หน้าแรก บทความสาระ
พนักงานอัยการกับการดำเนินคดีปกครอง
คุณชำนาญ จันทร์เรือง นักวิชาการอิสระ
5 มิถุนายน 2554 19:36 น.
 
แต่เดิมก่อนที่จะมีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นมาในประเทศไทยการดำเนินคดีปกครองถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของคดีแพ่งในศาลยุติธรรม การดำเนินคดีของพนักงานอัยการถือเป็นอำนาจหน้าที่ตามมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติพนักงานอัยการ พ.ศ.๒๔๙๘ ซึ่งกำหนดให้พนักงานอัยการมีอำนาจหน้าที่ดำเนินคดีแพ่งแทนรัฐบาลในศาลทั้งปวง จึงทำให้พนักงานอัยการมีบทบาทในการดำเนินคดีแพ่งของรัฐค่อนข้างมาก โดยบทบาทดังกล่าวมีที่มาจากกฎหมายได้กำหนดให้พนักงานอัยการมีหน้าที่และบทบาทที่มาจากการปฏิบัติหน้าที่เป็นเสมือนทนายแผ่นดิน
       การเข้ามาดำเนินคดีปกครองของพนักงานอัยการ
                          หากพิจารณาพระราชบัญญัติพนักงานอัยการ พ.ศ.๒๔๙๘ แล้ว จะเห็นได้ว่า ไม่มีบทบัญญัติในมาตราใดกำหนดให้พนักงานอัยการมีอำนาจดำเนินคดีปกครองแทนรัฐ และเมื่อพิจารณาระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยองค์คณะฯ และการมอบอำนาจให้ดำเนินคดีปกครองแทน พ.ศ.๒๕๔๔ บัญญัติเรื่องนี้ไว้ในข้อ ๒๐ วรรคสอง ว่าคู่กรณีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอาจมอบอำนาจให้ข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยงานทางปกครองนั้นหรือของหน่วยงานทางปกครองที่เจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดอยู่ หรือพนักงานอัยการฟ้องคดีหรือดำเนินคดีปกครองแทนได้ พนักงานอัยการจึงอาจได้รับมอบอำนาจเข้ามาดำเนินคดีปกครองแทนหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ ถ้าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้มีหนังสือมอบอำนาจให้ดำเนินคดีแทน
                          ระบบวิธีพิจารณาคดีปกครอง
                          ระบบวิธีพิจารณาคดีปกครองมีลักษณะสำคัญประการหนึ่ง คือ เป็นวิธีพิจารณาแบบ“ไต่สวน” ที่มีความแตกต่างจากระบบวิธีพิจารณาความแพ่งซึ่งเป็นวิธีพิจารณาแบบ “กล่าวหา” ซึ่งระบบกล่าวหานั้นเป็นระบบที่คู่ความเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการดำเนินกระบวนพิจารณา ศาลจะทำหน้าที่เพียงควบคุมให้คู่ความปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่กำหนดไว้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ดังเห็นได้จากมาตรา ๘๔ แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ทำให้อาจกล่าวได้ว่าจากลักษณะของระบบกล่าวหาที่มีหลักว่า”ผู้ใดกล่าวอ้าง ผู้นั้นนำสืบ”มีผลให้คู่ความที่ดำเนินคดีแพ่งมีแนวความคิดในการฟ้องคดีหรือต่อสู้คดีไปในแนวทางที่ต้องปกป้องผลประโยชน์ของตนเองหรือของลูกความของตนเองให้มากที่สุด จะไม่ปรากฏว่าแนวปฏิบัติในการเตรียมคดีแพ่งมุ่งเน้นที่การค้นหาความจริงว่า ข้อพิพาทระหว่างโจทก์จำเลยมีอยู่เช่นใด ศาลควรตัดสินไปในแนวทางที่จะคุ้มครองประโยชน์ของคู่ความทุกฝ่ายอย่างไร แต่ต่างฝ่ายต่างก็พยายามจะชี้นำคดีไปในแนวทางที่สรุปว่า การกระทำของตนในนิติกรรมหรือนิติเหตุที่พิพาทนั้น ได้กระทำไปโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว จึงมีสิทธิเรียกร้องจากคู่กรณี หรือการกระทำของตนมิได้เป็นเหตุให้อีกฝ่ายเสียหาย คู่กรณีจึงไม่มีสิทธิเรียกร้องจากตน ต่างฝ่ายต่างมุ่งทำลายความน่าเชื่อถือของน้ำหนักพยานของฝ่ายตรงข้าม ดังเห็นได้จากในระบบวิธีพิจารณาความแพ่งได้ยอมรับระบบคำท้าในการดำเนินคดีแพ่ง เป็นต้น
       แต่ในคดีปกครองนิติสัมพันธ์ที่เกิดขึ้นส่วนใหญ่มาจากการออกกฎเกณฑ์หรือการออกคำสั่ง ซึ่งเป็นการกระทำที่ฝ่ายปกครองดำเนินการได้เองฝ่ายเดียว มิใช่ตั้งอยู่บนหลักความเท่าเทียมกันเช่นการผูกนิติสัมพันธ์ระหว่างบุคคลตามกฎหมายมหาชน ทั้งยังทำเป็นเอกสารหรือเป็นลายลักษณ์อักษร ซึ่งเกือบทั้งหมดจะอยู่ในการครอบครองของฝ่ายรัฐหรือหน่วยงานทางปกครอง จึงเป็นการยากที่เอกชนจะหาพยานหลักฐานมาพิสูจน์ยืนยันข้อกล่าวอ้างของตน ดังนั้น การถือหลักในการค้นหาข้อเท็จจริงอย่างเคร่งครัดว่าเป็นหน้าที่ของคู่ความหรือคู่กรณีที่จะต้องพิสูจน์ข้อกล่าวอ้างของตนเช่นคดีทั่วๆไปย่อมอาจจะเกิดความไม่เป็นธรรมในการต่อสู้คดีได้ ด้วยเหตุนี้ในคดีปกครองศาลจึงมีหน้าที่มากไปกว่าการรับฟังข้อเท็จจริงตามที่คู่ความหรือคู่กรณีกล่าวอ้าง โดยจะมีบทบาทสำคัญในการตรวจสอบ แสวงหาข้อเท็จจริง และการดำเนินกระบวนพิจารณาซึ่งเรียกว่า “ระบบไต่สวน” โดยยึดหลักการสร้างดุลยภาพระหว่างประโยชน์สาธารณะกับการคุ้มครองสิทธิประโยชน์ของเอกชน
        จากลักษณะความแตกต่างในการดำเนินคดีแพ่งกับคดีปกครองในประเด็นต่างๆ ดังกล่าว ซึ่งพนักงานอัยการมีความคุ้นเคยในการดำเนินคดีแพ่ง จึงมีประเด็นที่น่าคิดว่าการมอบอำนาจให้พนักงานอัยการเข้ามาดำเนินคดีปกครองแทนหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ จะมีผลเป็นการช่วยให้การดำเนินคดีปกครองของศาลปกครองเป็นไปด้วยความรวดเร็วถูกต้องมีข้อเท็จจริงอย่างรอบด้านหรือไม่ หรือจะมีผลทำให้การดำเนินกระบวนพิจารณามีความล่าช้าโดยไม่มีเหตุจำเป็น  เช่น การจัดทำคำให้การในลักษณะการตัดอำนาจฟ้องของผู้ฟ้องคดี โดยอ้างเหตุต่างๆ แล้วขอให้ศาลปกครองมีคำสั่งยกฟ้องผู้ฟ้องคดี หรือในกรณีที่หน่วยงานทางปกครองออกกฎหรือคำสั่งที่มีความผิดพลาดอย่างเห็นได้ชัด ซึ่งหน่วยงานทางปกครองควรที่จะได้รับคำปรึกษาหรือคำแนะนำให้แก้ไขกฎหรือคำสั่งดังกล่าว ซึ่งจะทำให้เหตุแห่งการฟ้องคดีหมดไป แต่กลับต้องมาเสียเวลาในการต่อสู้คดี เป็นต้น
                          ดังนั้น ถ้าหากพิจารณาถึงความคุ้นเคยในการดำเนินคดีแพ่งของพนักงานอัยการที่มุ่งจะรักษาประโยชน์ของรัฐจนมีผลกระทบต่อการคุ้มครองความเป็นธรรมของเอกชน อาจกล่าวได้ว่า ความเคยชินในการดำเนินคดีแพ่งมีลักษณะที่ตรงกันข้ามกับหลักการในการดำเนินคดีปกครองที่ใช้ระบบไต่สวนเป็นหลักในการพิจารณาคดีที่ศาลจะเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการแสวงหาข้อเท็จจริง จริงอยู่ศาลอาจแก้ไขข้อขัดข้องดังกล่าวโดยศาลแสวงหาข้อเท็จจริงโดยไม่ต้องรอการช่วยเหลือจากพนักงานอัยการ แต่การดำเนินคดีของพนักงานอัยการในแนวทางที่เคยชินอาจมีผลให้การดำเนินกระบวนพิจารณาคดีปกครองของศาลมีความล่าช้าได้
                        ฉะนั้น พนักงานอัยการที่ต้องรับผิดชอบในการดำเนินคดีปกครองจะต้องมีการปรับเปลี่ยนแนวความคิดและวิธีปฏิบัติในการดำเนินคดีปกครองเสียใหม่ เพราะมิเช่นนั้นแทนที่พนักงานอัยการจะมีส่วนช่วยให้มีการรักษาความสมดุลระหว่างประโยชน์สาธารณะ กับการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน กลับจะเป็นเหตุขัดขวางในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่ประชาชน เพราะมุ่งแต่จะคุ้มครองประโยชน์ของรัฐตามความเคยชินที่ได้ถือปฏิบัติในการดำเนินคดีแพ่งมาตลอด
        
        
       สรุป
                          กล่าวโดยสรุปเห็นว่าจากการเปิดทำการของศาลปกครองไทยมาได้ ๑๐ ปีแล้วการนำเอาแนวความคิดในการดำเนินคดีแพ่งของพนักงานอัยการมาใช้กับการดำเนินคดีปกครองจะเป็นผลเสียต่อการดำเนินคดีปกครองแทนที่จะทำให้เกิดดุลยภาพระหว่างประโยชน์สาธารณะกับการคุ้มครองสิทธิประโยชน์ แต่กลับมุ่งคุ้มครองสิทธิประโยชน์เฉพาะของตัวความเท่านั้น  ซึ่งตัวความในที่นี้ก็หมายถึงหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั่นเองและหน่วยงานที่ได้รับประโยชน์โดยตรงก็คือสำนักงานอัยการสูงสุดที่มีการขยายอัตรากำลังเพิ่มแผนกคดีปกครองจนมีอธิบดีอัยการแผนกคดีปกครองเพิ่มขึ้นอย่างมากมาย ทั้งที่มิได้มีพื้นฐานด้านกฎหมายมหาชนหรือกฎหมายปกครองแต่อย่างใด
                          จึงถึงเวลาแล้วที่น่าจะต้องมีการทบทวนการดำเนินคดีปกครองของพนักงานอัยการกันอย่างจริงจังเสียที
        
       ----------------------------------------
        
        
        


 
 
องค์กรอิสระ : ความสำคัญต่อการปฏิรูปการเมืองและการปฏิรูประบบราชการ โดย คุณนพดล เฮงเจริญ
การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน : ผลในทางปฏิบัติ เมื่อครบรอบหกปีของการปฏิรูปการเมือง
ปัญหาของการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติในประเทศไทย
วัฒนธรรมทางการเมืองแบบพลเมือง : แนวทางการสร้างสังคมประชาธิปไตย โดย คุณฌานิทธิ์ สันตะพันธุ์
ปฏิรูปการเมืองไทย ฤาจะไปไม่ถึงจุดหมาย ?
   
 
 
 
“ปฏิรูปก่อนเลือกตั้ง” หรือ “เลือกตั้งก่อนปฏิรูป” (?) (เราจะปฏิรูปประเทศกันอย่างไร)
“ปฏิรูปก่อนเลือกตั้ง” หรือ “เลือกตั้งก่อนปฏิรูป” (?) (เราจะปฏิรูปประเทศกันอย่างไร) (หน้าที่2)
บรรทัดฐาน
ไทยกับการค้ามนุษย์
การใช้รัฐธรรมนูญและการอุดช่องของรัฐธรรม ตามมาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550
การวางตัวเป็นกลางทางการเมืองของเจ้าหน้าที่ของรัฐ
การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งลงโทษทางวินัย : พัฒนาการจากแนวคำพิพากษาของศาลปกครองในประเทศฝรั่งเศส
การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการจัดทำร่างกฎหมาย
ข้อพิจารณาบางประการเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง
เหตุเพราะความเชื่อทางการเมือง
 
 
 
 
     

www.pub-law.net ยินดีรับพิจารณาบทความด้านกฎหมายมหาชน โดยผู้สนใจสามารถส่งบทความผ่านทาง wmpublaw@pub-law.net
ในรูปแบบของเอกสาร microsoft word (*.doc) เอกสาร text ข้อความล้วน (*.txt)ลิขสิทธิ์และความรับผิดตามกฎหมายของบทความที่ได้รับการเผยแพร่ผ่านทาง www.pub-law.net นั้นเป็นของผู้เขียน ขอสงวนสิทธิ์ในการนำบทความที่ได้รับการเผยแพร่ไปจัดพิมพ์รวมเล่มเพื่อแจกจ่ายให้กับผู้สนใจต่อไป ข้อมูลทั้งหมดที่ปรากฏใน website นี้ยังมิใช่ข้อมูลที่เป็นทางการ หากต้องการอ้างอิง โปรดตรวจสอบรายละเอียดจากแหล่งที่มาของข้อมูลนั้น

บทความที่ได้ลงเผยแพร่ใน www.pub-law.netเป็นบทความที่ผ่านกระบวนการกลั่นกรองโดยผู้ทรงคุณวุฒิ (peer review) ซึ่งประกอบด้วย
ศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ , ดร.ชาญชัย แสวงศักดิ์ ตุลาการศาลปกครองสูงสุด , ดร. เชาวนะ ไตรมาศ เลขาธิการสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ และศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
จำนวนผู้เข้าชมเวบ นับตั้งแต่วันที่ 1 มีนาคม 2544