตุนี้ การที่นักศึกษาพบแต่ “คำพิพากษาศาลฎีกา” ที่เขียนดี มีเหตุมีผลนั้น จึงไม่ได้หมายความว่า ไม่มีคำพิพากษาศาลฎีกาที่ผิดพลาด ไม่ว่าความผิดพลาดนั้น จะเกิดจากเจตนาที่สุจริตหรือไม่สุจริตของผู้พิพากษาหรือไม่ ; ความจริงมีเพียงว่า บุคคลภายนอกไม่อยู่ในฐานะ
       ที่สามารถทราบได้ว่า คำพิพากษาศาลฎีกาฉบับใดผิดพลาดหรือไม่ผิดพลาด เพราะบุคคลภายนอกไม่มี “โอกาส” ที่จะเข้าถึงข้อมูลที่เป็น “ข้อเท็จจริง” ในสำนวนคดี หรือแม้แต่ว่า ในบางครั้งอาจมีโอกาสที่เข้าถึงข้อมูลในสำนวนดังกล่าวได้ แต่บุคคลภายนอกก็ไม่มีเวลาพอที่จะไปตรวจดูข้อเท็จจริงในสำนวนคดีที่มีเป็นร้อยๆ พันๆ หน้ากระดาษให้ครบถ้วนได้ ; ผู้ที่จะรู้ข้อมูลในสำนวนคดีได้ดีเท่าเทียมกับผู้พิพากษาที่ชี้ขาดคดี ก็จะมีแต่คู่ความและพนักงานอัยการที่ทำคดีนั้นเท่านั้น
       ในการบรรยายในมหาวิทยาลัย ผมก็จะอธิบายให้นักศึกษาทราบว่า การที่ประเทศที่พัฒนาแล้ว เขาใช้ระบบวิธีพิจารณาความ โดยให้มี “คณะลูกขุน”ในการพิจารณาคดีใหญ่ๆ หรือในคดีที่สำคัญ ก็เพราะเขาต้องการควบคุม “อำนาจการใช้ดุลพินิจ” ของผู้พิพากษา คือ ไม่ต้องการให้ผู้พิพากษามีอำนาจชี้ขาดทั้งปัญหาข้อเท็จจริงและปัญหาข้อกฎหมายไปด้วยกัน ดังนั้น เขาจึงได้ให้คณะลูกขุนเป็นผู้ชี้ขาดข้อเท็จจริง และให้ผู้พิพากษาเป็นผู้ชี้ขาดข้อกฎหมาย ; ซึ่งแตกต่างกับระบบศาลยุติธรรมของเรา ที่ผู้พิพากษาของเราเป็นผู้มีอำนาจชี้ขาดทั้งข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย ; และสำหรับคดีในต่างประเทศที่ไม่ใช้ระบบคณะลูกขุน เขาก็จะมีวิธีการควบคุมและตรวจสอบ “ดุลพินิจ” ของผู้พิพากษาโดยวิธีอื่น เช่น การตรวจสอบคำพิพากษาและตรวจสอบเรื่องร้องเรียนโดยกระทรวงยุติธรรม ซึ่งเป็นหน่วยงานของพนักงานอัยการที่ดูแลการสอบสวนคดีและการฟ้องคดี เป็นต้น
       ผมคิดว่า การบรรยายของผมในมหาวิทยาลัย คงจะตอบปัญหาของพวกคุณได้
       กองบรรณาธิการ : ถ้าเช่นนั้น บทบาทของ “ตุลาการผู้แถลงคดี”ที่ท่านอาจารย์ฯ พูดมา ก็คือ ทำหน้าที่ตามหลักการ Check & Balance เพื่อการตรวจสอบการวินิจฉัยในคดีปกครองนั่นเอง และประกอบด้วย “ลักษณะ”ของคดีปกครองนั้นไม่เหมือนคดีแพ่ง คดีปกครองจึงจำเป็นต้องมีตุลาการผู้แถลงคดี ใช่ไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ถูกต้อง ผมได้บอกพวกคุณในตอนต้นแล้วว่า “คดีแพ่ง” ซึ่งเป็นคดีระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกันเองนั้น เป็นคดีที่ง่ายที่สุด เพราะไม่มี “ประโยชน์ส่วนรวม” หรือ “ประโยชน์ของสาธารณะ” เข้ามาเกี่ยวข้องด้วย และในคดีแพ่ง คู่ความทั้งสองฝ่ายต่างก็ดำเนินคดีเพื่อรักษา “ประโยชน์ส่วนตัว” ของตัวเอง ; แต่ใน “คดีปกครอง” ซึ่งบางทีผมก็เรียกว่า “คดีแพ่งมหาชน” หรือ “คดีมหาชนส่วนแพ่ง” นั้น ซึ่งดูเหมือนว่าจะมีคู่ความในคดีเป็นสองฝ่าย คือ ฝ่ายเอกชนผู้ฟ้องคดี กับฝ่ายราชการ ก็จริง แต่จะมี “ประโยชน์” ที่เกี่ยวข้องอยู่ ๓ ฝ่าย คือ (๑) ประโยชน์ส่วนตัวของเอกชนฝ่ายที่นำคดีมาสู่ศาลปกครอง (๒) ประโยชน์ส่วนรวมของประชาชนทั่วไป ที่ “รัฐ” มีหน้าที่ต้องปกปักรักษา และ (๓) ประโยชน์ส่วนตัวของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ทำหน้าที่แทน “รัฐ” เพราะเจ้าหน้าที่ของรัฐอาจบิดเบือนการใช้อำนาจหน้าที่ของตน เพื่อแสวงหาผลประโยชน์ให้แก่ตนเองเป็นส่วนตัวได้
       ศาลปกครอง หรือจะพูดให้ตรงจุดก็คือ “ตุลาการศาลปกครอง”นั่นเอง จึงมีความรับผิดชอบในการวินิจฉัยคดีมากกว่าการวินิจฉัยใน “คดีแพ่ง” เพราะคดีปกครองมีประโยชน์เกี่ยวข้อง ๓ ฝ่าย และนอกจากนั้น เรายังต้องไม่ลืมว่า “ตุลาการศาลปกครอง” นั้นเอง ก็เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐประเภทหนึ่ง ซึ่งมี “ประโยชน์ส่วนตัว” และอาจมีการบิดเบือนการใช้อำนาจเพื่อหาประโยชน์ได้ เช่นเดียวกัน
       กองบรรณาธิการ : ศาลปกครองเลยต้องใช้วิธีการพิจารณาคดีแบบไต่สวนด้วย และเพิ่มบทบาทของเจ้าหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรมขึ้นมา ที่เรียกว่า ตุลาการผู้แถลงคดีด้วย
       ศ. ดร. อมรฯ : ถูกต้องครับ ; วิธีพิจารณาคดีปกครอง จำเป็นต้องเป็นวิธีพิจารณาที่โปร่งใสและถูกตรวจสอบได้ มากกว่าคดีอื่น ; ความจริง เวลาผมไปสอนไม่ว่าที่ไหน รวมทั้งในการบรรยายให้แก่พนักงานคดีปกครองที่สำนักงานศาลปกครองนี้ด้วย ผมจะต้องบรรยาย เรื่อง วิธีการ “อ่าน” เพื่อตรวจสอบคำพิพากษาของศาลฎีกา ตามที่กล่าวมาข้างต้น ไว้ด้วยเสมอ
       กองบรรณาธิการ : นั่นคือ ปัญหาของคดีแพ่งและคดีอาญา ในศาลยุติธรรม ; ในตอนที่ท่านอาจารย์ฯ คิด Model ของศาลปกครองในการกำหนดวิธีพิจารณาของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์นั้น ท่านอาจารย์ฯ เปรียบเทียบกับวิธีพิจารณาความในคดีสาขาต่างๆ ไว้ด้วย ใช่หรือไม่ครับ และท่านอาจารย์ฯ ก็เลยเลือกวิธีพิจารณาความและหาทางแก้ไขให้กับ “คดีปกครอง” เอาไว้แล้วในคราวนั้น ด้วยการกำหนดให้มีตุลาการผู้แถลงคดี ซึ่งในตอนนั้นเรียกว่า พนักงานผู้รับผิดชอบสำนวน
       ศ. ดร. อมรฯ : ผมศึกษาเปรียบเทียบวิธีพิจารณาความในลักษณะต่างๆ เอาไว้แล้ว รวมทั้งได้วิเคราะห์และเคยเขียน “บทความเกี่ยวกับวิธิพิจารณาความอาญา” ของเราไว้ด้วยว่า วิธีพิจารณาความอาญาของเราแตกต่างกับประเทศที่พัฒนาแล้วอย่างไร และทำไมเราจึงมี “ปัญหา” เกี่ยวกับตำรวจและอัยการ ; แต่ก็นานมากแล้ว เท่าที่จำได้ ผมเขียนเรื่องนี้หลังจากที่ผมเขียนบทความเรื่อง “นักนิติศาสตร์ หลงทางหรือ” ไม่นาน คงจะประมาณ ปี พ.ศ. ๒๕๑๗ หรือ ๒๕๑๘
       ผมคิดว่า ในคดีปกครอง ใครก็ตามที่คิดว่าจะยกเลิกระบบการแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดีก่อนที่จะมีการวินิจฉัยคดีโดยองค์คณะตุลาการ ผู้นั้นอาจจะทำลายความเชื่อถือในระบบศาลปกครอง ; ในการเขียนออกแบบกฎหมายกำหนด”วิธีพิจารณาความ”ของคดีในกฎหมายสาขาต่างๆ ผู้ออกแบบจะต้องคำนึงถึงสังคมวิทยา – Sociology” คือ จะต้องทราบ “พฤติกรรม” ของคน ที่จะเข้ามาเป็นเจ้าหน้าที่ที่ใช้อำนาจรัฐและทำหน้าที่ต่างๆ ในกระบวนการพิจารณา โดยผู้ที่ออกแบบกฎหมาย จะต้องคิดวางระบบและกำหนดขั้นตอน เพื่อถ่วงดุลและตรวจสอบการบิดเบือนการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐไว้ด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในเมื่อเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ดำรงตำแหน่งผู้พิพากษาหรือตุลาการ ที่มีอำนาจอิสระในการชี้ขาดคดี
       กองบรรณาธิการ : ท่านอาจารย์ฯ หมายความว่า ที่พูดกันว่า การมีการแถลงการณ์ของตุลาการณ์ผู้แถลงคดี ทำให้กระบวนพิจารณาล่าช้านั้น เป็นเรื่องจำเป็น เพราะเป็นวิธีการสำหรับควบคุมพฤติกรรมของคน ใช่หรือไม่ครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : คงจะไม่สรุปลงตรงๆ อย่างนั้น ผมเห็นว่า ถ้าจำเป็นต้องมี “การแถลงการณ์ของตุลาการณ์ผู้แถลงคดี” ก็ต้องมี ตัดออกไม่ได้และไม่ควรตัดออก ; แต่การที่คดีล่าช้านั้น ก็ต้องมาพิจารณาดูว่าเกิดมาจากสาเหตุอะไร และจะปรับปรุงวิธีการให้เร็วขึ้น ได้หรือไม่ ; ผมเองไม่ทราบว่า ในปัจจุบันนี้ ระเบียบวิธีพิจารณาคดีปกครอง มีรายละเอียดอย่างไร ; “ตุลาการผู้แถลงคดี” มีวิธีทำงานอย่างไร และตุลาการผู้แถลงคดีมาเริ่มพิจารณาสำนวนเพื่อเขียนคำแถลงการณ์ให้ความเห็น ตั้งแต่เมื่อใด ; ผมเข้าใจว่า ตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองฯ กำหนดให้ “ตุลาการเจ้าของสำนวน” ส่งมอบสำนวนคดีให้ตุลาการผู้แถลงคดีก่อนวันนั่งพิจารณาคดี ดังนั้น ถ้าตุลาการผู้แถลงคดีสามารถรู้ “ข้อเท็จจริง” ในสำนวนคดีได้เร็วเท่าใด ก็จะสามารถเตรียมแนว “ความคิด” สำหรับทำคำแถลงการณ์ได้เร็วเท่านั้น ; ซึ่งข้อเท็จจริงเหล่านี้ ผมไม่ทราบ ; แต่ถ้าความล่าช้าเกิดจากเหตุดังกล่าว ก็น่าจะแก้ไขได้ เช่น วางระเบียบปฏิบัติที่เปิดโอกาสให้ “ตุลาการผู้แถลงคดี” ได้รู้ข้อเท็จจริงของคดีก่อนที่สำนวนคดีจะเสร็จ และคิดเขียนคำแถลงการณ์ไว้ล่วงหน้า ; ถ้าทำอย่างนี้ เมื่อ “สำนวน” เสร็จและส่งมา “ตุลาการผู้แถลงคดี” ก็สามารถเขียนคำแถลงการณ์ให้เสร็จได้ภายในเวลาไม่นานนัก ถ้าสำนวนคดีเสร็จโดยมีข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายที่สมบูรณ์ครบถ้วน ผมเห็นว่า การสรุปและการทำบันทึกคำแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดี ก็ไม่น่าจะใช้เวลานาน สำหรับผม ผมคิดว่าในแต่ละเรื่องแม้จะเป็นคดีที่มีความซับซ้อน การเขียนก็ไม่น่าจะเกินหนึ่งสัปดาห์ คือ ๗ วันทำการ และเราสามารถกำหนด “วันนั่งพิจารณาคดี ”สำหรับดำเนินคดีต่อไปไว้ล่วงหน้าได้ โดยอาจไม่จำเป็นต้องรอและไม่ต้องถาม“ตุลาการผู้แถลงคดี” ว่า จะทำคำเถลงการณ์เสร็จหรือไม่เสร็จ เพราะเป็นเวลาที่คำนวณเป็นมาตรฐานไว้
       สิ่งที่ผมอยากจะบอกพวกคุณ ก็คือ เราอย่าคิดว่า วิธีพิจารณา”ที่กำหนดไว้ในตัวกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองนั้น จะครบถ้วนสมบูรณ์ในทุกๆ เรื่อง ; กฎหมายทุกฉบับต้องการและจำเป็นต้องมีการวางกฎเกณฑ์และระเบียบในการปฏิบัติ เพื่อทำให้การทำงานมีประสิทธิภาพและรวดเร็ว ; ผมคิดว่า ถ้าที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด หรือ คณะกรรมการตุลาการศาลปกครอง (ก.ศป). สามารถวางระเบียบปฏิบัติเพื่อกำหนดระบบการทำงานเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของศาลปกครองได้ ถ้าระเบียบนั้นไม่ขัดกับบทกฎหมาย ก็น่าจะต้องทำ ; ผมเองไม่ค่อยชอบฟังประโยค ที่นักกฎหมายของเราพูดกันอยู่บ่อยๆ ว่า “เมื่อกฎหมายไม่ได้เขียนไว้ เราก็ไม่ต้องทำ หรืออย่าไปทำเลย”
       “ ความเป็นอิสระของตุลาการ“ ไม่ว่าจะเป็นตุลาการของศาลปกครองหรือของศาลใดก็ตาม หมายถึงความเป็นอิสระในการชี้ขาดคดี แต่ไม่ได้หมายถึงความเป็นอิสระในการทำงานหรือไม่ทำงาน หรือทำงานได้ตามใจชอบ ; ผมเองไม่ทราบว่า ทุกวันนี้ ศาลปกครองมีคดีปกครองค้างอยู่เท่าไหร่ ค้างเพราะเหตุใด และศาลปกครองมีวิธีสะสางคดีที่ค้างเหล่านี้อย่างไร
       ถ้าจะเทียบกับการทำงานของคณะกรรมการกฤษฎีกาในสมัยที่ผมเป็นเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกานั้น ผมจะพิจารณาแยกประเภทงานตามความยากง่ายของเรื่อง ; เรื่องที่ง่ายที่สุด ก็คือเรื่องที่เป็น “ปัญหาข้อกฎหมาย” อย่างเดียว เพราะเป็นคดีที่ไม่มีปัญหาในการหา “ข้อเท็จจริง” ที่อาจจะต้องใช้เวลาและยากที่จะกำหนดเวลาได้แน่นอน ; แต่สำหรับกรณีที่เป็นปัญหาข้อกฎหมายนั้น พิจารณาเมื่อใดก็เสร็จเมื่อนั้น เพราะเป็นเรื่องของการตีความกฎหมาย ซึ่งมีตัวบทที่แน่นอนอยู่แล้ว และถ้าจะ หา “ตัวอย่าง” ที่เคยมีมาแล้วมาประกอบการพิจารณา ก็ใช้เวลาไม่นาน ; ในอดีต ผมในฐานะเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกากำหนดเป็นระเบียบมาตรฐานในเรื่องปัญหาข้อกฎหมายไว้เลยว่า เลขานุการกรรมการร่างกฎหมายจะต้องทำบันทึกความเห็นเพื่อเสนอต่อคณะกรรมการร่างกฎหมายให้เสร็จภายในกี่วัน และเมื่อนำเรื่องเสนอเข้าคณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการร่างกฎหมาย)แล้ว ก็กำหนดเป็นหลักการไว้ว่า จะต้องได้ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกามาภายในการประชุมไม่เกิน ๒ ครั้ง ถ้าช้าไปกว่านี้ เลขานุการต้องมีคำอธิบาย ; และผมใช้ “หลักเกณฑ์” นี้ ในการติดตามเรื่องเสร็จและประเมินผลงานของเลขานุการและการทำงานของกรรมการร่างกฎหมายแต่ละคณะ
       ผมจำได้ว่า ในการไปดูงานที่ Conseil d’ Etat ของประเทศฝรั่งเศสเกี่ยวกับการให้ความเห็นทางกฎหมาย เขาบอกผมว่า ในการให้ความเห็นทางกฎหมาย ถ้าประธานกำหนดระเบียบวาระให้พิจารณาในวันนั้นกี่เรื่อง คณะกรรมการร่างกฎหมายของเขา จะต้องพิจารณาให้เสร็จทุกเรื่องจึงจะปิดประชุมได้ บางครั้งก็ถึงสี่ห้าทุ่ม
       ผมไม่ทราบว่า ขณะนี้ คดีปกครองที่เป็นปัญหาข้อกฎหมายอย่างเดียว มีค้างอยู่จำนวนมากน้อยเพียงใด คดีประเภทนี้น่าจะมีคำวินิจฉัยเสร็จได้โดยเร็ว
       กองบรรณาธิการ : ฉะนั้น แสดงว่าตั้งแต่ปี ๒๕๔๒ จนถึงปัจจุบัน ท่านอาจารย์ฯ มองว่า ศาลปกครองยังไปไหนได้ไม่ไกลใช่ไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : เรื่องนี้คงต้องดูระบบทั้งระบบของกฎหมายมหาชน และคงไม่ได้ดูเฉพาะศาลปกครอง แต่สำหรับศาลปกครองก็คงไปไม่ไกลนัก ; ถ้าดูทั้งระบบ ก็มีบางส่วนที่น่ายินดี เป็นต้นว่า เรามี “กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” ซึ่งเท่ากับเป็น “กฎหมายสารบัญญัติ – substantive law “ ที่มาช่วยวาง
       หลักกฎหมายปกครองให้เรา โดยไม่ต้อง “รอ” ให้เกิดหลักกฎหมายทั่วไปจากคำวินิจฉัยของศาลปกครอง ; เป็นแต่เพียงว่ากฎหมายฉบับนี้ ท่านอาจารย์ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ อดีตเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาที่รับผิดชอบเรื่องนี้ อาจจะเขียนน้อยไปหน่อย เพราะ มีบางส่วนที่ผมเห็นว่า เป็น Key Point สำคัญของหลักกฎหมายปกครอง ที่ควรจะต้องบัญญัติอยู่ในกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง แต่ท่านอาจารย์ชัยวัฒน์ฯ ไม่ได้เขียนลงไว้ให้เป็นลายลักษณ์อักษร เป็นต้นว่า หลักของการใช้ (บังคับ)กฎหมาย จะต้องคำนึงถึงเจตนารมณ์ของกฎหมาย ซึ่งการที่ไม่ได้เขียนหลักนี้ไว้ ทำให้เราพัฒนากฎหมายมหาชนลำบาก
       ขณะนี้ นักกฎหมายของเรามักจะเถียงกันไม่มีที่สิ้นสุดว่า ในการตีความกฎหมายจะเอาถ้อยคำหรือเอาเจตนารมณ์เป็นหลัก และนักกฎหมายของเราต่างคนต่างก็ตีความโดยเล่นสำนวนถ้อยคำ ; ดังนั้น ถ้าเราต้องการหลักการนี้ ให้เป็นหลักของการตีความกฎหมาย ก็ต้องเขียนเป็นตัวบท ; เราประเทศไทย ไม่มีเวลาที่รอการพัฒนา “หลักกฎหมายทั่วไป” ขึ้นมาจากแนวคำวินิจฉัยของศาลปกครอง เพราะนักกฎหมายของเราขาดพื้นฐานในทางนิติปรัชญาและคิดไปไม่ถึง ; กฎหมายเยอรมันเขาเขียนบทนี้ไว้ชัดเจนในกฎหมายของเขา ทั้งๆ ที่ หลักกฎหมายทั่วไปนี้ เขาได้พัฒนาขึ้นมาและยึดถือปฏิบัติกันอยู่แล้ว
       กองบรรณาธิการ : ท่านอาจารย์หมายความว่า ต้องเขียนเป็นลายลักษณ์อักษรบังคับไว้
       ศ. ดร. อมรฯ : ถูกต้องครับ แต่จะเรียกว่าเป็น ”การบังคับ” ก็คงไม่ตรงนัก แต่เป็นการกำหนดแนวทางปฏิบัติ ที่เจ้าหน้าที่ผู้ใช้กฎหมายต้อง“ยึดถือ” เจตนารมณ์ของกฎหมายในการทำหน้าที่ของตน ไม่ใช่เล่นถ้อยคำสำนวนในกฎหมายกัน เป็น “ศรีธนญชัย” ตามที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ; คนนั้นอ้างอย่างนี้ คนนี้อ้างอย่างโน้น
       เลยไม่รู้ว่าจะเอาอย่างไรกันแน่ ; ตรงนี้ ผมเห็นว่า ท่านอาจารย์ชัยวัฒน์ฯ ร่างกฎหมายฉบับนี้ตกหล่นไปในส่วนสำคัญ แม้ว่าดูเหมือนจะเป็นของเล็กๆ น้อยๆ แต่ผมคิดว่า เป็นสิ่งที่สำคัญที่สุดสำหรับนักกฎหมายไทยและสำหรับผู้พิพากษาของไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในขณะที่ การเรียนการสอนวิชากฎหมาย
       ในคณะนิติศาสตร์ ในมหาวิทยาลัยของไทย ยังไม่มีมาตรฐานเหมือนกับประเทศที่พัฒนาแล้ว และนอกจากนั้น ประเทศไทยเรายังมีนิทานพื้นบ้านเรื่องความฉลาดของศรีธนญชัยอยู่อีกด้วย ซึ่งทำให้นักกฎหมายไทยและนักการเมืองของเรา อยากจะฉลาดเหมือนศรีธนญชัย
       ถ้าพวกคุณไม่มี หลักกฎหมายว่าด้วย “การใช้กฎหมาย ให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย” พวกคุณก็จะพบว่า ในกรณีที่ถ้อยคำในกฎหมายมีความหมายได้หลายอย่างและตีความได้หลายอย่าง พวกคุณก็จะไม่มีหลักอะไรมาอ้างอิงว่า จะ “เลือก” ตีความไปในทางใด และทำไมคุณจึงเลือกตีความในทางนี้ ไม่เลือกตีความในทางอื่น ; ผมเห็นว่า เพราะการขาดหลักกฎหมายข้อนี้เอง ที่ทำให้
       นักกฎหมายไทย เป็น “ศรีธนญชัย” ; สิ่งเหล่านี้ สามารถเขียนลงไปตัวกฎหมายลายลักษณอักษรได้ด้วยถ้อยคำไม่กี่ประโยค แต่ถ้อยคำเหล่านี้มีความสำคัญมหาศาล เพราะช่วยให้นักกฎหมายไทยทั้งประเทศ เข้าใจ “กฎหมาย” ได้ง่ายและรวดเร็ว ; ดีกว่าที่จะใช้ “เวลา” มาสอนนักศึกษาในมหาวิทยาลัยหรือทำการสัมมนา
       ตุลาการหรือผู้พิพากษา และก็ยังไม่ทราบว่า หลักเหล่านี้จะกลายมาเป็น “หลักกฎหมายทั่วไป” ตามคำวินิจฉัยของศาลสำหรับให้ยึดถือในการปฏิบัติราชการ ได้เมื่อใด ยังมีอีกข้อหนึ่งครับ ที่ผมเห็นว่าท่านอาจารย์ชัยวัฒน์ฯตกหล่นไป คือ ท่านไม่ได้ใช้คำว่า “นิติกรรมทางปกครอง” ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แต่ท่านเลือกใช้คำว่า “คำสั่งทางปกครอง”บ้าง คำว่า “กฎ” บ้าง ; การใช้คำทางเทคนิค – terminology ที่ไม่ตรงกับ “คำ” ในทางทฤษฎีกฎหมายปกครองที่เป็นสากล ทำให้ หลักกฎหมายต่างๆ ที่เกี่ยวกับทฤษฎีว่าด้วยนิติกรรม
       ไม่ตามมากับตัวบทกฎหมายของเรา เช่น หลักการใช้สิทธิสุจริต หลักนิติกรรมอำพราง หรือหลักอะไรต่ออะไร ก็จะหายไปหมด ; ปัญหาจึงมีว่า เมื่อจะนำหลักเกณฑ์ตามทฤษฎีเหล่านี้มาใช้กับกรณี “คำสั่งทางปกครอง” ตามบทกฎหมายของเรา ก็ต้องอธิบายกันนานด้วยความยากลำบาก เพราะไม่สามารถอธิบายโดยเปรียบเทียบกับ หลัก“นิติกรรม” ในประมวลกฎหมายแพ่งและพานิชย์ของเราได้ เนื่องจากถ้อยคำไม่เหมือนกัน ; ดังนั้น ถ้าหากเพียงแต่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ของเรา ใช้คำว่า “นิติกรรมทางปกครอง” แทนคำว่า “คำสั่งทางปกครอง” ฯลฯ เท่านั้น การสอนเรื่องนิติกรรมทางปกครองก็จะง่ายขึ้นอีกมาก และหลักกฎหมายต่างๆ ทางทฤษฎีที่เกี่ยวกับนิติกรรม ก็จะตามมาเอง
       กองบรรณาธิการ ท่านอาจารย์ฯ กำลังบอกว่า ในทางกฎหมายปกครอง แม้ว่าจะแยก “การกระทำของฝ่ายปกครอง” ออกมาจาก “การกระทำของเอกชน” ; แต่จริงๆ แล้ว หลักการพื้นฐานของกฎหมายปกครอง ก็ยังละทิ้งหลักกฎหมายแพ่งไปไม่ได้ เช่น หลักสุจริตในการใช้สิทธิตามกฎหมาย หลักนิติกรรมอำพราง หรืออะไรพวกนี้ ซึ่งจริงๆ แล้วก็เป็นหลักนิติกรรมเช่นเดียวกัน
       ศ. ดร. อมรฯ : หลักกฎหมายปกครองมี “แนวทาง” เช่นเดียวกับกฎหมายแพ่ง แต่จะพูดว่า “หลักกฎหมายปกครอง” เหมือนกับหลักกฎหมายแพ่งทีเดียวคงไม่ได้ ตัวอย่างเช่น การเสียไปของ “นิติกรรม” ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชน์ของเรา เป็นเรื่องของโมฆะหรือโมฆียะ แต่ในกฎหมายปกครอง เราจะมี “นิติกรรมทางปกครอง” แต่การเสียไปของนิติกรรมทางปกครองเพราะเหตุที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก็จะมี “ผล” ไม่เหมือนกับการเป็นโมฆะหรือโมฆียะของนิติกรรมตามที่บัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เป็นต้น
       ที่ผมพูดว่า “แนวทาง” ของกฎหมายปกครองกับแนวทางของกฎหมายแพ่ง เหมือนๆ กัน ก็คือ ในกฎหมายแพ่ง เรามีเรื่อง นิติกรรม – สัญญา – ละเมิด; ในกฎหมายปกครอง เราก็จะมี นิติกรรมทางปกครอง – สัญญาทางปกครอง – และความรับผิดของรัฐ ซึ่งเทียบได้กับละเมิดในกฎหมายแพ่ง ; ดังนั้น หัวข้อของเรื่องต่างๆ จึงคล้ายกัน แต่สำหรับ“หลักกฎหมาย”ในแต่ละเรื่องที่กล่าวมานี้ จะแตกต่างไปจากกฎหมายแพ่ง โดยจะแตกต่างกันอย่างไร ก็จะต้องไปพูดกันในแต่ละเรี่อง แล้วแต่กรณี ; อย่างไรก็ตาม เท่าที่กล่าวมานี้ ก็เป็นเรื่องของกฎหมายสารบัญญัติ คือ substantive law ที่เทียบกันระหว่างกฎหมายปกครองกับกฎหมายแพ่ง เท่านั้น ; แต่ในส่วนเรื่องของกฎหมายวิธีสบัญญัติ – procedural law ซึ่งได้แก่ “วิธีพิจารณาความ” ของศาลปกครอง กับวิธีพิจารณาความของศาลแพ่งในระบบศาลยุติธรรมนั้น ย่อมมีความแตกต่างกันอย่างแน่นอน ตามที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น
       กองบรรณาธิการ : เมื่อศาลปกครองและกฎหมายปกครอง แยกจากศาลยุติธรรมและกฎหมายแพ่งแล้ว หลายคนเลยเข้าใจไปว่าหลักการก็น่าจะไม่เหมือนกัน ต่างคนต่างคิดกันไปคนละทิศคนละทาง
       ยังมีอีกประเด็นหนึ่งครับ เป็นเรื่องเกี่ยวกับอำนาจของศาลปกครองในการเข้าไปควบคุมฝ่ายปกครอง โดยการสั่งฝ่ายปกครองในคดีพิพาทอันมีเหตุมาจากเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยไม่ปฏิบัติหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร ; คดีประเภทนี้ อยู่ในมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) ของกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองฯ ปี ๒๕๔๒ ; ซึ่งในกฎหมายคณะกรรมการกฤษฎีกา ปี ๒๕๒๒ กับปี ๒๔๗๖ ก็มีบัญญัติไว้เช่นกัน ; สำหรับกรณีหรือคดีประเภทนี้ตามกฎหมายคณะกรรมการกฤษฎีกา ปี ๒๕๒๒ กับปี ๒๔๗๖ ยังพอเข้าใจได้ว่า ในตอนที่นายกรัฐมนตรีสั่งในฐานะหัวหน้ารัฐบาล ก็จะสั่งเหมือนผู้บังคับบัญชาสั่งลูกน้องให้ไปทำในกรณีที่ไม่ทำ หรือถ้าทำช้า ก็สั่งให้ทำให้เร็วขึ้น ; แต่กับกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองในปี ๒๕๔๒ ที่เป็นศาลปกครองเต็มรูปแล้ว การสั่งการก็จะเป็นตุลาการเป็นผู้สั่งตามคำวินิจฉัยของศาล ซึ่งเป็นการใช้อำนาจตุลาการ ไม่ใช่อำนาจของนายกรัฐมนตรีอีกต่อไป ; ทีนี้ ตอนที่ศาลปกครองไปสั่งให้หน่วยงานทำหรือทำให้เร็วขึ้น ดูเหมือนตุลาการจะเข้าไปสั่งการในฐานะเป็นผู้บังคับบัญชาฝ่ายปกครองแล้ว ใช่ไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : คุณจะต้องทราบว่า อำนาจของศาลปกครองนั้น หลักใหญ่ ก็คือ การสั่งให้เพิกถอน “นิติกรรมทางปกครอง” ของฝ่ายปกครองหรือของเจ้าหน้าที่ฝ่ายบริหาร และตามลักษณะที่แท้จริงของ “คดีปกครอง” ก็คือ เป็นการฟ้องให้เพิกถอนนิติกรรมทางปกครอง โดยไม่ได้ฟ้องใครเป็น“จำเลย” ; ดังนั้น ในการสอนนักศึกษาเกี่ยวกับศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง รวมทั้งการฟ้องและการเขียนคำฟ้อง คงต้องทำความเข้าใจกับผู้ที่เกี่ยวข้องให้ดี ; คดีปกครองเป็นคดีที่ไม่มี “จำเลย” แต่เป็นการ attack นิติกรรมทางปกครอง และให้เจ้าหน้าที่ผู้ที่ทำนิติกรรมทางปกครองมาชี้แจง ศาลปกครองจึงไม่ได้ไปสั่งการกับเจ้าหน้าที่ฝ่ายบริหาร
       ในกรณีหรือคดีปกครองบางประเภทที่ศาลปกครองจำเป็นต้องสั่งให้ฝ่ายบริหารทำ เช่นในกรณีที่ฝ่ายบริหารปฏิบัติหน้าที่ละเลยต่อหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้า ถ้าศาลปกครองไปสั่งเองก็เท่ากับศาลปกครองต้องใช้ “อำนาจในทางบริหาร” : และในการที่จะบัญญัติให้ศาลมีอำนาจสั่งการเช่นนี้ จำเป็นจะต้องคำนึงถึงหลักที่ว่า ศาลปกครองหรือพูดให้ตรงก็คือ “ตุลาการ” ศาลปกครองผู้ทำคำวินิจฉัยนั้น ไม่ได้อยู่ในฐานะที่จะรับผิดชอบได้ ถ้าหากเกิดความผิดพลาดในคำวินิจฉัยที่ตนเองสั่งและเกิดความเสียหายขึ้น ; ดังนั้น การที่จะให้ศาลปกครองมีอำนาจสั่งการต่อฝ่ายบริหารได้เพียงใด และในกรณีที่ศาลปกครองมีคำวินิจฉัยสั่งไปแล้วแต่ฝ่ายบริหารไม่ปฏิบัติตาม จะมีมาตรการบังคับอย่างไร จึงขึ้นอยู่กับตัวบทกฎหมายที่จะบัญญัติไว้ ซึ่งผู้ที่ออกแบบเขียนกฎหมายจะต้องระมัดระวัง และ “อำนาจ” นี้ เป็นอำนาจของศาลที่เกิดจากบทกฎหมาย ไม่ได้สั่งการในฐานะที่เป็นผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่ ซึ่งเมื่อผู้บังคับัญชาสั่งผิดพลาดประการใด ผู้บังคับบัญชานั้นเองต้องรับผิดชอบ
       ผมพบว่า ในต่างประเทศ บางทีศาลปกครองก็มีอำนาจวินิจฉัยสั่งการต่อฝ่ายบริหาร โดยกฎหมายจะไม่กำหนด “มาตรการบังคับ” ให้ต้องดำเนินการตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองไว้ แต่จะปล่อยให้เป็นดุลพินิจของหัวหน้าฝ่ายผู้บริหารที่มีตำแหน่งรับผิดชอบสูงสุด ที่จะรับผิดชอบและพิจารณาเอาเองว่าควรจะสั่งการอย่างไรและเพียงใด และดังนั้น “สภาพบังคับ” ของการไม่ปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองในกรณีเช่นนี้ จึงจะมาจากสภาพบังคับทางสังคม
       พูดกันตามความจริง เราก็ไม่อาจแน่ใจได้ว่า คำวินิจฉัยของศาลปกครองจะถูกต้องเพียงใด และถ้าหากมีการบังคับให้ต้องสั่งการให้เป็นไปตามคำวินิจฉัยของศาลแล้ว จะเป็นผลดีแก่การบริหารราชการ ซึ่งเป็นประโยชน์สาธาณะหรือไม่ ทั้งนี้เนื่องจากตุลาการศาลปกครองพิจารณาจากข้อเท็จจริงที่จำกัด คือ พิจารณาข้อเท็จจริงเฉพาะที่ปรากฎในคดีที่ “เอกชน” นำมาสู่ศาลปกครองเท่านั้น ; แต่ผลดีผลเสียในการบริหารราชการหรือการบริหารการบริการสาธารณะนั้น กระทบไปไกลกว่านั้น ทั้งทางตรงและทางอ้อม
       สมมติว่า ถ้าหากมีมาตรการบังคับให้ต้องปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองเสมอไป แล้วเกิด “ผลเสีย” แก่การบริหารราชการอันเป็นประโยชน์สาธารณะ แต่ “ตุลาการศาลปกครอง”ที่ทำคำวินิจฉัยนั้น ไม่อยู่ในฐานะที่จะต้องรับผิดชอบ เพราะตุลาการย่อมเป็นอิสระ ; สภาพการณ์เช่นนี้ในผลสุดท้าย ก็จะเป็นผลเสียแก่ประโยชน์ส่วนรวมนั่นเอง ดังนั้น จึงเป็นสภาพการณ์ที่ไม่พึงประสงค์ และจะต้องหลีกเลี่ยง ไม่ควรให้เกิดขึ้นในระบบบริหาร
       ด้วยเหตุนี้ จึงเป็นที่ยอมรับกันว่า ในกรณีที่ไม่มีมาตรการบังคับให้ฝ่ายบริหารให้ต้องปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของศาลปกครอง สภาพบังคับของคำวินิจฉัยของศาลปกครองก็จะมาจากภายนอก คือจากสังคม เพราะโดยที่คำวินิจฉัยของศาลปกครองเป็นกระบวนการที่เปิดเผย และมีเหตุผลที่เปิดเผย ดังนั้น ผู้รับผิดชอบสูงสุดในทางบริหารก็จะต้องรับผิดชอบต่อสังคมเอาเอง และต้องอธิบายให้สังคมเห็นเองว่า การที่ไม่ปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของศาลปกครอง ตนเองมีเหตุผลพอเพียงหรือไม่ ผลดีหรือผลเสียอยู่ที่ใหน ข้างใดจะมากกว่ากัน สังคมจะยอมรับได้หรือไม่ ซึ่งเป็นมาตรการบังคับทางสังคม
       ผมคิดว่า ระบบศาลปกครอง ไม่ว่าของต่างประเทศหรือของเรา ก็จะต้องมี “ระยะของการพัฒนาและการปรับตัว” โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประเทศไทยในขณะนี้ ซึ่ง “ตุลาการ”ของศาลปกครองของเรายังขาดประสบการณ์และความเชี่ยวชาญ คำวินิจฉัยของศาลปกครองของเราเป็นคำวินิจฉัยที่มี “ตรรกะ”บ้าง ไม่มีตรรกะบ้าง มี “จุดหมาย” ของกฎหมายมหาชนบ้าง ไร้จุดหมายเป็นศรีธนญชัยบ้าง ; ดังนั้น เราคงจะต้องรอจนกว่าเราแน่ใจว่า ศาลปกครองซึ่งได้แก่ตุลาการของเรา มีคุณภาพและประสบการณ์สูงขึ้น และจนกว่าวงการวิชาการภายนอกของเรา จะสนใจเข้ามาตรวจสอบคุณภาพของคำวินิจฉัยของศาลปกครองมากกว่านี้ และด้วยคุณภาพที่สูงกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ; และเมื่อถึงเวลานั้น เราจึงค่อยมาพิจารณาว่า
       เราจะกำหนด “มาตรการบังคับ” ให้ฝ่ายบริหารต้องปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของศาลปกครอง อย่างไรและเพียงใด ซึ่งผมก็ไม่ทราบว่า จะนานอีกเท่าใด ; และแน่นอนว่า เราคงจะต้องเริ่มต้นด้วยพิจารณากำหนดมาตรการบังคับเฉพาะในกรณีที่มี “ความเสี่ยง” ต่อความเสียหายต่อระบบความรับผิดชอบในการบริหารราชการ น้อยที่สุด เพราะเราต้องไม่ลืมว่า ตุลาการศาลปกครองไม่อยู่ในฐานะที่จะต้องรับผิดชอบ ใน “ผล” ที่เกิดจากคำวินิจฉัยของตนเอง
       แนวทางของการพัฒนาระบบศาลปกครอง ก็เป็นเช่นนี้แหละครับ ; ผมคิดว่า เมื่อใด
       ที่คำวินิจฉัยของศาลปกครองของเรามีคุณภาพและมีตรรกพอที่จะสร้าง “general principles of law” ให้เป็นที่ยอมรับของคนทั่วไปและของนักวิชาการได้ “ประเด็น” เรื่องมาตรการบังคับนี้ ก็จะเกิดขึ้นเอง ; แต่ถ้าเกิดก่อนหน้านี้ ผมก็ไม่ทราบว่า จะเป็น “ผลดี” หรือไม่ หรือกลับจะเป็นสร้างปัญหาและความเสียหายให้แก่ “ประโยชน์ส่วนรวม” มากขึ้นกว่าเดิม ; และคำว่า “ประโยชน์ส่วนรวม” ในที่นี้ ไม่ได้มีความหมายเฉพาะ “ประโยชน์ของผู้ที่เกี่ยวข้องในคดี”ที่ศาลปกครองมีคำวินิจฉัย เท่านั้น
       กองบรรณาธิการ : แล้วจนถึงวันนี้ ศาลปกครองในสายตาของท่านอาจารย์ฯ ได้สร้าง general principles of law มาบ้างหรือไม่ครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ผมคงต้องพูดกันตามความเป็นจริงนะครับ ผมเห็นว่า คำวินิจฉัยของศาลปกครองในปัจจุบันนี้ สร้าง “หลักกฎหมายทั่วไป” ได้น้อยมาก หรือเกือบไม่ได้สร้างขึ้นมาเลยก็ว่าได้ ; ผมพบว่า คำวินิจฉัยของศาลปกครองที่ปรากฏอยู่ในขณะนี้ ส่วนมากเป็นคำวินิจฉัยที่มุ่งถึง “ผล” เฉพาะในคดีนั้นเท่านั้น และการให้เหตุผลในคำวินิจฉัยแต่ละคดี ก็เป็นการให้เหตุผลตาม “ความเห็น” ของผู้พิพากษาที่ทำคดี ที่แสดงให้เห็นถึงสภาพและความแตกต่างกันในพื้นฐานทางวิชาการและประสบการณ์
       ผมอยากให้พวกคุณไปอ่านคำวินิจฉัยของศาลปกครองของเราให้มากๆ ; ผมมีความเห็นเป็นการส่วนตัว ไม่ว่าพวกท่านจะเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยก็ตาม คำวินิจฉัยของศาลปกครองที่เห็นว่ายาวๆ นั้น จะเป็นส่วนของการบรรยายข้อเท็จจริงเกือบทั้งหมด แต่ “เหตุผล” ของตุลาการศาลปกครองในการตัดสินคดี จะเป็นส่วนในตอนท้ายๆ ของคำวินิจฉัย ซึ่งจะมีข้อความที่สั้นมาก หรือถ้าจะมีข้อความยาวก็จะเป็นการเขียนที่วนไปวนมา ซ้ำไปซ้ำมา ; และถ้าพวกคุณตรวจดูวิธีการจับ“ประเด็น”จากข้อเท็จจริง และการตั้งประเด็นชี้ขาดในข้อกฎหมาย ก็จะพบว่า เป็นประเด็นที่เป็น “สามัญ” ที่ไม่สามารถใช้เป็นหลักในการบริหารราชการได้ ; ผมคงไม่มีเวลาและโอกาสที่จะมาวิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาลปกครองให้เป็น “ตัวอย่าง” เป็นรายคดีได้ แต่ถ้าพวกคุณอยากจะทราบว่า คำวินิจฉัยของศาลปกครองของไทยว่าเขียนดีหรือไม่ดี ก็ขอให้ไปอ่านคำวินิจฉัยของ “ศาลปกครองของประเทศที่พัฒนาแล้ว” แล้วเปรียบเทียบกันดู ก็จะเห็นความแตกต่างได้อย่างชัดเจน
       การที่คำวินิจฉัยของศาลปกครอง จะสร้าง general principles of law ขึ้นมาได้นั้น จำเป็นจะต้องมีการกำหนดแนวทางในการวินิจฉัยคดี คือ มีการกำหนดประเด็นข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายต่างๆ อย่างเหมาะสม เพื่อนำไปสู่ “หลักการ”ที่จะใช้เป็นหลักปฏิบัติในการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการบริหารราชการได้ และจะต้องมีการอธิบายเหตุผลที่เป็นตรรกที่ครอบคลุมปัญหาในทางบริหาร จนกระทั่งการให้เหตุผลในคำวินิจฉัยนั้นได้รับการยอมรับในวงการกฎหมายทั่วไป ; ซึ่งผมไม่คิดว่า คำวินิจฉัยของตุลาการศาลปกครองของเราในขณะนี้ จะมีศักยภาพถึงขั้นนี้
       กองบรรณาธิการ : อาจเพราะศาลปกครองเพิ่งตั้งมาได้เพียง ๙ ปี เท่านั้น ใช่หรือไม่ครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ก็อาจจะเป็นได้ครับ แต่จะ ๙ ปีหรือกี่ปีก็อาจไม่สำคัญ แต่อยู่ที่ว่าเราจะมี“วิธีการ”ที่จะพัฒนา “คุณภาพ” คำวินิจฉัยของศาล ซึ่งก็คือ “คุณภาพ” ของตุลาการนั่นเอง ได้เร็วเพียงใด ; การพัฒนาคุณภาพของตุลาการ ขึ้นอยู่กับมาตรการหลายๆ ประการ เช่น วิธีการเลือกหรือคัดสรรหาตัวบุคคลที่จะเข้ามาเป็นตุลาการ การกำกับการทำงานของตุลาการ วิธีการการประเมิน “ผลงาน” ของตุลาการแต่ละท่าน และการเลื่อนระดับของตุลาการให้เป็นไปตามผลงานของตุลาการ ; สิ่งเหล่านี้เป็นสิ่งจำเป็น ถ้าเราต้องการจะพัฒนาศาลปกครอง
       นอกจากนั้น ยังขึ้นอยู่กับ “วงการภายนอก” คือ วงการกฎหมายและวงการวิชาการในมหาวิทยาลัยของเรา ว่า จะมีความสนใจตรวจสอบ และวิเคราะห์วิจารณ์คำวินิจฉัยของศาลปกครองมากน้อยเพียงใดและถึง“มาตรฐาน”ทางวิชาการหรือไม่ ทั้งนี้เพราะการวิเคราะห์วิจารณ์ของวงการภายนอก จะเป็นแรงผลักดันให้ตุลาการศาลปกครอง จำต้องเพิ่ม “คุณภาพ” ในผลงานของตนเอง ; และแน่นอน การวิเคราะห์วิจารณ์ในที่นี้ ผมมิได้หมายความถึง ความเห็นของนักวิชาการ ประเภทที่ให้ความเห็นเพียงด้านเดียว หรือประเภทที่วิจารณ์โดยดูแต่เพียง “ข้อยุติ” ของคำวินิจฉัย แต่ไม่อ่านเหตุผลที่ตุลาการเขียนไว้ ; ผมก็หวังไว้ว่า วงการกฎหมายและวงการวิชาการของเรา จะต้องพัฒนาตนเองให้สูงขึ้น เช่นดียวกัน
       พวกคุณคงจำ “ตัวอย่าง” ที่เกิดขึ้นเมื่อเร็วๆ นี้ได้ ซึ่งเป็นกรณีที่ผมมีความเห็นแตกต่างกับนักกฎหมายชั้นนำจำนวนหนี่ง ๓-๔ ท่าน เพราะนักกฎหมายชั้นนำดังกล่าวได้มีความเห็นทางกฎหมายโดยอ้างอิงคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดฉบับหนึ่ง คือ คำวินิจฉัยที่ ๑๗๘/๒๕๕๐ ; เรื่องนี้ เป็นเรื่องที่สืบเนื่องมาจากกรณีที่รัฐบาลใน ปี พ.ศ. ๒๕๕๑ ที่มีนายสมัคร สุนทรเวช เป็นนายกรัฐมนตรี ได้มีมติให้ความเห็นชอบในคำแถลงการณ์ร่วมระหว่างประเทศไทยกับประเทศกัมพูชาเรื่องการขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารเป็นมรดกโลก ; ซึ่งเรื่องนี้ มีคนจำนวนมากไม่เห็นด้วยกับรัฐบาล จนกระทั่งเป็นคดีไปสู่ศาลปกครองตามที่พวกคุณทราบกันอยู่แล้ว : ศาลปกครองกลางได้มีคำสั่งกำหนดมาตรการคุ้มครองชั่วคราว ออกมา ซึ่งได้กลายเป็นประเด็นถกเถียงกันมากในวงการวิชาการกฎหมายว่า คำสั่งกำหนดมาตรการคุ้มครองชั่วคราวของศาลปกครองกลางในกรณีนี้ ถูกต้องหรือไม่
       ผมได้เขียนบทความให้ “ความเห็น” ไว้ว่า การที่นักกฎหมายชั้นนำจำนวนหนึ่งซึ่งมากพอสมควรอ้างอิง หลักกฎหมายว่าด้วย ทฤษฎี acte de gouvernement ของศาลปกครองต่างประเทศว่า เหมือนกันกับ คำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด ที่ ๑๗๘/๒๕๕๐ นั้น ไม่ถูกต้อง ผมไม่เห็นด้วย ; แล้วผมก็เพียงเอา “สาระ” ของทฤษฎี acte de gouvernement ของศาลปกครองต่างประเทศในตำราต่างประเทศ
       มาเทียบกัน “สาระ” ที่เป็นเหตุผลที่เขียนอยู่ใน คำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด ที่ ๑๗๘/๒๕๕๐ มาเปรียบเทียบกัน เพื่อให้เห็นว่า สาระทั้งสองนั้นแตกต่างกัน ; โดยผมให้ความเห็นไว้ว่า ไม่ว่านักกฎหมายชั้นนำดังกล่าวจะเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับมติของรัฐบาลในขณะนั้นหรือไม่ก็ตาม แต่ในการให้ “ความเห็น” ของนักกฎหมายดังกล่าว ไม่ควรอ้างอิง ทฤษฎี acte de gouvernement ของศาลปกครองต่างประเทศ ว่าเหมือนกับ คำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด ที่ ๑๗๘/๒๕๕๐ โดยดูแต่เพียง “ข้อยุติ” ในคดีคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด ที่ ๑๗๘/๒๕๕๐ ว่า เป็น “ข้อยุติ” ที่เหมือนกับการใช้ทฤษฎี acte de gouvernement ของศาลปกครองต่างประเทศ เท่านั้น แต่ควรจะต้องตรวจดู “เหตุผล” ที่เขียนอยู่ในคำวินิจฉัยของ
       ศาลปกครองสูงสุดดังกล่าวด้วย ว่า เป็นเหตุผลที่เหมือนกับทฤษฎี acte de gouvernement ของศาลปกครองต่างประเทศ หรือไม่
       กรณีนี้ เป็นกรณี “ตัวอย่าง”ที่ผมตั้งใจเขียนขึ้น ทั้งๆ ที่ผมไม่ค่อยมีเวลา แต่เป็นเพราะผมต้องการเตือนให้นักกฎหมายของเรา มอง “ความสำคัญ” ของการให้เหตุผลที่อยู่ในคำวินิจฉัยของศาล ไม่ว่าจะเป็นศาลปกครองหรือศาลอื่นใดก็ตาม เพราะถ้าหากนักกฎหมายชั้นนำของเรา ไม่สนใจที่จะอ่าน “เหตุผล” ที่เขียนอยู้ในคำวินิจฉัยของศาลและอ้างอย่างผิดๆ ถูกๆ แล้ว ก็จะสร้างความรู้ผิดๆ และความเข้าใจผิดๆ ให้แก่นักศึกษากฎหมายของเราจำนวนมาก และไม่เป็นแรงผลักดันที่จะทำให้ศาลปกครองต้องพัฒนาคุณภาพของตนเอง ; และถ้าเป็นเช่นนี้ คำวินิจฉัยของศาลปกครองไทย ก็จะไม่มีโอกาสที่จะพัฒนาไปถึงระดับที่สร้าง “หลักกฎหมาย - general principles of law” ของกฎหมายปกครอง ดังเช่นศาลปกครองของประเทศที่พัฒนาแล้วได้
       ผมได้ให้ความเห็นของผมไว้ว่า ผมไม่สามารถเห็นด้วย กับ “แนวการให้เหตุผล” ที่เขียนอยู่ในคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด ที่ ๑๗๘/๒๕๕๐ กรณีความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย – ญี่ปุ่น JTEPA ได้ เพราะถ้าหากถือแนวการให้เหตุผลตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดดังกล่าว ก็จะเป็น
       การตัดอำนาจของศาลปกครอง ไม่ให้ศาลปกครองตรวจสอบ “การกระทำ (ทางปกครอง) ของรัฐบาล” ด้วยเหตุผลเพียงว่าเพราะ “อำนาจในการกระทำการ” นั้น เขียนอยู่ในตัวบทของรัฐธรรมนูญ ; ทั้งๆ ที่ ตามทฤษฎี acte de gouvernement นั้น การกระทำของฝ่ายบริหารใด จะถือว่า เป็น“กระทำของรัฐบาล” ที่อยู่นอกเหนืออำนาจของศาลปกครอง หรือ จะเป็น “การกระทำทางปกครอง” ที่อยู่ในอำนาจศาลปกครองนั้น เขาดูกันที่ “ลักษณะ” ของการกระทำนั้นๆ แต่เขาไม่ได้ดูว่า การให้อำนาจแก่ฝ่ายบริหารในการกระทำการนั้น จะเขียนอยู่ใน “กฎหมาย” อะไร จะเขียนอยู่ในรัฐธรรมนูญหรือเขียนในพระราชบัญญัติ ; รายละเอียดของความเห็นของผม พวกคุณไปหาอ่านเอาเองได้ เพราะมี “หนังสือ” ที่พิมพ์เรื่องนี้ อยู่ ๒-๓ เล่ม
       ในบทความของผมในเรื่องดังกล่าว ผมยังไม่ได้ให้ความเห็นของผมในประเด็นชี้ขาดว่า เรื่องปราสาทพระวิหารที่ยังเป็นคดีค้างอยู่ในศาลปกครองกลางว่า ควรจะมี “ข้อยุติ” อย่างไร ; แต่ขอบอกพวกคุณว่า เท่าที่ผมตรวจดูจากตำราต่างประเทศ “ข้อเท็จจริง” ที่เกี่ยวกับการใช้อำนาจของรัฐบาลไทย” (ภายใต้รัฐธรรมนูญ ที่ใช้ระบบเผด็จการโดยพรรคการเมืองประเทศเดียวในโลก) ในเรื่องนี้ ไม่เหมือนกับ “ข้อเท็จจริง” ในคดีต่างๆ ในทฤษฎี acte de gouvernement ที่เกิดขึ้นประเทศที่พัฒนาแล้ว ; และดังนั้น ผมได้ตั้งปัญหาสมมติ เพื่อให้วงการวิชาการช่วยกัน “คิด” ต่อไปว่า ถ้ากรณีที่มีข้อเท็จจริงที่รัฐบาลของเขาใช้อำนาจช่นนี้ เกิดขึ้นในประเทศที่พัฒนาแล้ว ตุลาการศาลปกครองของเขาจะวินิจฉัยคดีนี้ อย่างไร
       ตามความเห็นของผม ตุลาการศาลปกครองของประเทศที่พัฒนาแล้ว น่าจะมี “ทางเลือก” ในการให้เหตุผลได้อย่างน้อย ๒-๓ ทาง และแน่นอนว่า ในการเลือกวินิจฉัยแต่ละทางเลือก ศาลปกครองของต่างประเทศก็จะมี “ข้อยุติ” ที่ไม่เหมือนกัน อยู่ที่ว่าเขาจะเลือกในทางใด เป็นต้นว่า จะลอกใช้ทฤษฎี acte de gouvernement มาบังคับโดยตรงก็ได้ / หรือจะใช้ทฤษฎีย่อยที่แตกแขนงออกมาจากทฤษฎี acte de gouvernement ที่เรียกว่า théorie des actes détachables ก็ได้ / หรือโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ถ้าปรากฏ “ข้อเท็จจริง” ที่มีเหตุผลเชื่อได้ว่า นักการเมืองที่มีอิทธิพลในรัฐบาลในปี พ.ศ. ๒๕๕๑ ได้เปลี่ยนแนวนโยบายไปจากที่รัฐบาลก่อนๆ เคยยึดถือมา โดยไม่สุจริตและไม่รักษาประโยชน์ของชาติ เพราะนักการเมืองดังกล่าวมีพฤติกรรมนำเอาประโยชน์ส่วนรวมของชาคิไปแลกกับผลประโยชน์ส่วนตัวจากการได้รับสัมปทานทางธุรกิจจากประเทศเพื่อนบ้าน ศาลปกครองของต่างประเทศก็อาจจะใช้หลักการว่าด้วยการบิดเบือนอำนาจ - détournement de pouvoir มาวินิจฉัย ก็ได้
       จนถึงขณะนี้ คำวินิจฉัยของศาลปกครองกลางในกรณีปราสาทพระวิหารนี้ยังไม่ออกมา ซึ่งผมคิดว่า นานเกินสมควร เพราะคดีปราสาทพระวิหารนี้ มีข้อเท็จจริงค่อนข้างชัด และดังนั้น การวินิจฉัยจึงจะอยู่ที่การปรับ “ข้อเท็จจริง” กับ “ข้อกฎหมาย” ที่จะเป็นประเด็นชี้ขาดเท่านั้น ซึ่งผมเห็นว่า คดีนี้ไม่น่าจะเป็น case ที่ยุ่งยากและต้องใช้เวลานาน ; ดังนั้น ผมกำลังคอยดูอยู่ว่า ศาลปกครองในคดีนึ้จะมีคำวินิจฉัยอย่างไร โดยตุลาการเจ้าของสำนวนและตุลาการผู้แถลงคดีจะตั้ง “ประเด็นชี้ขาด” อย่างไร และคณะตุลาการที่เป็นองค์คณะ จะเขียนให้เหตุผลในคำวินิจฉัยคดีนี้ อย่างไร ; และที่สำคัญที่จะต้องดู ก็คือ คำวินิจฉัยของศาลปกครองกลาง เป็นไปตาม “เจตนารมณ์” ของกฎหมายมหาชน หรือไม่เพียงใด เห็นไหมครับว่า เพียงเพราะการที่ “พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัตราชการทางปกครองฯ” ตกหล่นไม่ได้นำหลักการที่ว่า “การใช้กฎหมาย ให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย” มาบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร ให้เหมือนกับกฎหมายของประเทศเยอรมนีเท่านั้น ทำให้เราต้องอธิบายและพัฒนากฎหมายมหาชนของเรา ยากลำบากขึ้นเพียงใด
       มีอาจารย์ในมหาวิทยาลัยบางท่าน ทวงให้ผมเขียน “ความเห็น” ในกรณีปราสาทพระวิหารให้จบ เพื่อผมจะได้ให้ความเห็นว่า กรณีเขาพระวิหารนี้ จะเป็น acte de gouvernement หรือไม่ ; ผมคงต้องขอเรียนว่า ถ้าผมเป็นตุลาการศาลปกครอง ผมคงจะไม่ยากในการใช้กระบวนการพิจารณาของศาลปกครองในการหาข้อเท็จจริงในคดี และผมคงเขียนคำวินิจฉัยเรื่องนี้เสร็จไปแล้ว ; แต่บังเอิญผมไม่ใช่ตุลาการ
       ศาลปกครอง ผมก็เลยไม่มี “หน้าที่” จะต้องให้ความเห็น ; และตามที่กล่าวมาแล้วข้างต้น ผมเขียนบทความในเรื่องกรณีปราสาทพระวิหารนี้ เพียงเพื่อต้องการ “เตือน” วงการกฎหมายและวงการวิชาการของเรา ให้สนใจและให้ความสำคัญกับ “เหตุผล” ที่ตุลาการหรือผู้พิพากษาเขียนไว้ในคำวินิจฉัยของศาลเท่านั้น ; แต่ถ้า “วงการวิชาการ” ของเรายังไม่สนใจที่จะอ่านเหตุผลที่อยู่ในคำวินิจฉัยของตุลาการ และไม่สังเกตเห็นประเด็นความแตกต่างระหว่างเหตุผลของทฤษฎีกฎหมายกับเหตุผลที่เขียนอยู่ในคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด ที่ ๑๗๘/๒๕๕๐ แล้ว ผมก็คิดว่า การที่ผมจะเขียนบทความต่อไปเพื่อให้ความเห็นเป็น “ข้อยุติ” ของกรณีประสาทพระวิหาร ก็ดูจะไม่เกิดประโยชน์อันใดแก่วงการกฎหมายและวงการวิชาการ ตามสภาพที่เป็นอยู่ในขณะนี้
       กองบรรณาธิการ : ท่านอาจารย์ฯ อยากเห็นศาลปกครองจากวันนี้ไป มีอะไรที่ต้องเพิ่ม หรือมีอะไรที่ต้องคงไว้ครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ขณะนี้ ระบบคงยังไม่สมบูรณ์ แม้ว่าจะพัฒนาไปได้บางส่วน ; อันที่จริง บทบัญญัติของกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองเท่าที่มีอยู่ ก็ยังเปิดโอกาสให้พัฒนาได้อีก ; “เครื่องมือ”ใ นการเพิ่มเติมบทกฎหมายให้สมบูรณ์ได้ ก็คือ การวางระเบียบและกำหนดวิธีปฏิบัติต่างๆ ขึ้นตาม “หลักทั่วไปของการบริหารงานศาล” และอำนาจหน้าที่นี้ น่าจะเป็นบทบาทของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครอง (ก.ศป.) และบทบาทของที่ประชุมใหญ่ตุลาการ ในศาลปกครองสูงสุด ; ผมคิดว่า ตราบใดที่การวางระเบียบกำหนด “แนวทางปฏิบัติ” ไม่ขัดกับบทกฎหมายและไม่ขัดกับหลักความเป็นอิสระของตุลาการในการขี้ขาดคดีแล้ว คณะกรรมการตุลาการศาลปกครอง (ก.ศป.) และที่ประชุมใหญ่ตุลาการ ในศาลปกครองสูงสุด ย่อมมีอำนาจทำได้เสมอ ; พวกคุณคงต้องไปดูตัวบทกฎหมายอีกที ว่าทำได้ประการใดบ้าง เพราะผมพูดไปตาม “หลักกฎหมายทั่วไป” ของกฎหมายมหาชน
       ผมไม่ทราบ ขณะนี้ศาลปกครองได้ทำไปแล้วมากน้อยเพียงใด แต่ผมคิดว่า ศาลปกครองคงต้องมองหา “วิธีการ” เพื่อวางระเบียบปฏิบัติภายในศาล เพื่อเสริมความสมบูรณ์ให้แก่บทบัญญัติของกฎหมาย เพราะเป็นเรื่องสำคัญที่ต้องทำ ศาลปกครองคงพัฒนาไปไม่ได้ ถ้าตุลาการทุกคนต่างคนต่างทำ
       ผมได้พูดไปบ้างแล้ว เกี่ยวกับการทำงานของสำนักงานศาลปกครอง ซึ่งมีเลขาธิการสำนักงานศาลปกครองทำงานรับผิดชอบโดยตรงต่อประธานศาลปกครองสูงสุด ; ผมอยากจะย้ำถึงความสำคัญของผู้ดำรงตำแหน่ง“ประธานศาลปกครองสูงสุด” ; ผมเห็นว่า ตามกฎหมาย “ประธานศาลปกครองสูงสุด” จะมีงานบริหารอยู่ ๒ ด้าน คือ ในด้านของศาล ในฐานะที่เป็นประธานของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครอง(ก.ศป.) และในด้านของการบริหารงานในสำนักงานศาลปกครอง ในฐานะที่เป็นผู้รับผิดชอบโดยตรงในการดูแลการทำงานของ “เลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง” ซึ่งเป็นหัวหน้าหน่วยธุรการของศาลปกครอง ดังนั้น ประธานศาลปกครองจึงมีบทบาทสำคัญในการเชื่อมงานทั้งสองด้านของศาลปกครอง เข้าด้วยกัน
       ผมขอย้อนกลับมากล่าวซ้ำถึง “งานธุรการ” ของสำนักงานศาลปกครอง ในส่วนที่เกี่ยวกับงานการ วิเคราะห์แนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองที่กล่าวมาแล้วข้างต้น ซึ่งคำวินิจฉัยนี้มีเป็นจำนวนมาก ทั้งที่มาจากศาลชั้นต้นในภาคต่างๆ และในศาลปกครองสูงสุดเอง ; ผมเห็นว่า งานวิเคราะห์ฯ นี้มีความสำคัญมาก โดยจำเป็นต้องมีระบบและมีแผนงาน ซึ่งประธานศาลปกครองสูงสุดอาจกำหนดและทำร่วมกับเลขาธิการสำนักงานศาลปกครองได้ ; เพราะถ้าไม่มีการทำงานของหน่วยธุรการของศาลในด้านนี้ แล้ว การบริหารงานบุคคลของ “องค์กรบริหารสูงสุดของตุลาการศาลปกครอง” ซึ่งได้แก่ประธานศาลปกครองสูงสุดและคณะกรรมการตุลาการศาลปกครอง ก็คงจะไม่มีโอกาส “รู้จัก” ตุลาการในศาลปกครองได้ทั้งหมดหรือมีโอกาสน้อยมาก
       ผมเห็นว่า การกำกับและการตรวจสอบ“งาน”ของตุลาการที่มีสถานภาพเป็นอิสระ ที่จะได้ผล (ดี) มากที่สุดโดยไม่ขัดกับหลักการของความเป็นอิสระ คือ การจัดระบบให้มีการวิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาล โดยนักวิชาการ ที่ทำงานอยู่ใน “ส่วนงานทางวิชาการ ของหน่วยธุรการของศาล” นั้นเอง และ เมื่อมีการวิเคราะแล้ว ก็นำการวิเคราะห์ในกรณีที่สำคัญ ๆ และเป็นประโยชน์แก่ส่วนรวมมาพิมพ์เผยแพร่ในวารสารของศาล ; “วิธีการ” นี้ จะเป็นแรงผลักดันให้เกิดการพัฒนา “คุณภาพ” ในระบบตุลาการของศาล โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในขณะที่ระบบตุลาการของเรา ยังไม่มี “การตรวจสอบภายนอก” ที่มีคุณภาพ ; การตรวจสอบภายนอก ได้แก่ การติดตามวิเคราะห์คำพิพากษาของศาลโดยบุคคลภายนอก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง โดยคณาจารย์กฎหมายในคณะนิติศาสตร์ ของมหาวิทยาลัย ; การที่เราไม่มีการตรวจสอบภายนอก สาเหตุส่วนหนึ่ง มาจาก “มาตรฐานทางวิชาการ” ของคณาจารย์กฎหมายของเราที่ยังต่างระดับกับประเทศที่พัฒนาแล้ว(มาก) และสาเหตุอีกส่วนหนึ่ง คงมาจากปัญหาเรื่อง “การละเมิดอำนาจศาล” ที่เรายังไม่มีมาตรฐานที่แน่นอน จึงทำให้บุคคลภายนอกไม่ค่อยกล้าให้“ความเห็น”ในคำพิพากษาของศาล เพรากลัวจะถูกลงโทษ ; ดังนั้น ระบบการวิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาล โดยหน่วยงานธุรการของศาล จึงเป็น “วิธีการ” ที่จำเป็น ถ้าเราจะพัฒนาระบบตุลาการของศาลปกครอง
       ผมไม่คิดว่า ตุลาการศาลปกครองส่วนมากหรือเกิอบทั้งหมดของเรา ที่มีตำแหน่งแล้วและมีอำนาจการชี้ขาดคดีอยู่แล้ว จะสามารถพัฒนาตนเองได้ ถ้าไม่มีระบบตรวจสอบและการให้ความรู้เพิ่มเติมกำกับไว้
       กองบรรณาธิการ : แล้วที่ศาลปกครองดีอยู่แล้ว ที่จะให้คงไว้ล่ะครับ ; ที่ท่านอาจารย์พูดสักครู่ คงเป็นเรื่องการมีตุลาการผู้แถลงคดี ใช่ไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : สำหรับตำแหน่งและหน้าที่ตุลาการผู้แถลงคดีนั้น ผมบอกไว้แล้วว่าเป็นสิ่งจำเป็นในระบบวิธีพิจารณาความคดีปกครองของศาลปกครอง เพราะเป็นกลไกในการกำกับและถ่วงดุล เพื่อให้มีการตรวจสอบ “การใช้ดุลพินิจ” ของตุลาการ ที่วินิจฉัยเป็นองค์คณะ ; การวินิจฉัยเป็นองค์คณะ ทำให้เราไม่สามารถกำหนด “ความรับผิดชอบ” ของตุลาการเป็นรายบุคคลเฉพาะตัวได้ เพราะคำวินิจฉัยเป็น “ผลงาน” ที่มาจากการอภิปรายปรึกษาหารือ และลงชื่อร่วมกันเป็นองค์คณะในการวินิจฉัย แต่คำแถลงการณ์ในคดีของตุลาการผู้แถลงคดี จะเป็นผลงานโดยแท้ของตุลาการผู้นั้น ; ดังนั้น ผมจึงเห็นว่า ถ้าเลิกระบบการแถลงการณ์โดยตุลาการผู้แถลงคดีเมื่อใด ศาลปกครองก็จะเริ่มเสื่อมลงอย่างแน่นอน ; ศาลปกครองควรจะต้องใช้ “ระบบการแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดี” นี้ เป็นเครื่องมือในการยกระดับ “คุณภาพ”ของคำวินิจฉัยของศาลปกครอง ซึ่งได้แก่ คุณภาพของตุลาการนั่นเอง
       ในการพิจารณาเลื่อนระดับตำแหน่งหรือระดับการทำหน้าที่ของตุลาการ ดลอดจนการเลื่อนเงินเดือนของตุลาการ (ซึ่งขณะนี้ ก็ไม่ค่อยมีขั้นให้เลื่อน) ผมเห็นว่า จำเป็นจะต้องมีการ “ประเมิน” ผลงานของตุลาการ ที่ชัดเจน ตรงไปตรงมา ; ในต่างประเทศ “หน่วยธุรการของศาล” เช่น “กระทรวงยุติธรรม” ซึ่งเป็นหน่วยธุรการของศาลยุติธรรม จะเป็นผู้ตรวจสอบคำพิพากษาของศาลและประเมินผลงานของผู้พิพากษา และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมหรือคณะกรรมการตุลาการ ก็จะเป็นผู้ที่รับผิดชอบในการเสนอชื่อบุคคลให้ประมุขของรัฐแต่งตั้งหรือเลื่อนระดับผู้พิพากษาของศาลยุติธรรม ; ถ้าพวกคุณดูโทรทัศน์เกี่ยวกับเรื่องการดำเนินคดีในศาลยุติธรรมของต่างประเทศ พวกคุณก็จะพบว่า ในกรณีที่มีคำพิพากษาที่ “ผิดปกติ” ส่อให้เห็นว่าอาจมีการทุจริตในการตัดสินคดี กระทรวงยุติธรรมก็จะมีหน่วยงานที่ทำการตรวจสอบและสืบสวน ; และตามที่ผมได้กล่าวไว้แล้วว่า เจ้าหน้าที่ที่จะรู้ข้อเท็จจริงและสามารถเข้าถึงข้อมูลในคดีแต่ละคดีได้เท่ากับผู้พิพากษาที่เขียนคำพิพากษา ก็คือ เจ้าหน้าที่ที่ทำสำนวนและว่าคดีนั้นนั่นเอง ซึ่งในคดีอาญาก็จะได้แก่ พนักงานอัยการผู้ที่ทำการฟ้องคดีนั้นๆ ; กระทรวงยุติธรรมของต่างประเทศ ก็คือ กระทรวงของอัยการที่รับผิดชอบในการนำคดีไปสู่ศาล การตรวจสอบ “คุณภาพ” ของคำพิพากษาโดยบุคคลภายนอก เช่นอาจารย์ในมหาวิทยาลัย นั้น ทำได้ยาก เพราะไม่มีโอกาสเข้าถึงข้อมูลในสำนวนคดี และแม้จะโอกาสในบางครั้ง บุคคลภายนอกก็ไม่มีเวลาที่จะตรวจสอบข้อมูลในเชิงลึก เพราะสำนวนคดีนั้นหนาเป็นร้อยๆ พันๆ หน้า; ถ้าหน่วยธุรการของศาลไม่ทำหน้าที่วิเคราะห์และประเมินผลงานนี้แล้ว ก็คงไม่มีคนทำ และการแต่งตั้งและการเลื่อนระดับตุลาการ ย่อมไม่สามารถเลือก “คนดี” ได้
       กองบรรณาธิการ : ท่านอาจารย์ฯ เลยให้ความสำคัญกับหน่วยธุรการของศาลมาตลอด ใช่ไหมครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ถูกต้อง และตามที่กล่าวมาแล้ว ผมได้ใช้ตำแหน่ง “เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา” ซึ่งเป็นหัวหน้าหน่วยธุรการของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ เพียงตำแหน่งเดียว แต่สร้าง “ระบบศาลปกครอง” ขึ้นได้ทั้งระบบ ตั้งแต่การอบรมเจ้าหน้าที่ในการทำสำนวนคดี จนกระทั่งการกำกับแนวการวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ได้ โดยไม่ต้องเข้าไปแทรกแซงความเป็นอิสระของท่านกรรมการแต่อย่างใด เพราะเพียงแต่ท่านกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ทราบว่า สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา มีระบบการติดตามและการวิเคราะห์คำวินิจฉัย และพิมพ์เผยแพร่ลงในวารสารกฎหมายปกครองเท่านั้น คุณภาพของคำวินิจฉัยก็จะดีขึ้นเอง ; พวกคุณต้องเข้าใจว่า คำว่า “หน่วยธุรการของศาล” ตามความหมายในที่นี้ ไม่ใช่หมายถึง หน่วยธุรการที่ทำงานเรื่องของการจัดโต๊ะจัดเก้าอี้ ซื้อวัสดุสิ่งของ หรือจัดพนักงานคดีปกครองให้เป็นเลขานุการของตุลาการศาลปกครอง แต่เป็นคำที่มีความหมายกว้างกว่านั้น
       กองบรรณาธิการ : ท่านอาจารย์ฯ เห็นว่าปัจจุบันนี้ ศาลปกครองจะช่วยทำให้ปัญหาบ้านเราลดลงได้บ้างหรือไม่ครับ
       ศ. ดร. อมรฯ : ก็ช่วยได้ในบางครั้ง แต่ช่วยในลักษณะอย่างที่ผมบอก คือ ช่วยให้ปัญหาบรรเทาลงเป็นรายคดี อาจถูกบ้างผิดบ้าง บางคดีก็แก้ปัญหา บางคดีก็สร้างปัญหาเพิ่มขึ้น ; แต่โดยรวมแล้ว แม้ในคดีที่คำวินิจฉัยมี “ข้อยุติ” ที่สามารถแก้ปัญหาได้ แต่ก็จะเป็นการแก้ปัญหาเฉพาะในคดีนั้นเท่านั้น ไม่สามารถสร้าง general principles of law ขึ้นมาได้ ; แต่ผมคงจะไม่พูดว่า เป็นความผิดพลาดของผู้ที่เป็นตุลาการ เพราะผมเห็นว่า เรื่องนี้เป็นความผิดพลาดของวงการวิชาการในมหาวิทยาลัย ที่สอน “กฎหมาย” ให้นักกฎหมายไทยทั้งประเทศ กลายเป็นนักเล่นถ้อยคำสำนวนหรือเป็นศรีธนญชัย โดยไม่รู้จักนิติปรัชญาของกฎหมายในยุคปัจจุบัน ศตวรรษที่ ๒๐
       กองบรรณาธิการ : คำถามสุดท้ายครับ อยากจะให้ท่านอาจารย์ฯ ฝากอะไรกับสังคมไทย ว่าจะอยู่กันอย่างไรดีครับ
       ศ. ดร. อมรฯ พวกคุณถามว่า จะฝากอะไรกับสังคมไทย บ้าง ; “คำถาม”นี้ คงจะเกินกว่าขอบเขตของเรื่องศาลปกครอง ; ปัญหาของเราที่ว่า สังคมไทยจะอยู่กันอย่างไรในขณะนี้ เป็นปัญหาของกฎหมายรัฐธรรมนูญ มากกว่าเป็นปัญหาของกฎหมายปกครอง เพราะเป็นปัญหาเกี่ยวกับ การจัด “ ระบบสถาบันการเมือง – form of government” ในรัฐธรรมนูญของเรา ; “คดีปกครอง”ที่มีปัญหากฎหมายแปลกๆ ที่เมืองนอกเขาไม่มีกัน ที่มาสู่ศาลปกครองในขณะนี้ เป็นผลมาจากปัญหาทางการเมือง ประกอบกับการเล่นถ้อยคำสำนวนในกฎหมาย ของนักกฎหมายไทย
       ถ้าคุณไปอ่าน “เอกสาร”ประกอบการอภิปรายของผม เรื่อง การปฏิรูปการเมือง กับ อนาคตของประเทศไทย ที่เพิ่งผ่านมา ๒ – ๓ วันนี้ ที่คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ที่กล่าวมาแล้ว พวกคุณก็จะรู้ว่า การแก้ปัญหาของรัฐธรรมนูญ เป็นเรื่องที่ฝากกันไม่ได้ แต่เป็นเรื่องของคนไทยทุกคนจะต้องช่วยกันแก้ ; ผมได้พูดมาแล้วว่า ปัญหาของเราเป็นปัญหาที่เกิดจาก สถาบันการเมืองสูงสุด คือ “รัฐบาล” กับ“สภา” ซึ่งเป็นระบบเผด็จการโดยพรรคการเมืองของนายทุน ในระบบรัฐสภา และเป็นรัฐธรรมนูญประเทศเดียวในโลก ; ถ้าระบบสถาบันการเมืองของประเทศไม่ดี “กฎหมาย” ที่ตราขึ้นโดยสถาบันการเมือง ก็ไม่ดี แต่จะเป็นกฎหมายที่ออกมาเพื่อรักษาผลประโยชน์ของตัวเองและพรรคพวก มากกว่าออกมาเพื่อประโยชน์ส่วนรวม
       ที่กล่าวมาแล้ว ผมได้สรุปถึงสาเหตุของการเกิด “ระบบเผด็จการโดยพรรคการเมืองของนายทุน ในระบบรัฐสภา” ในประเทศไทยแล้ว และผมได้บอกไว้แล้วว่า ศาลปกครองของเราเกิดขึ้นมาได้ ก็เพราะความเสื่อมทางการเมืองของนักการเมืองนายทุนที่แย่งกันหาประโยชน์ในระบบนี้ ดังนั้น ผมจะขอจบการสัมภาษณ์ในวันนี้ ด้วยการสรุป “วิธีแก้ปัญหา” ที่จะเป็นทางออกของประเทศไทย โดยจะสรุบอย่าง สั้นๆ จากเอกสารดังกล่าวข้างต้น
       ผมเห็นว่า อุปสรรคของการพัฒนาการมืองไทย มีอยู่ ๒ ประการ คือ ประการแรก. ขาดความรู้ ซึ่งเป็นเรื่องของนักวิชาการและนักกฎหมาย และ ประการที่ ๒. ขาด statesman ซึ่งเป็นเรื่องของนักการเมือง ; เหตุการณ์ในเมืองไทยขณะนี้ได้เคยเกิดในต่างประเทศมาแล้ว เช่น ในสหรัฐอเมริกาเคยเกิดมาเมื่อ๑๐๐ ปีก่อนและเขาแก้ปัญหาไปนานแล้ว; ผมได้ยกตัวอย่าง statesman ของประเทศที่พัฒนาแล้ว ไว้ ๒ คน คือ Woodrow Wilson ประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกา กับ เดอโกลล์ ประธานาธิบดีของฝรั่งเศส ; ประเทศทั้งสองได้แก้ปัญหาทางการเมืองของเขา โดยอาศัย statesman ซึ่งมีทั้งความรู้ และมีทั้งความเสียสละ ; แต่ประเทศไทย บังเอิญไม่มีทั้งสองอย่าง คือ ไม่มีทั้งความรู้ และไม่มีทั้ง statesman เมื่อ ๑๐๐ ปีก่อน ก่อนที่ Woodrow Wilson จะมาเป็นประธานาธิบดี ประเทศสหรัฐอเมริกาเต็มไปด้วยการทุจริตคอร์รัปชั่นมากมาย จนประธานาธิบดีบางคนถูกยิงตาย ก็คงเหมือนๆ กับสภาพการเมืองประเทศไทยที่เต็มไปด้วยการทุจริตคอร์รัปชั่น ในขณะนี้ ค.ศ. ๒๐๐๙; Woodrow Wilson ได้ศึกษาปัญหาเหล่านี้ตั้งแต่เขาเป็นศาสตราจารย์กฎหมายที่มหาวิทยาลัยโคลัมเบีย และเขาเป็นนักกฎหมายที่เด่นที่สุดของสหรัฐอเมริกาในระยะนั้น; Woodrow Wilson ได้ศึกษากฎหมายเปรียบเทียบ และเขียนบทความจำนวนมากอธิบายว่า ทำไมประเทศในยุโรปจึงไม่มีปัญหาคอร์รัปชั่นมากมายเหมือนสหรัฐอเมริกา ; และหลังจากนั้น เมื่อเขาได้มาเป็นประธานาธิบดีในอีก ๑๗ ปีต่อมาในปี ค.ศ. ๑๙๑๓ – ๑๙๒๑ เขาก็เอาความรู้ของเขา มาสร้าง “ระบบกฎหมายมหาชน”แก้ปัญหาให้สหรัฐอเมริกา เขาเสียสละด้วยการออกกฎหมายลดอำนาจของประธานาธิบดี ซึ่งเป็น อำนาจของตัวเขาเอง ด้วยการสร้างกฎหมายระบบราชการประจำ – civil service ขึ้นในสหรัฐอเมริกา ; Woodrow Wilson ได้ “ปฏิรูปกฎหมายระบบบริหารราชการ” ซึ่งเป็นแนวทางที่สหรัฐอเมริกาได้ยึดถือมาจนถึงขณะนี้ ; สหรัฐอเมริกา ไม่จำเป็นต้องปฏิรูปการเมือง เพราะรัฐธรรมนูญของเขาใช้ “ระบบประธานาธิบดี – presidential system ” ที่ฝ่ายบริหารของเขาแยกจากฝ่ายนิติบัญญัคิ และถ่วงดุลอำนาจกันอยู่แล้ว และสหรัฐอเมริกาสามารถปฏิรูปกฎหมายระบบบริหารราชการได้โดยอาศัย “อำนาจ” ของประธานาธิบดี ถ้าหากได้ประธานาธิบดี ที่เป็น statesman
       สำหรับประเทศฝรั่งเศส เมื่อสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่สองในปี ค.ศ. ๑๙๔๕ คือ เมื่อ ๖๐ ปีเศษมาแล้วนั้น ; ประธานาธิบดีเดอโกลล์ ของฝรั่งเศส ก็มี “ปัญหา”ที่จะต้องแก้คล้ายปัญหาของประเทศไทยในขณะนี้ ประเทศฝรั่งเศส มีสถาบันการเมือง ที่ใช้ระบบรัฐสภา – parliamentary system ซึ่งก็คือ เป็นรูปแบบที่ประเทศไทยใช้อยู่ในขณะนี้ (โดยยังไม่พูดถึงเรื่องการบังคับให้ ส.ส. ต้องสังกัดพรรค ฯลฯ
       ที่นักกฎหมายของเรามาเขียนเติมขึ้นเอง เป็นฉบับเดียวในโลก) ; และนักการเมืองในสภาผู้แทนราษฎรของประเทศฝรั่งเศสในขณะนั้น ไม่ยอมเสียอำนาจของตนเองที่มีอยู่ใน “ระบบรัฐสภา” ซึ่งก็เหมือนกับนักการเมืองในสภาผู้แทนราษฎรของไทยในขณะนี้ปัญหาของประเทศฝรั่งเศส เป็นปัญหาที่มีลักษณะตรงกันข้าม กับปัญหาของสหรัฐอเมริกาในสมัยประธานาธิบดี Woodrow Wilson คือ ประเทศฝรั่งเศสมีระบบกฎหมายมหาชนในระบบบริหารราชการประจำ ซึ่งเป็นระบบพื้นฐานที่ดีอยู่แล้ว แต่ปัญหาของประเทศฝรั่งเศสมาจาก “ระบบสถาบ้นการเมือง”ในรัฐธรรมนูญที่เป็นระบบรัฐสภา – parliamentary system ที่ “ฝ่ายบริหาร” ไม่แยกออกจาก
       “ฝ่ายสภานิติบัญญัติ” จึงทำให้ ส.ส .แย่งกันมาเป็น“รัฐมนตรี”และแย่งอำนาจกันเอง จนการเมืองของประเทศไม่มีเสถียรภาพ ; แต่ในทางตรงกันข้าม สหรัฐอเมริกามี “ระบบสถาบันการเมือง” อยู่ในรูปแบบของระบบประธานาธิบดี – presidential system ซึ่งไม่มี “ปัญหา”จากระบบสถาบันการเมือง แต่สหรัฐอเมริกา ขาดระบบกฎหมายมหาชนที่เป็นพื้นฐานในการบริหารราชการ ทำให้มีนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง ทุจริตคอร์รัปชั่นเป็นจำนวนมาก  ประธานาธิบดีเดอโกลล์ ซึ่งขณะนั้นเป็นเพียงนายพลเดอโกลล์ หัวหน้าฝรั่งเศสเสรี ที่ต่อสู้กับฮิตเล่อร์ในระหว่างสงครามโลกครั้งที่สอง; นายพลเดอโกลล์ ได้ศึกษาปัญหาจุดอ่อนของ “ระบบรัฐสภา”
       ที่ประเทศฝรั่งเศสใช้มาก่อนเกิดสงครามโลกครั้งที่สอง ปี ค.ศ. ๑๙๓๙ อันเป็นเหตุที่ทำให้ประเทศฝรั่งเศสอ่อนแอ ; และดังนั้น เมื่อสงครามโลกครั้งที่สองยุติลง นายพลเดอโกลล์กลับมาประเทศฝรั่งเศส นายพลเดอโกลล์จึงเสนอให้สภาผู้แทนปรับกลไกใน “ระบบรัฐสภา” แต่นักการเมือง คือ ส.ส.ของเขาไม่ยินยอม ; ส.ส.ของเขาในขณะนั้น ค.ศ. ๑๙๔๕ ไม่ยอมเสีย “อำนาจผูกขาด” การบริหารประเทศในระบบรัฐสภา – parliamentary system คือ ขอเป็นทั้ง ส.ส. (ผู้ควบคุมรัฐบาล) และเป็นทั้งรัฐมนตรี (ผู้ที่ถูกควบคุม) ไปพร้อมกัน ดังนั้น การเสนอให้มีปฏิรูปการเมืองของนายพลเดอโกลล์จึงแพ้เสียงในสภาผู้แทนราษฎร ; นายพลเดอโกลล์ ออกจากการเมืองและหลบไปพักอยู่ในชนบทเกือบ ๑๐ ปี ; จนกระทั่งในปี ค.ศ. ๑๙๕๘ ประเทศฝรั่งเศสมีวิกฤตการเมืองและจะล้มละลาย เพราะ ส.ส.แย่งกันเป็นรัฐบาล และรัฐบาลแก้ปัญหาประเทศไม่ได้ ; ส.ส.และประชาชนจึงได้ไปเชิญนายพลเดอโกลล์ให้กลับเข้ามาแก้ปัญหาประเทศ และมอบอำนาจให้นายพลเดอโกลล์แก้รัฐธรรมนุญ ; นายพลเดอโกลล์ จึงปรับเปลี่ยน structure ของระบบรัฐสภา ให้เป็น ระบบใหม่ ที่เรียกกันว่า ระบบ semi-presidential system ซึ่งประเทศฝรั่งเศสได้ใช้มาจนทุกวันนี้ และระบบนี้ ได้กลายเป็นระบบมาตรฐานที่ประเทศต่างๆ ใช้กันทั่วโลกอย่างแพร่หลาย
       ปัญหาการเมืองของเราในปัจจุบันนี้ ค.ศ. ๒๐๐๙ หรือ พ.ศ. ๒๕๕๒ มีสภาพเลวร้าย – vice ยิ่งกว่าประเทศฝรั่งเศสและประเทศสหรัฐอเมริกา กล่าวคือ ประเทศไทย มีปัญหาของทั้งสองประเทศ รวมกัน คือ นักการเมืองนายทุนเจ้าของพรรคการเมือง ที่กำลังผูกขาดอำนาจรัฐอยู่ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ซึ่งเป็นฉบับเดียวในโลก ไม่ยอมเสียอำนาจของตนเอง และในขณะเดียวกัน ก็ช่วยกันทุจริตคอร์รัปชั่นกันอย่างทั่วถึง ทั้งทางตรงและทางอ้อม ภายไต้สภาพกฎหมายระบบการบริหารราชการที่พิกลพิการประเทศไทย เป็นประเทศที่อยู่ในสภาพที่แย่กว่า สหรัฐอเมริกาเมื่อ ๑๐๐ ปีก่อน และแย่กว่าประเทศฝรั่งเศสเมื่อ ๖๐ ปีก่อน และประเทศไทยไม่มีทางออก เพราะประเทศไทยเป็นประเทศที่ไม่มีทั้ง “ความรู้” และ ไม่มีทั้ง “statesman” ที่เป็นผู้บริหารที่มีอำนาจรัฐ ที่เสียสละและมีความรู้มาช่วยเรา ประเทศไทย เป็นประเทศเดียวในโลก ที่สร้าง “ระบบเผด็จการ โดยพรรคการเมือง (นายทุนธุรกิจ)” ในระบบรัฐสภา ขึ้นมาใช้ และประเทศไทย เป็นประเทศที่มี (กฎหมาย) ระบบบริหารพื้นฐานของประเทศที่พิกลพิการ แม้แต่การแต่งตั้ง “ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ” ที่ค้างคาอยู่ในขณะนี้
       ที่ผ่านมาตั้งหลายเดือนแล้วก็ยังตั้งกันไม่ได้ ; ประเทศไทยเป็นประเทศเดียวในโลก ที่มี “นายพลตำรวจ” นับเป็นร้อยๆ และประเทศไทยเป็นประเทศเดียวในโลก ที่ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ มีอำนาจบังคับบัญชาข้าราชการตำรวจทั่วประเทศ ดังนั้น จึงทำให้ตำแหน่งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ กลายเป็นตำแหน่งทางการเมือง ที่นักการเมืองที่ผูกขาดอำนาจ ต้องการให้ “คนของตน” ได้ดำรงตำแหน่งนี้ เพื่อใช้เป็นเครื่องมือของตนในการคุมอำนาจและในการหาผลประโยชน์ ; แต่ไม่มีนักการเมืองคนใด คิดแก้ระบบตำรวจ
       ผมคิดว่า บ้านเมืองเราคงหมดหวังที่จะ “ปฏิรูปการเมือง” ผมก็เลยลองคิดหา “ทางออก” โดยลองคิดดูว่า ในเมื่อเราไม่มี “statesman”แล้ว เราจะหาอะไรมาทดแทน statesmanที่เราไม่มี ได้อย่างไร ; ทางออก คืออย่างไร พวกคุณก็ลองไปหาอ่านเอาเองจากเอกสารที่ผมกล่าวถึงข้างต้น
       กองบรรณาธิการ : หากเป็นเช่นนั้น บ้านเมืองเราก็ยังไม่หมดหวังสิครับ เพราะยังมีวิธีแก้
       ศ. ดร. อมรฯ : ก็พอจะมีอยู่บ้าง ผมเห็นว่า ในเมื่อนักการเมืองนายทุนที่กุมอำนาจรัฐอยู่ในขณะนี้ ไม่ยอมเสียสละอำนาจของตนเอง ก็มีทางเดียวที่เป็น “ทางออก” ของคนไทย คือ เราต้องพร้อมใจกันปฏิรูปการเมือง ด้วยการแก้ รัฐธรรมนูญเพื่อจัดตั้ง”องค์กร”ให้มาทำหน้าที่แก้รัฐธรรมนูญที่เป็นการปฏิรูปการเมืองให้เรา
       ในเมื่อเราไม่มี statesman ที่มีความรู้และมีความเสียสละที่จะมาคิด “รูปแบบ” ของการปฏิรูปการเมืองให้เราเหมือนกับ ๒ ประเทศที่กล่าวมาข้างต้น เรา (คนไทย) ก็น่าจะจัดตั้งองค์กรที่มี “ความรู้ในระดับผู้เชี่ยวชาญกฎหมายรัฐธรรมนูญ” ที่มีความเป็นกลางและไม่มีผลประโยชน์ มาคิดรูปแบบรัฐธรรมนูญใหม่ให้เรา ; ซึ่งแน่นอนว่า ต้องไม่ใช่เป็นองค์กรในรูปแบบ “ส.ส.ร.” ที่ตกอยู่ภายไต้อิทธิพลของนักการเมืองนายทุน ที่เราเคยทำมาแล้วและล้มเหลวมาแล้ว ; และในรัฐธรรมนูญที่จัดตั้งองค์กรดังกล่าว เราก็จะกำหนดกระบวนการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไว้ด้วย โดยจะต้องเป็นกระบวนการที่โปร่งใส และให้ทุกๆ ฝ่ายมีบทบาทในการยกร่างตามความรู้ ความสามารถ และตามสถานภาพของตน ; และ ให้องค์กรที่มายกร่างดังกล่าวให้ความรู้แก่ประชาชนและทำให้ประชาชนเข้าใจในรูปแบบและกลไกในรัฐธรรมนูญที่ยกร่างขึ้น และต่อจากนั้น ก็จัดให้มีการทำประชามติ – referendum เพื่อให้ประชาชนทั้งประเทศออกเสียงเลือกเอาเอง ว่า ในระหว่าง “รัฐธรรมนูญใหม่” กับ “รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. ๒๕๔๐” ที่นักการเมืองนายทุนของเราเรียกร้องและอยากได้นั้น ประชาชนจะเลือกเอาฉบับใด
       พูดง่ายๆ ก็คือ ผมแก้รัฐธรรมนูญ เพื่อให้โอกาสแก่ผู้เชี่ยวชาญที่ดีที่สุดของเราเท่าที่เรามีอยู่ มาแก้รัฐธรรมนูญให้เรา โดยการปฏิรุปการเมือง จะจัดทำเป็น ๒ ขั้น ขั้นแรก คือ ตัดอำนาจไม่ให้ ส.ส.หรือนักการเมืองที่ผูกขาดอำนาจรัฐอยู่ในปัจจุบันและเป็นผู้ที่จะต้องเสียอำนาจรัฐไปหากมีการปฏิรูปการเมือง มามีอำนาจเหนือการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม แต่ให้มีสิทธิที่จะออกความเห็นและวิจารณ์ได้ในฐานะที่เป็น “ผู้มีส่วนได้เสีย” โดยตรง ; เพราะเป็นที่คาดหมายในทางสังคมวิทยา (พฤติกรรม) ได้ว่า การให้นักการเมืองที่จะต้องสูญเสียอำนาจจาก “การปฏิรูปการเมือง” มาทำการปฏิรูปการเมืองเอง ย่อมเป็นสิ่งที่เป็นไปไม่ได้ และสิ่งที่จะได้มาจากนักการเมืองเหล่านี้ จะไม่ใช่การปฏิรูปการเมือง แต่จะเป็นการแก้รัฐธรรมนูญเพื่อรักษาอำนาจของตนเอง ; และในขณะเดียวกัน ก็ไม่ใช่กำหนดให้บุคคลที่ไม่มีพื้นฐานความรู้และความเข้าใจในกลไกในรัฐธรรมนูญอย่างเพียงพอ มาถกเถียงและออกเสียงกันด้วยเสียงข้ามมาก เพื่อกำหนดรูปแบบของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งเป็นวิธีการที่“นักการเมือง”ของเราพยายามชักชวนให้เราทำกันอยู่ในขณะนี้ ; โดยเป็นที่เข้าใจได้อย่างง่ายๆ ว่า เหตุผลที่นักการเมืองนายทุนของเราพยายามให้เราใช้ “วิธีการ” นี้ ก็เพราะตนเองจะได้ใช้อิทธิพลกำหนดให้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ออกมาในรูปแบบที่ตนเองต้องการได้ โดยอาศัย “การเลือกตั้ง ส.ส.ร.” และเสียงจากสมาชิก ส.ส.ร.ที่ได้รับเลือกตั้งมา โดยอาศัยเงินและหัวคะแนนของพรรคการเมืองนายทุน นั่นเอง
       และ ขั้นที่สอง คือ การให้ประชาชนออกเสียง referendum เพื่อความเป็นประชาธิปไตย แต่ทั้งนี้ จะต้องเป็น “การออกเสียงประชามติ” หลังจากที่มีการทำความเข้าใจอย่างถ่องแท้และด้วยความเป็นกลางในทางวิชาการ ให้แก่ประชาชนทั่วไปแล้ว ผมเห็นว่า การให้ประชาชนออกเสียงเป็นประชามติ โดยไม่ให้ความรู้และทำความเข้าใจอย่างครบถ้วนก่อน เป็นการหลอกลวงประชาชน เพราะเป็นการหลอกใช้ – use หรือแสวงหาประโยชน์จาก“เสียงข้างมากของคนส่วนมากที่ไม่รู้” เพื่อประโยชน์ของนักการเมืองเอง แต่อ้างความเป็นประชาธิปไตย
       อันที่จริง วิธีการที่กำหนดไว้นี้ ก็เป็นวิธีการที่ “statesman” ของประเทศที่พัฒนาแล้วเขาทำกัน คือ ยกร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นการปฏิรูปการเมือง โดยให้เป็นไปตามหลักการทางวิชาการ แล้วให้ความรู้แก่คนทั่วไปและทำ “ความเข้าใจ” กับประชาชนอย่างถ่องแท้ทุกแง่ทุกมุม หลังจากนั้น จึงจะนำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มาให้ “ประชาชนทั้งหมด” ออกเสียงเป็นประชามติเป็นขั้นสุดท้าย โดยให้ประชาชนทั่วประเทศตัดสินใจเลือกเอาเอง
       ผมคิดว่า ในขณะนี้ เราสามารถจะมองเห็น “พฤติกรรม” ของนักการเมืองนายทุนของเราได้ เช่น ในกรณีที่นักการเมืองนายทุนพูดว่าจะให้ “ประชาชนมีสิทธิออกเสียงประชามติ” แต่ถ้าคิดทบทวนให้ดีแล้ว ก็จะพบว่า นักการเมืองของเราที่พูดว่าจะให้ประชาชนมีสิทธิออกเสียงประชามติก็จริง แต่ความจริงเบื้องหลัง ก็คือนักการเมืองนายทุนของเรานั้น สงวนอำนาจในการ “เลือก” ประเด็นที่จะนำมาให้ประชาชนออกเสียงไว้กับตนเอง เพื่อตนจะได้ควบคุมประเด็นให้อยู่ในกรอบที่ตนเองจะไม่เสียประโยชน์ ; และดูให้ดีนะครับ ขณะนี้ นักการเมืองนายทุนของเราจะไม่แตะและไม่ยอมพูดถึงประเด็นเผด็จการหรือการผูกขาดอำนาจของพรรคการเมืองนายทุน (โดยบังคับให้ ส.ส. ต้องสังกัดพรรคการเมือง ฯลฯ) ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญประเทศเดียวในโลกของเรา แม้แต่คนเดียว ; ทั้งนี้ โดยผมจะยังไม่พูดถึงอำนาจของนักการเมืองนายทุนที่ควบคุมสื่อและการประชาสัมพันธ์ทั้งทางตรงและทางอ้อม ที่ชักนำและให้ “ความรู้” แก่ประชาชนอย่างผิดๆ ในการปกครองระบอบประชาธิปไตย และให้ประชาชนได้รับรู้แต่ “ข้อเท็จจริง” เฉพาะในด้านที่เป็นประโยชน์แก่ตนเองเพียงด้านเดียว รวมทั้งโฆษณาว่า ตนเองทำดีหรือทำตามสัญญาเพื่อประชาชน ตามที่เห็นกันอยู่ทุกๆ วัน การเมืองเมืองไทยขณะนี้ เป็นเรื่องของการแย่งอำนาจและแบ่งผลประโยชน์ระหว่างกลุ่มนายทุนเจ้าของพรรคการเมืองด้วยกันเอง; นายทุนเหล่านี้จะออกทุนให้ผู้อื่นรวมทั้งนักวิชาการไปสมัครเลือกตั้ง เพื่อที่นายทุนเจ้าของพรรคการเมืองจะได้เข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรีหรือเป็นรัฐมนตรีและแสวงหาความร่ำรวยให้ตนเองด้วยการทุจริตคอร์รัปชั่นจากทรัพยากรของชาติ ภายใต้ “ระบบเผด็จการโดยพรรคการเมือง” ; ประเทศไทย ไม่มีนักการเมืองผู้ใด เป็น statesman
       ขั้นตอนใน “การปฏิรูปการเมือง” ของผม จึงไม่เหมือนกับของอาจารย์ท่านอื่น เพราะผมไม่ได้คิดว่า ผมจะเป็นผู้ออกแบบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เอง แต่ผมเริ่มต้นการปฏิรูปการเมือง ด้วยการ “คิด”ว่า จะมีผู้ใดหรือองค์กรใดที่มีความรู้ความสามารถและอยู่ใน “สถานภาพ” ที่เป็นกลางในการออกแบบรัฐธรรมนูญที่จะเป็นการปฏิรูปการเมือง ได้ดีที่สุด ; แล้วผมก็แก้ไขรัฐธรรมนูญจัดตั้ง “องค์กร” นี้ ขึ้น พร้อมทั้งกำหนดกระบวนการยกร่างรัฐธรรมนูญให้มีความโปร่งใส – transparency แล้วให้องค์กรนี้ทำความเข้าใจในกลไกต่างๆ ของ“ร่างรัฐธรรมนูญ” ให้กับประชาชนทั่วไป ; และหลังจากนั้น ผมก็จะรอ “รัฐธรรมนูญฉบับใหม่” ที่จะมาจากการออกเสียงประชามติของประชาชนทั้งประเทศ
       แต่อาจารย์ท่านอื่น ท่านเหล่านี้จะเริ่มต้นด้วยการ “คิด” ด้วยตัวเอง ว่า “รัฐธรรมนูญฉบับใหม่” ควรจะเป็นอย่างไร มีกลไกอย่างไร จึงจะแก้ปัญหาประเทศได้ ; พวกคุณคงจะเห็นว่า ความคิดของผมกับความคิดของท่านอาจารย์เหล่านั้นแตกต่างกัน โดยสรุปก็คือ ผมบอกกับพวกคุณว่า เรามาช่วยคิดกันว่า ใครควรจะเป็นคนที่ดีที่สุดและเหมาะสมที่สุดในการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แล้วก็ให้เขามาทำ ตามกระบวนการที่โปร่งใส แต่ไม่ใช่เราเอามาทำเอง ; ผมไม่ได้บอกพวกคุณว่า ให้มาช่วยกันคิดเขียน “รัฐธรรมนูญฉบับใหม่” ว่า ควรจะเป็นอย่างไร มีบทบัญญัติอะไรบ้าง ; แล้วก็มาเถียงกันว่า ของใครถูก ของใครผิด ของใครจะดีกว่ากัน จนหาข้อยุติไม่ได้ ; พิจารณาดูให้ดีนะครับ ประเด็นไม่เหมือนกัน
       กองบรรณาธิการ : ซึ่งคงไม่ใช่เป็น “สภาร่างรัฐธรรมนูญ” แบบรวมคนนั้นบ้างคนนี้บ้าง ตามที่เราเคยทำกันอยู่นะครับ ; สุดท้ายนี้ พวกผมขอขอบคุณท่านอาจารย์ฯ มากครับ ที่สละเวลาอันมีค่าของท่านมาสนทนาให้ความรู้แก่พวกเรา ขอบคุณมากครับ


 
 
การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน : ผลในทางปฏิบัติ เมื่อครบรอบหกปีของการปฏิรูปการเมือง
องค์กรอิสระ : ความสำคัญต่อการปฏิรูปการเมืองและการปฏิรูประบบราชการ โดย คุณนพดล เฮงเจริญ
ปัญหาของการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติในประเทศไทย
วัฒนธรรมทางการเมืองแบบพลเมือง : แนวทางการสร้างสังคมประชาธิปไตย โดย คุณฌานิทธิ์ สันตะพันธุ์
วัฒนธรรมทางการเมืองของไทย : รัฐธรรมนูญที่แท้จริงซึ่งไม่เคยถูกยกเลิก โดย นายฌานิทธิ์ สันตะพันธุ์
   
 
 
 
“ปฏิรูปก่อนเลือกตั้ง” หรือ “เลือกตั้งก่อนปฏิรูป” (?) (เราจะปฏิรูปประเทศกันอย่างไร)
“ปฏิรูปก่อนเลือกตั้ง” หรือ “เลือกตั้งก่อนปฏิรูป” (?) (เราจะปฏิรูปประเทศกันอย่างไร) (หน้าที่2)
บรรทัดฐาน
ไทยกับการค้ามนุษย์
การใช้รัฐธรรมนูญและการอุดช่องของรัฐธรรม ตามมาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550
การวางตัวเป็นกลางทางการเมืองของเจ้าหน้าที่ของรัฐ
การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งลงโทษทางวินัย : พัฒนาการจากแนวคำพิพากษาของศาลปกครองในประเทศฝรั่งเศส
การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการจัดทำร่างกฎหมาย
ข้อพิจารณาบางประการเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง
เหตุเพราะความเชื่อทางการเมือง
 
 
 
 
     

www.pub-law.net ยินดีรับพิจารณาบทความด้านกฎหมายมหาชน โดยผู้สนใจสามารถส่งบทความผ่านทาง wmpublaw@pub-law.net
ในรูปแบบของเอกสาร microsoft word (*.doc) เอกสาร text ข้อความล้วน (*.txt)ลิขสิทธิ์และความรับผิดตามกฎหมายของบทความที่ได้รับการเผยแพร่ผ่านทาง www.pub-law.net นั้นเป็นของผู้เขียน ขอสงวนสิทธิ์ในการนำบทความที่ได้รับการเผยแพร่ไปจัดพิมพ์รวมเล่มเพื่อแจกจ่ายให้กับผู้สนใจต่อไป ข้อมูลทั้งหมดที่ปรากฏใน website นี้ยังมิใช่ข้อมูลที่เป็นทางการ หากต้องการอ้างอิง โปรดตรวจสอบรายละเอียดจากแหล่งที่มาของข้อมูลนั้น

บทความที่ได้ลงเผยแพร่ใน www.pub-law.netเป็นบทความที่ผ่านกระบวนการกลั่นกรองโดยผู้ทรงคุณวุฒิ (peer review) ซึ่งประกอบด้วย
ศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ , ดร.ชาญชัย แสวงศักดิ์ ตุลาการศาลปกครองสูงสุด , ดร. เชาวนะ ไตรมาศ เลขาธิการสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ และศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
จำนวนผู้เข้าชมเวบ นับตั้งแต่วันที่ 1 มีนาคม 2544